III OSK 517/23

III OSK 517/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Teresa Zyglewska
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 521/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-28
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 183 § 1,  art. 183 § 2,art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1,art. 6 ust.1 pkt 4, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. - redaktora naczelnego dziennika S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 521/22 w sprawie ze skargi T. G. - redaktora naczelnego dziennika S. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. G. – redaktora naczelnego dziennika S. na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 521/22 oddalił skargę T. G. – redaktora naczelnego dziennika S. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także jako: organ i Prezes ZUS) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 12 maja 2022 r. skarżący, podkreślając, że działa jako redaktor naczelny dziennika S. i powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o:
- przesłanie wyczerpujących informacji na temat postaci wzoru, jaki służy do wyliczania emerytury, w szczególności w zakresie tego jak liczona jest podstawa obliczenia emerytury;
- podanie konkretnej postaci wzoru matematycznego (prawdopodobnie o budowie iteracyjnej), uwzględniającego wszystkie algorytmy obliczeniowe tak, aby uzyskać konkretny wynik, jakim jest kwota końcowa stanowiąca wartość emerytury, wyliczanej przez kalkulator emerytalny, dostępny publicznie na stronie internetowej ZUS;
- podanie końcowej postaci iteracyjnej wzoru wyliczenia emerytury, na podstawie którego liczy arkusz kalkulacyjny ZUS;
- zilustrowanie wzoru poprzez zastosowanie hipotetycznych wartości dla kobiety i mężczyzny, którzy od przyszłego miesiąca mają przejść na emeryturę oraz kobiety i mężczyzny, którzy na emeryturę przejdą za np. 10 lat;
- umożliwienie zapoznania się z wzorem matematycznym (nawet jeśli jest bardzo rozbudowany), według którego kalkulator ZUS wg wersji uproszczonej i zaawansowanej dokonuje obliczeń;
- podanie postaci wzoru, na podstawie którego działa kalkulator emerytalny prognozowanej emerytury;
- wskazanie wzoru wyliczenia emerytury na dzień dzisiejszy, kiedy znane są wskaźniki inflacyjne.
W piśmie z dnia 26 maja 2022 r. organ udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek skarżącego informując, że aby dana informacja miała charakter informacji publicznej, musi obiektywnie istnieć i dotyczyć istniejących władz lub innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, faktów oraz wytworzonych danych, zaznaczając jednocześnie, że pojęcie to nie obejmuje dokonywania interpretacji lub wyjaśnień przepisów prawa. W związku z tym organ uznał, że żądanie zilustrowania wzoru matematycznego hipotetycznymi wartościami, nie jest żądaniem dotyczącym udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji o istniejącym obiektywnie stanie rzeczywistości, a dotyczy przedstawienia hipotetycznego stanu przyszłego, a zatem informacji nieistniejącej. Prezes ZUS wskazał także, że wysokość emerytury jako wartość rzeczywista wyliczana jest dopiero po złożeniu wniosku przez konkretnego ubezpieczonego.
Z kolei odnośnie do matematycznego wzoru obliczania emerytury, którego dotyczył wniosek skarżącego, organ zauważył, że w istocie stanowi on pomocniczy zapis symboliczny, czyli zapis wykorzystujący symbole zmiennych, stałych i działań matematycznych, które oznaczają wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, reguły opisujące jak należy ustalić wysokość świadczenia emerytalnego, w oparciu o wartości składowych wskazanych w przepisach. Prezes ZUS wyjaśnił, że wzór to w skrócie matematyczna kwintesencja normatywnej postaci sposobu ustalenia wysokości świadczenia, a omawiany w niniejszej sprawie wzór, który użyto w kalkulatorze emerytalnym, to symboliczne odzwierciedlenie zespołu elementów odpowiadających poszczególnym składowym oraz ich wzajemnym relacjom zawartym w normie prawnej opisującej regułę ustalania wysokości świadczenia, z uwzględnieniem powszechnie znanych matematycznych zasad prognozowania ewentualnych zmian wartości tych spośród wymienionych w przepisach prawa składowych, których wartość zależy od upływu czasu. Tym samym Prezes ZUS podkreślił, że wymienione zapisy matematyczne stanowią odwzorowanie i interpretację przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a żądanie ich udostępnienia dotyczy przedstawienia przez organ wyjaśnień odnośnie do stosowania przepisu prawa powszechnie obowiązującego, i/lub wyjaśnień powszechnie znanych zasad matematyki. Natomiast żądanie udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie obejmuje - zdaniem organu - udostępniania interpretacji (wykładni) oraz wyjaśnień dotyczących stosowania przepisów prawa. Prezes ZUS podkreślił, że stanowisko to jest zgodne z poglądem powszechnie prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Skarżący, uznając pismo organu z dnia 26 maja 2022 r. za decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wniósł od niego odwołanie, którego niedopuszczalność Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził na mocy postanowienia z dnia 22 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podkreślił, że nie wydał w przedmiotowej sprawie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a pismo z dnia 26 maja 2022 r. miało charakter zwykłego pisma informującego, bowiem wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Skarżący pismem z dnia 19 lipca 2022 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacje, co do których złożono wniosek o ich udostępnienie przez organ w trybie dostępu do informacji publicznej, w szczególności algorytm stosowany przez ZUS przy wyliczeniu wysokości emerytur, nie stanowią informacji publicznej;
2) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez naruszenie prawa skarżącego do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej i odmowę udostępnienia skarżącemu informacji objętych złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 14 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, względnie wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy przez organ udostępnienia informacji publicznej.
T. G. wniósł o zobowiązanie Prezesa ZUS do rozpoznania wniosku z dnia 12 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi T. G. podkreślił, że w jego ocenie Prezes ZUS błędnie uznał, że informacje, których udostępnienia żądał skarżący nie mają waloru informacji publicznej, a stanowisko organu w tym zakresie jest sprzeczne z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, zajmowanym w podobnych sprawach. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie spełniony został zarówno podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Prezesa ZUS niewątpliwie należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, jak i przedmiotowy zakres ustawy, bowiem wnioskowane informacje stanowią informację publiczną.
Skarżący wskazał, że podstawą do obliczenia wysokości emerytury są właściwe przepisy ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z kolei Zakład Ubezpieczeń Społecznych na swojej stronie internetowej publiczne udostępnił narzędzie w postaci "kalkulatora emerytalnego", który ma wyliczać prognozowaną wysokość emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych według tzw. nowych zasad, na ogólnych zasadach, o których mowa w przepisach art. 24, 25, 26 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, łącznie z ewentualną kwotą okresowej emerytury kapitałowej. Skarżący zwrócił uwagę na to, że co prawda wyliczenie jest prognozowane, ale wynik tego wyliczenia stanowi istotny element decyzji związanej z momentem przejścia na emeryturę. Wynik wyliczenia pozwala bowiem ustalić kwotę prognozowanego świadczenia, umożliwiając danej osobie podjęcie decyzji, czy godząc się na taką wysokość świadczenia przechodzi na emeryturę w wieku emerytalnym, czy jednak decyduje się na kontynuowanie zatrudnienia, licząc na zwiększenie świadczenia emerytalnego w przyszłości.
Następnie, skarżący podał, że ZUS podaje wprawdzie ogólne założenia będące podstawą obliczeń, ale nie są one wystarczające do samodzielnego zweryfikowania szczegółowych podstaw uwzględnianych przy wyliczeniu. Zgodnie bowiem z informacjami zamieszczonymi przez ZUS: "Prognozowaną wysokość emerytury wyliczamy przez podzielenie podstawy obliczenia emerytury przez średnie dalsze trwanie życia dla osób w wieku równym wiekowi przejścia na emeryturę. Podstawa obliczenia nowej emerytury to:
• kwota zwaloryzowanych składek na ubezpieczenie emerytalne, które są zapisane na Twoim koncie w ZUS,
• kwota zwaloryzowanego kapitału początkowego,
• kwota środków zapisanych na Twoim subkoncie w ZUS.
Kalkulator korzysta z tablicy średniego dalszego trwania życia kobiet i mężczyzn z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego ogłaszanego pod koniec marca każdego roku (...) Uwzględniamy przy tym prognozy m.in. w zakresie inflacji, realnego wzrostu wynagrodzeń, wskaźników waloryzacji składek i kapitału początkowego (...) Ponadto w kalkulatorze emerytalnym uwzględniamy waloryzacje kwartalne składek i kapitału początkowego. A zatem kalkulator emerytalny pełniej obrazuje sposób, w jaki uzyskiwane obecnie i w przyszłości wynagrodzenia oraz wiek przejścia na emeryturę wpłyną na przyszłą wysokość Twojego świadczenia".
W związku z powyższym skarżący podkreślił, że przedmiotem jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest w zasadzie ujawnienie algorytmu stosowanego przez ZUS przy wyliczeniu wysokości emerytur, a następnie wyjaśnił, że pod pojęciem algorytmu rozumie się pewien skończony ciąg jasno zdefiniowanych czynności koniecznych do wykonania pewnego rodzaju zadań, sposób postępowania prowadzący do rozwiązania problemu. W tworzeniu programu komputerowego zaprojektowanie algorytmu jest pierwszym etapem prac określającym kolejne czynności, jakie powinien on wykonywać, dalszym etapem jest już sama czynność projektowania (tworzenia kodu źródłowego). Opracowanie algorytmu można porównać do opisu (słownego bądź graficznego) sposobu działania, sekwencji, czy też zestawu ściśle określonych czynności (komend, rozkazów, poleceń) prowadzących do określonego rezultatu, a ciąg tych czynności to właśnie algorytm, przy czym może on mieć różny stopień szczegółowości, począwszy od ogólnych założeń zawartych w przepisach na szczegółowych technicznych rozwiązaniach kończąc.
Skarżący dodał, że algorytm składa się z informacji o charakterze technicznym, przy czym zawiera on jednocześnie informacje o sposobie wyliczania wysokości emerytur, a co za tym idzie informacje o sposobie realizacji zadania publicznego. Przedmiotowy algorytm stanowi nośnik informacji, używany przez organ rentowy do realizacji zadania przewidzianego prawem i w związku z tym - ze względu na treść i charakter tych informacji - powinien zostać uznany za informację publiczną. Skarżący podkreślił, że z punktu widzenia interesu publicznego algorytm, który dotyczy niniejszej sprawy, ma kluczowe znaczenie dla organizacji systemu świadczeń z ubezpieczeń społecznych i zaufania obywatela do państwa. W ocenie skarżącego zapis algorytmu nie stanowi jedynie informacji technicznej, ale jest wyrazem procedury ściśle związanej z bezpośrednią sytuacją obywateli, których sprawy są rozpoznawane przez organ z użyciem algorytmu.
Skarżący podniósł, że skoro Zakład Ubezpieczeń Społecznych udostępnia publicznie narzędzie w postaci kalkulatora emerytur, jako istotny element planowania kariery zawodowej oraz momentu przejścia na emeryturę, to nie może jednocześnie odmawiać udostępnienia algorytmu działania tego narzędzia, które przecież wykorzystuje do załatwiania spraw obywateli i podejmowania decyzji o przysługujących im świadczeniach. Skarżący podkreślił, że oprogramowanie to w istocie informuje o sposobie funkcjonowania organu rentowego, a sposób działania takiego urządzenia informatycznego, przewidziany w jego algorytmie, jest informacją o ciągu czynności prowadzących do wyliczenia wysokości emerytur obywateli. Zdaniem skarżącego to, że ten ciąg czynności realizuje program komputerowy i z tego względu ma on charakter techniczny nie może pozbawiać informacji o sposobie wyliczania wysokości emerytur waloru informacji publicznej. Algorytm w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi bowiem tylko informacji technicznej, ale jest wyrazem procedury związanej z bezpośrednią sytuacją obywateli i w związku z tym w ocenie skarżącego niewątpliwie stanowi informację publiczną.
Podsumowując, skarżący wskazał, że jego zdaniem organ pozostaje w bezczynności, a bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zważywszy na to, iż w zakresie algorytmu jako informacji posiadającej walor informacji publicznej orzecznictwo zajęło już stanowisko, zaś kwestia zapoznania się ze sposobem wyliczenia emerytur ma istotny wymiar społeczny. Uchylanie się przez organ od ujawnienia na wniosek tej informacji publicznej jest więc - zdaniem skarżącego - nieakceptowalna w demokratycznym państwie prawa.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej odrzucenie, jako bezprzedmiotowej - w części dotyczącej zarzutu naruszenia prawa materialnego, w zakresie nieudostępnienia przez organ algorytmu stosowanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przy wyliczeniu wysokości emerytur, a także o jej oddalenie, jako niezasadnej - w części dotyczącej pozostałych zarzutów, a z ostrożności procesowej organ wniósł oddalenie skargi w całości.
Prezes ZUS zwrócił uwagę na to, że żądania zawarte we wniosku skarżącego z dnia 12 maja 2022 r. o udostępnienie żądanych informacji, sprowadzały się do wniosku o udostępnienie wzoru matematycznego oraz jego zilustrowania hipotetycznymi wartościami, zaś w uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, że przedmiotem jego wniosku jest w zasadzie ujawnienie algorytmu stosowanego przez ZUS przy wyliczaniu wysokości emerytur. W związku z powyższym Prezes ZUS wskazał, że we wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wyrażenie "algorytm" występuje tylko raz i zostało użyte na określenie wariantów wszystkich możliwych wyliczeń wykonywanych w oparciu o konkretną postać wzoru matematycznego stanowiącego przedmiot żądania wniosku. Użyte we wniosku określenie "algorytm", które co do zasady oznacza opis ciągu czynności mających dać określony wynik końcowy, w oparciu o dane wejściowe, w istocie wskazywało na konieczność podania skarżącemu przez organ wyniku wszystkich możliwych interpretacji obowiązujących przepisów, jako konkretnej postaci wzoru matematycznego i to o budowie iteracyjnej, czyli dynamicznej, bo uwzględniającej powtórzenia, czasami wielokrotne, choć wynikające z obowiązujących przepisów i stosowane w kalkulatorze emerytalnym wzory matematyczne są statyczne i jednokierunkowe.
Zdaniem Prezesa ZUS odpowiedź na wniosek skarżącego udzielona przez organ w piśmie z dnia 26 maja 2022 r. była wyczerpująca. W odpowiedzi poinformowano skarżącego, że w związku z tym, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej, to jego wniosek nie może zostać załatwiony w trybie i na zasadach wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił także, że w związku z tym, że żądane przez skarżącego informacje nie są informacjami publicznymi, to nie było w niniejszej sprawie podstaw do wydania, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzji administracyjnej, gdyż art. 16 ust. 1 ustawy ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji gdy żądane w sprawie informacje mają walor informacji publicznych.
Prezes ZUS dodał także, że zarzut skargi dotyczący naruszenia prawa poprzez nieudostępnienie algorytmu stosowanego przez ZUS przy wyliczeniu wysokości emerytur, nie pokrywa się z treścią żądania wniosku skarżącego z dnia 12 maja 2022 r., który dotyczył udostępnienia wzoru matematycznego oraz jego zilustrowania hipotetycznymi wartościami, a tym samym skarga w tym zakresie jest bezprzedmiotowa i powinna zostać odrzucona, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 521/22 oddalił skargę T. G. – redaktora naczelnego dziennika S. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Sąd I instancji stwierdził, że o ile w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezes ZUS jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to w ocenie WSA w Warszawie wniosek skarżącego z dnia 12 maja 2022 r. nie dotyczył informacji publicznej. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo załatwił wniosek skarżącego z dnia 12 maja 2022 r., wskazując, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej, choć zaznaczył jednocześnie, że przedstawiona przez Prezesa ZUS argumentacja nie jest całkowicie trafna.
Sąd I instancji wskazał, że choć wniosek skarżącego został złożony w formie opisowej, to analiza jego treści prowadzi do wniosku, że dotyczył on:
1) udostępnienia wyczerpujących informacji na temat postaci wzoru, jaki służy do wyliczania emerytury, w szczególności jak liczona jest podstawa obliczenia emerytury;
2) podania konkretnej postaci wzoru matematycznego (prawdopodobnie o budowie iteracyjnej), uwzględniającego wszystkie algorytmy obliczeniowe tak, aby uzyskać konkretny wynik, jakim jest kwota końcowa stanowiąca wartość emerytury, wyliczanej przez kalkulator emerytalny, dostępny publicznie na stronie ZUS;
3) podania końcowej postaci iteracyjnej wzoru wyliczenia emerytury, na podstawie którego wyliczeń dokonuje arkusz kalkulacyjny ZUS;
4) zilustrowania wzoru poprzez zastosowanie hipotetycznych wartości dla kobiety i mężczyzny, którzy od przyszłego miesiąca mają przejść na emeryturę oraz kobiety i mężczyzny którzy na emeryturę przejdą za np. 10 lat;
5) umożliwienia zapoznania się z wzorem matematycznym (również rozbudowanym), według którego kalkulator ZUS wg wersji uproszczonej i zaawansowanej dokonuje obliczeń;
6) podania postaci wzoru na podstawie, którego działa kalkulator emerytalny prognozowanej emerytury;
7) wskazania wzoru wyliczenia emerytury na dzień dzisiejszy, kiedy znane są wskaźniki inflacyjne.
Sąd I instancji podniósł, że żądanie skarżącego opisane w punktach 1 i 7 w zakresie dotyczącym udostępnienia wzoru, który służy do obliczenia emerytury, w istocie dotyczy sposobu stosowania przepisów prawa, a dokładniej art. 25-26 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z których wynika wzór wyliczenia emerytury. Domaganie się udostępnienia informacji o obowiązującym prawie nie nosi zaś znamion informacji publicznej i nie znajduje tu zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12 oraz z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1963/12). WSA w Warszawie dodał, że także wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11 i cytowane tam orzecznictwo). Sąd I instancji podał, że w literaturze wskazuje się, że "w kategorii informacji publicznej nie mieści się (...) ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa" (Komentarz do art. 6, w: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", WK 2016). W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje w tym zakresie nie stanowią informacji publicznej.
Odnosząc się z kolei do żądania przedstawienia hipotetycznej emerytury w określonych warunkach (pkt 4), Sąd I instancji wyjaśnił, że jest to z kolei żądanie wytworzenia określonej informacji, a zatem żądanie, które nie dotyczy informacji istniejącej, a co za tym idzie nie dotyczy sfery faktów. Sąd I instancji zgodził się więc z organem, że w związku z tym, że żądana przez skarżącego w tym zakresie informacja nie dotyczy informacji o istniejącym stanie rzeczywistości, to nie można uznać, że posiada walor informacji publicznej.
W ocenie WSA w Warszawie pozostałe żądane przez skarżącego informacje dotyczą w istocie udostępnienia wzoru matematycznego, zdaniem skarżącego prawdopodobnie o budowie iteracyjnej, uwzględniającego wszystkie algorytmy obliczeniowe tak, aby uzyskać konkretny wynik, jakim jest kwota końcowa stanowiąca wartość emerytury, wyliczanej przez kalkulator emerytalny, dostępny publicznie na stronie ZU. Na wstępie Sąd I instancji podkreślił, że wbrew temu co podniesiono w skardze skarżący we wniosku z dnia 12 maja 2022 r. nie żądał udostępnienia "algorytmu stosowanego przez ZUS przy wyliczeniu wysokości emerytury", a dla organu wiążąca była treść złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że wyliczenie prognozowanej emerytury w oparciu o kalkulator emerytalny, dostępny publicznie na stronie ZUS, następuje z uwzględnieniem regulacji prawnych dotyczących obliczania wysokości emerytury zawartych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Niemniej jednak, WSA w Warszawie zwrócił uwagę na informacje dotyczące tego kalkulatora, podane na stronie internetowej ZUS, w których wskazano, że: "Kwota emerytury – którą wyliczysz przy pomocy kalkulatora – jest to wysokość prognozowana na podstawie m.in. przyjętych założeń makroekonomicznych i wpisanych przez Ciebie danych oraz parametrów", a także, że: "Prognozowaną wysokość emerytury kalkulator oblicza na moment przejścia na emeryturę. Wysokość ta zależy nie tylko od dotychczas zgromadzonych przez Ciebie składek i kapitału początkowego (jak ma to miejsce w przypadku hipotetycznej emerytury), ale także od przyszłych waloryzacji składek oraz przyszłych składek. Wysokość przyszłych składek zależy od założeń makroekonomicznych przyjętych w kalkulatorze oraz parametrów podanych przez Ciebie" oraz: "Natomiast kalkulator emerytalny oblicza prognozowaną wysokość emerytury nie tylko na podstawie danych już zapisanych na Twoim koncie w ZUS, ale również w oparciu o założenia i parametry dotyczące przyszłych lat".
W związku z powyższym WSA w Warszawie podkreślił, że funkcjonowanie tego kalkulatora oparte jest nie tylko o obowiązujące przepisy, ale biorąc pod uwagę, że kalkulator ten obliczając prognozowaną wysokość świadczenia, opiera się on także na określonych "założeniach makroekonomicznych", "przyszłej waloryzacji składek oraz przyszłych składkach" oraz "założeniach i parametrach dotyczących przyszłych lat", a więc wzór, w oparciu o jaki działa, nie jest stricte "kwintesencją normatywnej postaci sposobu ustalenia wysokości świadczenia". Jednak w ocenie Sądu I instancji nie zmienia to oceny, że wzór, w oparciu o jaki działa ten kalkulator, nie stanowi informacji publicznej. WSA w Warszawie podkreślił, że kalkulator ten jest programem komputerowym, a informacja o sposobie działania tego programu nie jest informacją o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy), ani też nie stanowi danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy).
Sąd I instancji wskazał, że pomocne do oceny, czy informacje o sposobie działania przedmiotowego kalkulatora stanowią informację publiczną są poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 836/21 dotyczącym algorytmu, a także w wyroku z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1189/21, dotyczącym kodu źródłowego, Systemu Losowego Przydziału Spraw (SLPS) - systemu teleinformatycznego służącego do losowego przydziału spraw i zadań sądu, działającym w oparciu o generator liczb losowych. WSA w Warszawie wyjaśnił, że w przywołanych wyżej wyrokach przyjęto, że tego rodzaju dane, tj. algorytm oraz kod źródłowy SLPS, stanowią informację publiczną. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt III OSK 836/21: "Sposób działania SLPS przewidziany w jego algorytmie (zestawie poszczególnych poleceń jakie ten System realizuje) jest informacją o ciągu czynności prowadzących do wyznaczenia konkretnego sędziego do załatwienia sprawy. To, że ten ciąg czynności realizuje program komputerowy i z tego względu ma on charakter techniczny nie może pozbawiać tej informacji (o sposobie wyznaczenia sędziego) charakteru informacji publicznej. Rację ma skarżąca organizacja, że algorytm SLPS w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi jedynie informacji technicznej, ale jest wyrazem procedury ściśle związanej z bezpośrednią sytuacją obywateli, których sprawy są rozpoznawane. Techniczny charakter tej informacji wynika wyłącznie z postępu technologicznego". WSA w Warszawie dodał, że z kolei w wyroku o sygn. akt III OSK 1189/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że SLPS "zastępuje działalność urzędnika lub sędziego, która to działalność stanowi sprawę publiczną (wyznaczenie składu sądu)".
Jednak w ocenie WSA w Warszawie tego rodzaju stwierdzeń nie można poczynić w odniesieniu do omawianego w niniejszej sprawie kalkulatora emerytalnego, co świadczy o tym, że program ten istotnie różni się od SLPS. Sąd I instancji wskazał, że umieszczenie tego kalkulatora na stronie internetowej ZUS nie jest obowiązkiem organu, a żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje jego stworzenia i funkcjonowania. Jak wskazał WSA w Warszawie, poprzez ten kalkulator ZUS nie realizuje żadnej czynności urzędowej przewidzianej przez prawo. Jest to bowiem program mający wyłącznie pomocniczy charakter dla obywateli, którego zadaniem jest wyliczanie hipotetycznej emerytury, a wyliczenia te w ocenie Sądu I instancji, wbrew temu co podnosi skarżący w skardze, niekoniecznie znajdują następnie odzwierciedlenie w późniejszych decyzjach organu rentowego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w informacjach o tym kalkulatorze na stronie internetowej zaznacza bowiem, że: "Prognozowana kwota emerytury, którą obliczysz przy pomocy kalkulatora, nie może być podstawą do jakichkolwiek roszczeń".
Sąd I instancji dodał, że istotne jest przy tym również to, że kalkulator ten oblicza prognozowaną wysokość emerytury na przyszły rok i kolejne lata i jak zaznacza ZUS na stronie internetowej: "Dlatego, jeśli w tym roku osiągasz wiek emerytalny i chcesz poznać prognozowaną wysokość Twojej emerytury, przyjdź do naszej placówki i skorzystaj z usługi doradcy emerytalnego. Doradca emerytalny wyliczy prognozowaną wysokość emerytury na bieżący rok kalendarzowy i wyjaśni od czego zależy wysokość emerytury".
WSA w Warszawie stwierdził, że przedmiotowy kalkulator ZUS nie prowadzi do automatycznej realizacji działania władzy publicznej, nie pełni także roli wspomagającej w podejmowaniu decyzji, w tym znaczeniu, że nie wspomaga on organu w procesie decyzyjnym. W ocenie Sądu I instancji jest to narzędzie opracowane dla obywateli, ale nie jest wyrazem realizowania "działania władzy publicznej", a informacja o sposobie jego działania, tj. według jakiego wzoru wylicza on hipotetyczną emeryturę, nie stanowi w związku z tym informacji publicznej. Sąd I instancji uznał, że postulat transparentności działań władz publicznych nie znajduje w tym przypadku zastosowania, gdyż program ten nie oddziałuje w sposób wiążący na prawa obywateli, nie oblicza on przysługujących obywatelom świadczeń, a jedynie podaje ich hipotetyczną wysokość świadczenia po wprowadzeniu do niego określonych danych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, a także o zobowiązanie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpoznania wniosku z dnia 12 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto, skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy.
Rozstrzygnięciu zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art 61 ust. 1 Konstytucji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegające na uznaniu, że informacje co do których złożono w dnu 12 maja 2022 r. za pośrednictwem korespondencji elektronicznej e-mail wniosek o ich udostępnienie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w trybie dostępu do informacji publicznej nie stanowią informacji publicznej;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegające na uznaniu, że informacja o sposobie działania programu komputerowego - kalkulatora emerytalnego, dostępnego publicznie na stronie internetowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie jest informacją o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegające na uznaniu, że informacja o sposobie działania programu komputerowego - kalkulatora emerytalnego, dostępnego publicznie na stronie internetowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie stanowi danych publicznych;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie na skutek dokonania nieprawidłowej oceny przez Sąd stosowania norm prawa materialnego przez organ, a w rezultacie brak uznania, że organ był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej, względnie do wydania decyzji administracyjnej, w przypadku odmowy przez organ udostępnienia informacji publicznej;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy w związku z dowolnym ustaleniem, że:
- skarżący nie żądał w złożonym w dniu 12 maja 2022 r. za pośrednictwem korespondencji elektronicznej e-mail wniosku o udostępnienie informacji publicznej udostępnienia algorytmu, w oparciu o który działa program komputerowy - kalkulator emerytalny, dostępny publicznie na stronie internetowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych;
- złożony w dniu 12 maja 2022 r. za pośrednictwem korespondencji elektronicznej e-mail wniosek o udostępnienie przez organ informacji publicznej nie dotyczy informacji publicznej;
- złożony w dniu 12 maja 2022 r. za pośrednictwem korespondencji elektronicznej e-mail wniosek o udostępnienie przez organ informacji publicznej w zakresie pkt 1 i pkt 7 (wskazanych na str. 9-10 uzasadnienia wyroku) dotyczy w istocie sposobu stosowania przepisów prawa;
- złożony w dniu 12 maja 2022 r. za pośrednictwem korespondencji elektronicznej e-mail wniosek o udostępnienie przez organ informacji publicznej w zakresie pkt 4 (wskazanego na str. 9 uzasadnienia wyroku) nie dotyczy informacji istniejącej, a co za tym idzie nie dotyczy sfery faktów, leczy jest żądaniem wytworzenia określonej informacji;
- wyliczenia wysokości prognozowanej emerytury poprzez program komputerowy - kalkulator emertytalny, dostępny publicznie na stronie internetowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mają charakter wyłącznie pomocniczy dla obywateli, jego wyniki niekoniecznie znajdują następnie odzwierciedlenie w późniejszych decyzjach organu rentowego, a ponadto program ten nie pełni nawet roli wspomagającej w podejmowaniu decyzji w tym znaczeniu, że nie wspomaga on w procesie decyzyjnym;
2) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie uchylenia się od dokonania:
- oceny charakteru prawnego informacji objętych punktami 2, 3, 5 i 6 (wskazanymi na str. 9-10 uzasadnienia wyroku);
- oceny prawidłowości działania organu, tj. charakteru prawnego formy, w jakiej organ ostatecznie odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji (forma zwykłego pisma);
3) art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej, zaniechanie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 12 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz zaniechanie stwierdzenia, że bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła na wstępie, że w treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazano wprost, iż intencją skarżącego jest uzyskanie wszystkich algorytmów obliczeniowych, w oparciu o które działa program komputerowy – kalkulator emerytalny. Niezależnie od powyższego, skarżący dodał, że we wniosku wielokrotnie posługiwał się zwrotami wskazującymi na to, że żąda udostępnienia "wzoru", czy "wzoru matematycznego", przez który rozumie algorytm przedstawiający sposób działania omawianego programu. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zarówno w nauce, jak i powszechnym rozumieniu znaczenia słowa "algorytm", algorytm to swego rodzaju wzór matematyczny, który można przełożyć na program komputerowy, a algorytm opisany wzorem matematycznym to podstawowa forma zapisu algorytmów dla programów obliczeniowych. Dlatego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie organ, po zapoznaniu się z treścią wniosku, nie powinien mieć żadnych wątpliwości, że zamiarem skarżącego jako wnioskodawcy było uzyskanie również informacji w zakresie algorytmu, w oparciu o który działa program komputerowy - kalkulator emerytalny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W związku z tym strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że błędne ustalenia Sądu I instancji w tym zakresie mogły istotnie rzutować na wynik niniejszej sprawy.
Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że niniejsza sprawa ma charakter wyjątkowy ze względu na niewystępujący szeroko w praktyce orzeczniczej charakter zgłoszonego żądania, wskazując jednak, że w nowszym orzecznictwie pojawiło się zagadnienie algorytmu, opisującego działanie programu komputerowego, który uznano za informację publiczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 836/21 oraz z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1189/21). Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że w ww. wyrokach wyjaśniono, że z uwagi na niedookreślony charakter tego czy mamy do czynienia z informacją ze sfery technicznej, czy też informacją już spełniającą cechy informacji publicznej, ocena w tym zakresie może zatem przysparzać znacznych trudności, toteż ważne jest każdorazowe, indywidualne i uwzględniające konkretne okoliczności sprawy analizowanie zgłoszonego żądania udostępnienia danych. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, w tej niniejszej sprawie, stanowisko zajęte w powyższym orzecznictwie w kontekście algorytmu jako informacji publicznej, winno przesądzić o tym, że żądana informacja o sposobie działania przedmiotowego programu komputerowego - kalkulatora emerytalnego stanowi informację publiczną.
Następnie, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że ustalenia Sądu I instancji w zakresie uznania, że żądane przez skarżącego w ramach wniosku o udostępnienie informacji publicznej informacje dotyczą w istocie sposobu stosowania przepisów prawa, są w jej ocenie błędne bowiem bezsporne jest to, że wykładnia przepisów prawa, opinie prawne, porady prawne nie mieszczą się w kategorii informacji publicznych, jednak przedmiotem niniejszego wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie było domaganie się informacji o obowiązującym prawie, jak nieprawidłowo stwierdził Sąd I instancji, ani to, jakie przepisy czy kryteria uwzględnia oprogramowanie przy wyliczaniu prognozowanej emerytury, lecz wyjaśnienie jak ten program komputerowy rzeczywiście działa w aspekcie technicznym.
Strona skarżąca kasacyjnie zakwestionowała także ustalenie przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym wyliczenia wysokości prognozowanej emerytury poprzez program komputerowy – kalkulator emertytalny, dostępny publicznie na stronie internetowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mają charakter wyłącznie pomocniczy dla obywateli, a jego wyniki niekoniecznie znajdują następnie odzwierciedlenie w późniejszych decyzjach organu rentowego, a ponadto program ten nie pełni nawet roli wspomagającej w podejmowaniu decyzji w tym znaczeniu, że nie wspomaga on organu rentowego w procesie decyzyjnym. W tym kontekście skarżący kasacyjnie podkreślił m.in., że skoro Zakład Ubezpieczeń Społecznych udostępnia publicznie narzędzie w postaci kalkulatora emerytur, jako istotny element planowania kariery zawodowej oraz momentu przejścia na emeryturę, to nie powinien odmawiać udostępnienia algorytmu (wzoru) działania tego narzędzia, które wykorzystuje do załatwiania spraw obywateli i podejmowania decyzji o przysługujących im świadczeniach. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że oprogramowanie to w istocie informuje o sposobie funkcjonowania organu rentowego, a sposób działania takiego urządzenia informatycznego, przewidziany w jego algorytmie, jest informacją o ciągu czynności prowadzących do wyliczenia wysokości emerytur obywateli. Z kolei to, że ten ciąg czynności realizuje program komputerowy i z tego względu ma on charakter techniczny, nie może pozbawiać tej informacji (o sposobie wyliczania wysokości emerytur) charakteru informacji publicznej.
Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że w niniejszej sprawie nie chodzi o wskazanie w oparciu o jakie przepisy program komputerowy – kalkulator emerytalny ustala wysokość emerytury, lecz o zestaw poszczególnych czynności, jakie wedle założeń programisty powinien realizować kalkulator emerytalny, a które następnie zostały zapisane w określonym języku programowania. Tak bowiem należy rozumieć pojęcie "algorytmów obliczeniowych", "matematycznego algorytmu wyliczeń" i "wzoru matematycznego", którymi posłużył się skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przedmiot omawianego programu jest, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, związany z procesem realizacji zadań postawionych przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto, jak wskazał skarżący kasacyjnie rola kalkulatora emerytalnego automatyzuje w pewnym zakresie funkcjonowanie organu rentowego, korzystają z niego doradcy emerytalni celem wyliczenia wskazywanej obywatelom wysokości przyszłego świadczenia emerytalnego. Co więcej, strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła aspekt społeczny działania omawianego programu, bowiem kalkulator emerytalny umożliwia na bieżąco wyliczenie emerytury i podjęcie decyzji o okresie przedłużenia aktywności zawodowej, po osiągnięciu wieku emerytalnego.
Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że udostępnienie wnioskowanych informacji jest środkiem kreowania nadzoru społecznego nad prawidłowością działania narzędzia wykorzystywanego przez organ rentowy, który zresztą nie kwestionował twierdzenia, że instrument ten zastępuje pracę pracowników organu rentowego, a jego wynik ma wpływ na decyzje przez niego podejmowane. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie trudno byłoby wyobrazić sobie sytuację, aby wysokość świadczenia emerytalnego była przez organ ustalana w oparciu o inny algorytm (wzór) niż ten, na podstawie którego funkcjonuje publicznie udostępnione obywatelom narzędzie, będące podstawą tak istotnej decyzji życiowej, jak moment przejścia na emeryturę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Organ wskazał, że w jego ocenie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie są zasadne, a wyrok WSA w Warszawie wydany w przedmiotowej sprawie jest prawidłowy. Prezes ZUS zgodził się z ustaleniami Sądu I instancji co do przedmiotu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i wskazał, że WSA w Warszawie prawidłowo stwierdził, że wbrew temu co podniesiono w skardze, skarżący nie żądał udostępnienia "algorytmu stosowanego przez ZUS przy emerytury", lecz przedmiotem jego wniosku, zgodnie z jego literalną treścią, było przedstawienie wzoru matematycznego stosowanego do wyliczania potencjalnej emerytury przez kalkulator emerytalny zamieszczony na stronie internetowej ZUS. Organ zgodził się także ze stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie ustalenia, że żądane przez skarżącego informacje dotyczą w istocie sposobu stosowania przepisów prawa i jako takie nie mogą stanowić informacji publicznej. W ocenie Prezesa ZUS takiej interpretacji wniosku skarżącego nie może zmienić jego stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył praktycznych zasad działania programu – kalkulatora emerytalnego i chodziło w nim o wyjaśnienie, jak ten program rzeczywiście działa w aspekcie technicznym, gdyż wniosek skarżącego w rzeczywistości obejmował udostępnienie wzoru matematycznego wyliczenia emerytury, a wzór taki wynika z obowiązujących przepisów.
Prezes ZUS odnosząc się do argumentacji ze skargi kasacyjnej dodał także, że wbrew stanowisku skarżącego kalkulator emerytalny dostępny na stronie internetowej ZUS nie zastępuje ludzi, a wynik jego działania nie znajduje następnie odzwierciedlenia w późniejszych decyzjach organu i zaznaczył, że twierdzenia skarżącego w tym zakresie są gołosłowne i niepoparte wiedzą w przedmiocie funkcjonowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i procesu ustalania świadczeń emerytalno-rentowych i ich wysokości. Organ wyjaśnił, że kalkulator emerytalny dostępny publicznie na stronie ZUS stworzony został w celu zaspokojenia oczekiwań ubezpieczonych i służy do obliczania prognozowanych wysokości emerytur z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, które z kolei mają dać ubezpieczonym pewien przybliżony (orientacyjny) obraz przyszłości, ponieważ nie można precyzyjnie przewidzieć w dłuższym horyzoncie czasowym wysokości świadczenia, z uwagi na to, że nie są znane, m.in. tablice średniego dalszego trwania życia, które będą obowiązywać w kolejnych latach i które zależą od trendów demograficznych. W związku z tym Prezes ZUS zaznaczył, że wysokość emerytury wyliczonej przy pomocy kalkulatora stanowi kwotę prognozowaną na podstawie przyjętych założeń (w tym założeń makroekonomicznych) i podanych przez użytkownika kalkulatora parametrów, a działanie kalkulatora opiera się na algorytmach tylko dla niego przeznaczonych. Organ wyjaśnił, że proces rzeczywistego ustalenia prawa do świadczenia emerytalnego oraz wyliczenia jego wysokości w konkretnej indywidualnej sprawie określonego ubezpieczonego odbywa się natomiast poprzez pracę zatrudnionych w Zakładzie Ubezpieczeń społecznych osób, z wykorzystaniem specjalnie do tego stworzonych programów w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS. Kalkulator jest więc jedynie narzędziem dedykowanym dla ubezpieczonych, którzy chcą wyliczyć wysokość emerytury, licząc się jednak z tym, że jest to kwota orientacyjna i może okazać się nietożsama z kwotą wyliczoną w procesie przyznawania świadczenia i wskazaną w decyzji emerytalnej. W związku z tym organ podkreślił, że na stronie ZUS wskazano, że: "Prognozowana kwota emerytury, którą obliczysz przy pomocy kalkulatora, nie może być podstawą do jakichkolwiek roszczeń".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strony zrzekły się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, została ona rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a., w stopniu rzutującym na wynik sprawy, upatrując naruszenia tych przepisów w dowolnym – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – ustaleniu przez Sąd I instancji, że: 1) skarżący nie żądał w złożonym w dniu 12 maja 2022 r. za pośrednictwem korespondencji elektronicznej e-mail wniosku o udostępnienie informacji publicznej udostępnienia algorytmu, w oparciu o który działa program komputerowy - kalkulator emerytalny, dostępny publicznie na stronie internetowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; 2) złożony w dniu 12 maja 2022 r. za pośrednictwem korespondencji elektronicznej e-mail wniosek o udostępnienie przez organ informacji publicznej nie dotyczy informacji publicznej; 3) złożony w dniu 12 maja 2022 r. za pośrednictwem korespondencji elektronicznej e-mail wniosek o udostępnienie przez organ informacji publicznej w zakresie pkt 1 i pkt 7 (wskazanych na str. 9-10 uzasadnienia wyroku) dotyczy w istocie sposobu stosowania przepisów prawa; 4) złożony w dniu 12 maja 2022 r. za pośrednictwem korespondencji elektronicznej e-mail wniosek o udostępnienie przez organ informacji publicznej w zakresie pkt 4 (wskazanego na str. 9 uzasadnienia wyroku) nie dotyczy informacji istniejącej, a co za tym idzie nie dotyczy sfery faktów, leczy jest żądaniem wytworzenia określonej informacji; 5) wyliczenia wysokości prognozowanej emerytury poprzez program komputerowy - kalkulator emertytalny, dostępny publicznie na stronie internetowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mają charakter wyłącznie pomocniczy dla obywateli, jego wyniki niekoniecznie znajdują następnie odzwierciedlenie w późniejszych decyzjach organu rentowego, a ponadto program ten nie pełni nawet roli wspomagającej w podejmowaniu decyzji w tym znaczeniu, że nie wspomaga on w procesie decyzyjnym.
Treść powyższego zarzutu wskazuje, że w jego ramach strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. w zakresie odczytania treści wniosku z dnia 12 maja 2022 r. oraz w zakresie charakteru konkretnego, tj. zamieszczonego na stronie internetowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, kalkulatora emerytalnego. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie rzeczywista treść wniosku z dnia 12 maja 2022 r. jest inna niż przyjęta przez Sąd I instancji, jak również inny, tzn. nie wyłącznie pomocniczy, jest charakter kalkulatora emerytalnego zamieszczonego na stronie internetowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Powyższy zarzut nie mógł odnieść skutku.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie mógł zatem osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego – na co trzeba raz jeszcze zwrócić uwagę - nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, oceny tego stanu, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej. Kwestia tego, czy motywy wskazywane przez Sąd I instancji były trafną konsekwencją oceny stanu faktycznego sprawy i prawidłowej wykładni przepisów prawa zastosowanych w sprawie, nie podlega zaś ocenie w ramach analizy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Także fakt, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami i ocenami dokonanymi przez Sąd I instancji w zakresie okoliczności faktycznych sprawy nie daje podstaw do skutecznego podnoszenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z wyżej wskazanych powodów omawiany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym również w powiązaniu ze wskazanymi w treści zarzutu pozostałymi przepisami, nie mógł odnieść skutku nawet przy przyjęciu, w ramach dopuszczalnej rekonstrukcji tego zarzutu, że niezależnie od naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. obejmuje on również osobny zarzut naruszenia pozostałych przepisów przywołanych w zarzucie, tj. art. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Należy bowiem zwrócić uwagę przede wszystkim na to, że jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania (skutecznego) z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli. Formułując zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wskazała także na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w myśl którego: Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc przepisu, którego Sąd I instancji oddalający skargę na bezczynność organu, bez wątpienia nie stosował i nie mógł stosować. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji stanowiła norma zawarta w przepisie art. 151 p.p.s.a., który także wyłącznie w połączeniu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mógł okazać się skuteczny. Naruszenie art. 151 p.p.s.a. jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia wyrokiem art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, LEX nr 477267; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II FSK 1909/10, LEX nr 1410598; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I GSK 64/13,LEX nr 1517936; wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387/10; wyrok NSA z 24 maja 2012 r., II GSK 563/11). W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powiązany został wprawdzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7 i 77 § 1 , jednakże dla skuteczności tego powiązania niezbędne było wskazanie na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. Sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności organów administracji publicznej przepisów k.p.a. nie stosuje, a jedynie dokonuje oceny ich zastosowania przez organy i podmioty zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. w odpowiednim zakresie. Co więcej, przepisy k.p.a., co do zasady nie znajdują zastosowania w postępowaniu wszczętym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a podkreślenia wymaga, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Wskazanych wyżej wymogów omawiany zarzut ze skargi kasacyjnej nie spełnia, co oznacza, że w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut, nawet przy przyjęciu jego szerszej interpretacji, nie mógł odnieść skutku.
Dla skuteczności zarzutu, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie chce zakwestionować stanowisko Sądu I instancji co do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy dostępu do informacji publicznej, w tym m.in. co do oceny treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, konieczne jest powiązanie przepisów p.p.s.a. wadliwie zastosowanych przez Sąd z przepisami, których wadliwe zastosowanie przez organ Sąd I instancji zaakceptował.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Natomiast według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2", a według art. 14 ust. 1 u.d.i.p. "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku". Z przepisów powyższych wynika ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, wymaga złożenia przez zainteresowaną osobę stosownego wniosku, na który udzielana jest odpowiedź, która z kolei – poza formą decyzji, w przypadkach, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., następuje w formie zwykłego pisma (tradycyjnego lub w formie elektronicznej). Kontrola sądowoadministracyjna obejmuje zatem przede wszystkim ocenę faktu złożenia i treści wniosku inicjującego postępowanie, następnie powiązania tej oceny ze sposobem procedowania w sprawie i wreszcie ocenę dokumentu stanowiącego odpowiedź na wniosek z punktu widzenia zarówno jego treści, jak i formy.
Chcąc zatem zakwestionować prawidłowość ocen i ustaleń w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w tym oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej, należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny, w powiązaniu z przepisami u.d.i.p. dotyczącymi tego rodzaju postępowania. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawierając zrębowe unormowania dotyczące wnioskowego trybu udostępniania informacji publicznej, jak np. te, które są zawarte w art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p., czy art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nie zawiera jednak przepisów, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania wskazanych wyżej oceny. Konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, nie jest zatem wystarczające poprzestanie na wskazaniu na art. 151 p.p.s.a. i art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. na przepisy zawierające normy wskazujące sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez powiazania tych przepisów przynajmniej z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.
Powyższe rozważania pozostają aktualne także w kontekście oceny skuteczności drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy, którego to naruszenia upatrywała w następstwie uchylenia się od dokonania przez WSA w Warszawie: 1) oceny charakteru prawnego informacji objętych punktami 2, 3, 5 i 6 (wskazanymi na str. 9-10 uzasadnienia wyroku); 2) oceny prawidłowości działania organu, tj. charakteru prawnego formy, w jakiej organ ostatecznie odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji (forma zwykłego pisma).
Treść omawianego zarzutu obejmuje wszystkie przepisy wskazane w treści pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wymienione jednak w innej kolejności, z dodatkowym wskazaniem na art. 80 k.p.a. Również w ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie odnosi się do kwestii ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. w zakresie odczytania treści wniosku z dnia 12 maja 2022 r. w punktach 2), 3), 5) i 6) i oceny charakteru informacji wynikających z tych części wniosku, oraz w zakresie oceny treści i formy pisma stanowiącego odpowiedź na wniosek z dnia 12 maja 2022 r., tym razem wskazując, że Sąd I instancji uchylił się od dokonania powyższych ocen.
Poza omówioną już w ramach pierwszego zarzutu wadliwością tego typu konstrukcji zarzutu, należy dodać, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani nie uchylił się od oceny charakteru prawnego informacji żądanej przez skarżącego, bowiem wyraźnie stwierdził, że wszystkie żądane przez skarżącego informacje nie mają waloru informacji publicznej, ani też nie uchylał się od oceny prawidłowości działania organu polegającego na udzieleniu odpowiedzi na wniosek w formie zwykłego pisma. WSA w Warszawie wskazał bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w jego ocenie organ prawidłowo załatwił wniosek skarżącego z dnia 12 maja 2022 r. Z powyższych względów również ten zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się nieskuteczny.
W ramach trzeciego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 149 § 1 § 1a w związku z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upatrując naruszenia prawa w nieuwzględnieniu skargi na bezczynność organu i zaniechaniu skorzystania przez Sąd I instancji z kompetencji wynikających z art. 149 § 1 § 1a p.p.s.a.
Konstrukcja tego zarzutu naruszenia przepisów postępowania także czyni go bezskutecznym. Przede wszystkim w sposób wskazany w treści omawianego zarzutu nie mogło dojść do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazywano, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Nie można na jego podstawie skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a tym samym również konsekwencji powyższych ustaleń przekładających się na treść orzeczenia Sądu I instancji, a zatem prawidłowości lub nieprawidłowości oddalenia lub uwzględnienia skargi przez Sąd. Wadliwości oddalenia skargi strona skarżąca kasacyjnie upatruje również w naruszeniu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2". Naruszenie normy wynikającej z tego przepisu, określającego termin udostępnienia informacji publicznej, może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy wnioskowana do udostępnienia informacja ma charakter informacji publicznej. W skardze kasacyjnej nie podważono stanowiska Sądu I instancji kwestionującego charakter wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, co czyniło zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zarzutem nieskutecznym. W konsekwencji należy stwierdzić, że nie mógł również odnieść skutku omawiany trzeci zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., także w połączeniu z art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., którego Sąd I instancji oddalający skargę nie stosował, oraz z art. 151 p.p.s.a. powiązanym wyłącznie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który nie ma materialnej treści, nie zawiera unormowań określających zakres prawa dostępu do informacji publicznej, a wskazuje jedynie termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W realiach niniejszej sprawy w skardze kasacyjnej nie podniesiono zatem skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą, m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, oznacza to, że brak skutecznie sformułowanych tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
W odniesieniu do zarzutów podniesionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (również jako konsekwencji błędnej wykładni tego prawa) w realiach danej sprawy może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W ramach wszystkich zarzutów naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (nie wskazując aktu normatywnego) i powiązane z nim odpowiednie przepisy u.d.i.p. Niezależnie od niestaranności w sformułowaniu tego zarzutu, należy podkreślić, że Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a zatem nie mógł naruszyć normy wynikającej z tego przepisu. Ponadto w realiach niniejszej sprawy zainicjowanej skargą na bezczynność organu przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. normujący kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne nie miał zastosowania.
Konstrukcja trzech pierwszych zarzutów naruszenia prawa materialnego pozwala na ich łączne rozpoznanie.
Na podstawie pierwszego z nich strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (przyp. NSA) w związku z art 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art 61 ust. 1 Konstytucji RP mające polegać na uznaniu przez Sąd I instancji, że informacje, co do których złożono w dnu 12 maja 2022 r. za pośrednictwem korespondencji elektronicznej e-mail wniosek o ich udostępnienie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w trybie dostępu do informacji publicznej, nie stanowią informacji publicznej. W ramach drugiego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (przyp. NSA) w związku z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., czego upatruje w ich niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni polegających na uznaniu przez WSA w Warszawie, że informacja o sposobie działania programu komputerowego - kalkulatora emerytalnego, dostępnego publicznie na stronie internetowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie jest informacją o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wreszcie trzeci zarzut dotyczy niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (przyp. NSA) w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez uznanie, że informacja o sposobie działania programu komputerowego - kalkulatora emerytalnego, dostępnego publicznie na stronie internetowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie stanowi danych publicznych.
Konstrukcja tych zarzutów czyni je bezskutecznymi, gdyż ich treść wskazuje na to, że na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie usiłuje, wskazując równocześnie na niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez Sąd I instancji oraz jego błędną wykładnię, kwestionować ocenę treści konkretnego dokumentu, tj. wniosku skarżącego z dnia 12 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej jako niedotyczącego udostępnienia informacji publicznej oraz charakteru konkretnego, tj. zamieszczonego na stronie internetowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, kalkulatora emerytalnego jako wykluczającego uznanie informacji o tym kalkulatorze jako informacji publicznej.
Wobec tak skonstruowanych zarzutów oraz mając na uwadze wyżej prezentowane uwagi należy przypomnieć, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Żaden z omawianych zarzutów, mimo że podnosi się w nim kwestie błędnej wykładni, nie nawiązuje ani do treści przytaczanych w nim przepisów, ani do rozumienia tych przepisów przyjętego przez Sąd I instancji. Również z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym miałoby polegać niewłaściwe odczytanie przez Sąd I instancji treści art 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a stanowisko Sądu zawarte na stronie 9 i 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym "informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. (...) Informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. (...) Wnioskiem może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów. (...) Domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. (...) Także wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej" jest prawidłowym stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Rozumienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zaprezentowane przez stronę skarżącą na stronie 12-14 uzasadnienia skargi kasacyjnej nie jest sprzeczne z wyżej przedstawionym stanowiskiem Sądu I instancji. Oznacza to, że strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła skutecznie zarzutów błędnej wykładni prawa materialnego, co z kolei skutkuje brakiem podstaw do zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni prawa przyjętej przez Sąd I instancji. Omawiany zarzut należy zatem ocenić z perspektywy jego skuteczności jako zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawy zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia, prowadzącego do wniosku, że informacje objęte wnioskiem z dnia 12 maja 2022 r., w tym charakter wskazanego w tym wniosku programu komputerowego stanowią informacje publiczne w rozumieniu Konstytucji RP i u.d.i.p. Błędu subsumcji strona skarżąca jednak nie wykazała, a skoro Sąd I instancji przyjął, na skutek wykładni przytaczanych przez ten Sąd przepisów u.d.i.p., że w zakresie informacji publicznej nie mieszczą się informacje dotyczące sposobu stosowania prawa, informacje jeszcze nie istniejące oraz informacje dotyczące wzoru matematycznego leżącego u podstaw kalkulatora emerytalnego (przy czym wykładnia ta na skutek konstrukcji zarzutów nie podlegała ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wobec), to brak podstaw do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w zakresie tak rozumianej informacji publicznej nie mieszczą się informacje objęte wnioskiem z dnia 12 maja 2022 r., którego treść Sąd I instancji ocenił właśnie jako obejmującą żądanie udostępnienia informacji dotyczących sposobu stosowania prawa, informacji jeszcze nie istniejących oraz informacji dotyczące wzoru matematycznego leżącego u podstaw kalkulatora emerytalnego. Analiza treści omawianych zarzutów wykazuje, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie w ramach zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego próbuje podważać oceny i ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem niedokonanie wyczerpujących czy właściwych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego można skutecznie zwalczać zarzutami naruszenia przepisów postępowania, o ile zarzuty te zostaną prawidłowo skonstruowane. Jak wyżej już wskazywano, w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej treść wniosku inicjującego postępowanie w tego rodzaju sprawach jest zaś jednym z najistotniejszych elementów stanu faktycznego. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego oraz jego błędnej wykładni w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że dokonane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny.
Nieskuteczny okazał się również ostatni zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (przyp. NSA) w związku z art. 14 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez dokonanie przez Sąd I instancji nieprawidłowej oceny stosowania norm prawa materialnego przez organ, a w rezultacie brak uznania, że organ był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej, względnie do wydania decyzji administracyjnej, w przypadku odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna w zakresie omawianego zarzutu – w treści którego nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. - nie spełnia. Gdyby jednak nawet przyjąć, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w istocie zmierza do zakwestionowania poprawności oddalenia skargi przez Sąd I instancji, co nastąpiło w oparciu o art. 151 p.p.s.a., to również tak daleko idąca rekonstrukcja zarzutu nie pozwoliłaby na uznanie jego zasadności. Zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. odczytywany jako zarzut niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 151 p.p.s.a. powiązano bowiem wyłącznie z art. 14 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tj. przepisami stanowiącymi o sposobach i formach reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Przepisy te nie mają charakteru materialnoprawnego. Tymczasem istota podniesionego zarzutu nie koncentruje się na kwestii wadliwego zaakceptowania przez Sąd I instancji braku obowiązku podjęcia działań właściwych dla reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jako konsekwencji wadliwego przyjęcia przez ten Sąd, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak skutecznie ani zarzutu błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ani niewłaściwego zastosowania tego przepisu, co czyni omawiany zarzut zarzutem nieskutecznym. Należy raz jeszcze podkreślić, że w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a zatem nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, m.in. w zakresie uznania, że żądane przez skarżącego informacje (których treść inaczej ocenia strona skarżąca kasacyjnie, a inaczej Sąd I instancji) nie mają waloru informacji publicznej, co z kolei doprowadziło Sąd I instancji do uznania, że organ nie był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej skarżącemu, jak i do wydania decyzji administracyjnej wobec odmowy uwzględnienia jego żądania. Nie podważono również wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Dlatego też zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny.
Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.