III OSK 5162/21

III OSK 5162/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6340 Potwierdzenie represji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1160/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-04
Skarżony organ
Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1255
art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2
Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1160/20 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 31 marca 2020 r. nr 457/OP/2020 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie" albo "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1160/20, oddalił skargę K. W. (dalej: "skarżąca") na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "Prezes IPN" albo "organ") z dnia 31 marca 2020 r. nr 457/OP/2020 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.
Powołane orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia 5 listopada 2019 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa IPN o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 690 ze zm.), dalej: ‘’u.d.o.".
Prezes IPN decyzją z dnia 31 marca 2020 r. nr 457/OP/2020 odmówił potwierdzenia, że skarżąca spełnia warunki, o których mowa w art. 4 u.d.o.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono dokumenty dotyczące skarżącej, w tym m.in.: teczkę personalną tajnego współpracownika o ps. "[...]" dotyczącą skarżącej (sygn. IPN [...] t. [...]), z której wynika, że była ona tajnym współpracownikiem (TW) o ps. "[...]" zarejestrowanym do numeru [...]. Z części III ww. teczki pt. "Rezultat pozyskania" wynika, że w dniu [...] marca 1982 r. podczas rozmowy werbunkowej w ośrodku dla internowanych skarżąca została pozyskana do współpracy jako [...] ps. "[...]". Celem pozyskania było udzielanie informacji na temat nieprawidłowości występujących w [...] "[...]" oraz rozpracowanie osób pozostających w zainteresowaniu operacyjnym SB. W teczce personalnej znajduje się niedatowana, podpisana odręcznie imieniem i nazwiskiem – K. W. na papierze z nagłówkiem Służba Bezpieczeństwa [...] w Z. deklaracja o współpracy o następującej treści: Wyniki dotychczasowych rozmów z oficerem Służby Bezpieczeństwa oraz skonkretyzowaną propozycję oceniam jednoznacznie jako wyraz zaufania do mnie. Stąd też - na zasadzie współodpowiedzialności za bezpieczeństwo i porządek prawny w PRL - deklaruję swoją pomoc w sferze realizacji zadań warunkujących ochronę nadrzędnych interesów ustrojowych państwa socjalistycznego. Swoje umiejętności i doświadczenie życiowe będę starał się wykorzystać między innymi do: ustalenia osób, które swoim zachowaniem i działalnością naruszają bezpieczeństwo i porządek prawny PRL bądź też proponują szkodliwe poglądy przeciwko generalnym założeniom politycznym i ekonomicznym Polski, - ujawnianie i rozpoznawanie osób posiadających krewnych w krajach kapitalistycznych, które z różnych względów mogą zainteresować organa Służby Bezpieczeństwa, zwracając również uwagę na przyjeżdżających cudzoziemców i ich zachowanie, - zwrócenie uwagi na ujemne zjawiska i fakty w życiu społeczno-gospodarczym w rejonie zamieszkania itp.,-ewentualnego kompromitowania i demaskowania nosicieli wrogich plotek i komentarzy politycznych bulwersujących miejscowe grupy społeczno-zawodowe. Jednocześnie dołożę maksimum wysiłku w zakresie przestrzegania instruktażu i zachowania w tajemnicy faktu oraz okoliczności dotyczących całokształtu udzielania pomocy organom Służby Bezpieczeństwa. Uwzględniając wymogi zasad konspiracji i wynikające stąd konsekwencje, informacje w formie pisemnej i ustnej będę przekazywał pod pseudonimem "[...]". W teczce personalnej w części IV znajduje się informacja o rozwiązaniu współpracy z TW "[...]", zarejestrowanym do numeru [...], z powodu kłopotów ze zdrowiem skarżącej, które ograniczyły jej możliwości operacyjne.
Prezes IPN podkreślił, że deklaracja o współpracy (nie datowana), której treść została zacytowana wyżej zawiera wszystkie elementy zobowiązania do współpracy z organami bezpieczeństwa państwa. Wyraża gotowość do aktywnej współpracy z aparatem bezpieczeństwa, zachowania tajemnicy, posłużenia się pseudonimem. Zobowiązanie zostało wytworzone przez skarżącą w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa, czym spełnia kryteria dokumentów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o.
Organ zaznaczył również, iż w zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono teczkę pracy tajnego współpracownika o pseudonimie "[...]", sygn. akt IPN Lu 00121/117 t. 2, zarejestrowanego do numeru [...], dotyczącą skarżącej. Z akt tych wynika, że skarżąca odbyła 11 spotkań z funkcjonariuszem SB, z których funkcjonariusz spisywał informacje lub notatki służbowe, w tym m.in:
1) informacja z dnia 10 listopada 1982 r., sporządzona przez funkcjonariusza ppor. A. A., z której wynika, że skarżąca przekazała między innymi informacje dotycząca S. K.;
2) notatka służbowa z dnia 12 grudnia 1982 r., sporządzona przez funkcjonariusza ppor. A. A., z której wynika, że skarżąca odbyła spotkanie z ww. w trakcie którego nie przekazała istotnych informacji;
3) informacja z dnia 26 lutego 1983 r., sporządzona przez funkcjonariusza ppor. A. A., z której wynika, że skarżąca przekazała informacje dotyczące osób trzecich, w tym. m.in. S. K., S. L.;
4) informacja z dnia 20 kwietnia 1983 r., sporządzona przez funkcjonariusza ppor. A. A., z której wynika, że skarżąca przekazała informacje dotyczące osób trzecich, w tym m.in. S. K. i G. S.;
5) informacja z dnia 3 maja 1983 r. sporządzona przez funkcjonariusza ppor. A. A., z której wynika, że skarżąca przekazała informacje dotyczące osób, które brały udział w manifestacji w [...];
6) notatka służbowa z 22 czerwca 1983 r., sporządzona przez funkcjonariusza ppor. A. A., z której wynika, że skarżąca przekazała informacje dotyczące osób trzecich;
7) informacja z dnia 20 lipca 1983 r., sporządzona przez funkcjonariusza ppor. A. A., z której wynika, że skarżąca przekazała informację o planowanym zebraniu delegatów samorządu pracowniczego "[...]", które ostatecznie nie doszło do skutku z powodu zbyt małej liczby delegatów;
8) informacja z dnia 22 listopada 1989 r., sporządzona przez funkcjonariusza ppor. A. A., z której wynika, że skarżąca przekazała informacje dotyczące osób trzecich;
9) notatka służbowa z dnia 9 lutego 1984 r., sporządzona przez funkcjonariusza ppor. A. A., z której wynika, że skarżąca nie przekazała istotnych informacji;
10) informacja z dnia 23 października 1984 r., sporządzona przez funkcjonariusza ppor. A. A., z której wynika, że skarżąca przekazała informacje dotyczące nastrojów, jakie panują wśród pracowników "[...]";
11) meldunek operacyjny z dnia 23 czerwca 1986 r., sporządzony przez funkcjonariusza st. szer. A. Barę, z którego wynika, że skarżąca przekazała informacje o rotacjach pracowników w "[...]" oraz nastrojach pracowników po ich dokonaniu.
Opisane informacje z dnia 10 listopada 1982 r., z dnia 26 lutego 1983 r., z dnia 20 kwietnia 1983 r., z dnia 3 maja 1983 r., z dnia 22 czerwca 1983 r., z dnia 20 lipca 1983 r., z dnia 22 listopada 1989 r., z dnia 23 października 1984 r. oraz z dnia 23 czerwca 1986 r., zostały sporządzone przy udziale skarżącej w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Informacje operacyjne dotyczące działalności "[...]" przekazywane przez skarżącą organom bezpieczeństwa państwa, zdaniem Prezesa IPN, wskazują na jej formalną współpracę w charakterze tajnego współpracownika. Dokumenty te spełniają zatem kryteria dokumentów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o.
Prezes IPN zauważył, że skarżąca kontaktowała się z funkcjonariuszem organu bezpieczeństwa państwa i przekazywała mu informacje. Jednocześnie z treści dokumentów, wymienionych wyżej w pkt 1-11, wynika, że była ona świadoma, iż udziela informacji Służbie Bezpieczeństwa. Dodatkowo poza wspomnianymi dokumentami odnaleziono również zapisy ewidencyjne dotyczące skarżącej, w tym. m.in.:
1) zapisy w Dzienniku rejestracyjnym WUSW [...], sygnatura IPN Lu-00500/10, z którego wynika, że skarżąca w dniu [...] kwietnia 1982 r. została zarejestrowana jako TW "[...]", pod nr rejestracyjnym [...] przez SB [...], data zdjęcia z ewidencji 5 listopada 1988 r., dokumenty złożono pod archiwalnym numerem [...];
2) w komputerowym zbiorze danych byłej Służby Bezpieczeństwa (ZSKO) znajdują się informacje, z których wynika, że skarżąca była w zainteresowaniu czynnym KRP [...], zarejestrowana pod nr [...];
3) zapisy w karcie Mkr-2 z Kartoteki ogólnoinformacyjnej MSW w Warszawie, sygnatura IPN BU 2911/1, dotyczące skarżącej, z ich treści wynika, że ww. została zarejestrowana przez SB [...] w charakterze tajnego współpracownika o pseudonimie "[...]", 24 października 1988 r. skarżąca została wyeliminowana ze współpracy z powodu stanu zdrowia, materiały złożono w Sekcji C WUSW Z. pod archiwalnym numerem [...];
4) zapisy w karcie EO-131-B z Kartoteki pomocniczej WUSW Z., które potwierdzają zarejestrowanie skarżącej w charakterze tajnego informatora o pseudonimie "[...]" pod rejestrowym numerem [...], materiały złożono do archiwum do numeru [...];
5) zapisy z Inwentarza materiałów archiwalnych WUSW Z., sygn. IPN Lu- 0402/10, z których wynika, że [...] w dniu 4 listopada 1988 r. zdał do archiwum teczkę personalną oraz teczkę pracy skarżącej, TW "[...]", materiały wpisano pod numerem [...].
Prezes IPN wyjaśnił, że w dzienniku rejestracyjnym (wymienionym w pkt 1) od 1962 r. rejestrowano wszelkie zainteresowania operacyjne SB. W przedmiotowym przypadku skarżąca została zarejestrowana jako tajny współpracownik organów bezpieczeństwa państwa. Natomiast Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych (ZSKO) (wymieniony w pkt 2) to zbiór informacji kartotecznych przeniesionych na nośniki komputerowe. Istnieje w dwóch wersjach: 88 obejmującej zapisy z roku 1988 i 90 - z roku 1990. Zarówno z jednej, jak z drugiej wersji szereg zapisów usunięto, tym niemniej niekiedy stanowią one jedyne źródło informacji o osobie. Przy czym karty ewidencyjne (w tym wymieniona w pkt 3 karta Mkr-2 oraz w pkt 4 karta EO-131-B) to sformalizowane druki, za pomocą których dokonywano rejestracji lub przekazywano różne informacje o osobie stanowiącej przedmiot zainteresowania SB. Zdecydowana większość kart miała swój symbol, zazwyczaj składający się z części literowej i liczby arabskiej, niekiedy uzupełniany datą wprowadzenia lub modyfikacji karty. Karta ewidencyjna Mkr-2 (wymieniona w pkt 3) służyła przede wszystkim do zapisu danych o sprawach złożonych do archiwum. Ponadto w Dzienniku (inwentarzu) archiwalnym (wymienionym w pkt 5) wpisywano akta (teczki) złożone do archiwum. Prowadzono odrębne dzienniki dla akt sieci (różnych kategorii tajnych współpracowników) - oznaczony I, spraw operacyjnych - II, spraw śledczych - III, spraw obiektowych - IV.
W ocenie Prezesa IPN wskazane w pkt 1 dziennik rejestracyjny, Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych (ZSKO) (wymieniony w pkt 2), karty ewidencyjne (wymienione w pkt 3 oraz 4), dziennik archiwalny (wymieniony w pkt 5), mieszczą się w katalogu pomocy ewidencyjnych wymienionych w art. 4 ust. 2 u.d.o. i spełniają kryteria dokumentów opisanych w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o., ponieważ zostały wytworzone przy udziale skarżącej w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa o pseudonimie "[...]". Jednocześnie organ zaznaczył, że wpis skarżącej do ewidencji organów bezpieczeństwa państwa wskazuje, że rejestracja nie była pozorna, a skarżąca podejmowała działania w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji.
Prezes IPN podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 u.d.o. nie ocenia całej działalności wnioskodawcy, a jedynie bada czy w archiwum zachowały się dokumenty o określonych cechach. W konsekwencji, organ w wydawanej decyzji nie rozstrzyga o współpracy wnioskodawcy z organami bezpieczeństwa państwa, a jedynie informuje o treści dokumentów znajdujących się w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej, według kryteriów wymienionych w art. 4 u.d.o. Organ nie prowadzi też postępowania dowodowego w celu ustalenia faktów opisanych w dotyczących wnioskodawcy dokumentach. Podsumowując Prezes IPN stwierdził, że istotą prowadzonego postępowania było ustalenie, czy w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej znajdują się dokumenty dotyczące skarżącej spełniające kryteria, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o. Tym samym zobowiązany był jedynie do badania, czy treść odnalezionych dokumentów potwierdza, że zostały one wytworzone przez skarżącą lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa.
Zdaniem Prezesa IPN w opisanym stanie faktycznym i prawnym nie można potwierdzić, że skarżąca spełnia warunki, o których mowa w art. 4 u.d.o.
Skarżąca na przedstawioną decyzję Prezesa IPN z dnia 31 marca 2020 r. złożyła skargę do WSA w Warszawie, podnosząc zarzuty naruszenia:
- preambuły do Konstytucji RP, poprzez bezkrytyczne uznanie za prawdziwe dokumentów wytworzonych przez organy PRL;
- art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o. polegające na uznaniu, że dokumenty zgromadzone w archiwum IPN zostały wytworzone przy udziale skarżącej, podczas gdy są to dokumenty wytworzone w całości przez organy PRL;
- art. 7 k.p.a. polegającego na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia rozbieżności w zebranym materiale dowodowym, z którego wynika, że skarżąca została pozyskana do współpracy [...] marca 1982 r. w ośrodku odosobnienia, podczas gdy z tego ośrodka została zwolniona [...] grudnia 1981 r.
Wobec ww. naruszeń skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy grafologicznej na okoliczność występowania cech różnicujących w podpisie na dokumencie oryginalnym – złożonym przez skarżącą w okresie stanu wojennego a podpisie na dokumentach zgromadzonych w archiwum IPN.
W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Opisaną skargę WSA w Warszawie oddalił powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1160/20 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a".
W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.o. status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie:
1) która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r., bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce i
2) co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.d.o. przez dokumenty wytworzone przy udziale osoby, o której mowa w ust. 1 pkt 2, przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa rozumie się także pomoce ewidencyjne, takie jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji jej w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa.
Sąd pierwszej instancji podał, że charakter postępowania prowadzonego przez Prezesa IPN i decyzji wydawanej na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.o. ma specyficzny charakter, bowiem rola organu sprowadza się do odzwierciedlenia stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny, czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. Rolą organu nie jest więc ani ocena wiarygodności opisanych w tych dokumentach zdarzeń, ani ustalanie czy wynikająca z dokumentów współpraca miała rzeczywiście miejsce. Organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do oceny w oparciu o całokształt dokumentów znajdujących się w jego zasobach czy działania skarżącego bądź zaniechania odpowiadały pojęciu współpracy ze służbami bezpieczeństwa. Organ nie jest też uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Ustawa upoważnia organ wyłącznie do przedstawienia zawartości zasobów archiwalnych według ściśle określonych kryteriów.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji Prezes IPN prowadząc postępowanie dotyczące potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przez osobę ubiegającą się o ten status, powinien jedynie ustalić, że wnioskodawca nie był pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r., bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce oraz ustalić, czy w archiwum IPN nie zachowały się dokumenty o cechach określonych w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o.
W ocenie WSA w Warszawie treść dokumentów, które zachowały się w archiwum IPN, wskazuje że skarżącą zarejestrowano jako tajnego współpracownika o ps. "[...]" dot., (sygn. IPN [...] t. [...]). Z akt wynika również, że skarżąca odbyła 11 spotkań z funkcjonariuszem SB, z których funkcjonariusz spisywał informacje lub notatki służbowe. Dnia 24 października 1988 r. skarżąca została wyeliminowana ze współpracy z powodu stanu zdrowia, materiały złożono w Sekcji C WUSW Z. pod archiwalnym numerem [...]. Odnaleziono także inne dokumenty, które szczegółowo opisał organ, potwierdzające, że skarżąca została zarejestrowana jako tajny współpracownik i była w zainteresowaniu czynnym KRP [...]. Wobec tego oprócz dokumentu wskazującego, że skarżąca została pozyskana jako tajny współpracownik w aktach sprawy znajduje się także materiał wytworzony przy jej udziale. Tymczasem udział w wytworzeniu dokumentu należy definiować nie tylko jako bezpośredni wkład skarżącego w powstanie dokumentu. Definiować tak można i należy także chociażby pośrednie, jednak dostatecznie sprecyzowane oddziaływanie, rolę, wpływ danej osoby w wytworzenie dokumentu, przy uwzględnieniu okoliczności w jakich funkcjonowała ewentualna tajna przecież współpraca.
Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że w aktualnym stanie prawnym ustawodawca zdefiniował, iż zachowane w archiwum IPN materiały ewidencyjne, które dotąd niekiedy nie były oceniane jako dowody dostatecznie dokumentujące wpływ danej osoby w ich powstanie, spełniają kryteria dokumentu wytworzonego przy udziale tej osoby, przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa wówczas, gdy potwierdzają fakt rejestracji jej w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji wyszczególnione dokumenty wskazują, że skarżąca była traktowana przez służbę bezpieczeństwa jako pomocnik przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Pozwalało to Prezesowi IPN uznać, że zachodziły przesłanki do wydania skarżącej decyzji odmownej.
Z kolei odnosząc się do błędnych ustaleń organu co do możliwości pozyskania skarżącej w okresie gdy była internowana, WSA w Warszawie wskazał, że z dokumentów sporządzonych w dniu 23 lutego 1983 r. i 8 września 1987 r. "plan kierunkowego wykorzystania TW ps. "[...]" wynika, iż został pozyskany do współpracy w dniu [...] kwietnia 1982 r. "na zasadzie materialnego zainteresowania". Teczkę pracy zarejestrowano dnia w dniu [...] kwietnia 1982 r. (odcisk pieczęci z datownikiem). Istotnie w teczce personalnej znajduje się adnotacja, że w dniu 20 marca 1982 r. przeprowadzono rozmowę werbunkową ze skarżącą w ośrodku dla internowanych. Jednak, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wskazuje to jedynie na miejsce przeprowadzenia rozmowy, a nie fakt, że skarżąca aktualnie w nim przebywała. Ponadto w aktach sprawy nie ujawniono dokumentów wytworzonych przez skarżącą lub przy jej udziale przed datą [...] kwietnia 1982 r. Okoliczność ta zatem nie miała istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Według WSA w Warszawie przedstawiona przez skarżącą opinia grafologa również nie może wpłynąć na wynik sprawy. Postępowanie dowodowe organu ma bowiem ograniczony charakter i sprowadza się de facto do odzwierciedlenia stanu zasobów archiwalnych, przy czym organ nie bada czy wynikająca z dokumentów współpraca miała rzeczywiście miejsce. W przepisie art. 4 pkt 1 u.d.o. ustawodawca przewidział jedynie możliwość wykazywania innymi dowodami okoliczności wskazujących, że osoba ubiegająca się o status działacza opozycji bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub politycznych praw człowieka w Polsce. To zaś dowodzi woli ustawodawcy ograniczenia roli Prezesa IPN, jeśli chodzi o jego obowiązki związane z postępowaniem dowodowym w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej. Natomiast ocena wiarygodności dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej została zastrzeżona dla właściwego sądu lustracyjnego (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2019 r.; sygn. akt II OSK 232/18).
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można zatem uznać by w niniejszym postępowaniu organ naruszył przepisy postępowania, czy też błędnie zinterpretował przepisy prawa materialnego, powodujące konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obiegu prawnego.
Pismem z dnia 8 lutego 2021 r. skargę kasacyjną od zapadłego wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1160/20 wniosła K. W., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji przez Sąd meriti, mimo, że decyzja została oparta na błędnym uznaniu, iż skarżąca jest osobą przy której udziale wytworzone zostały dokumenty w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa podczas gdy zalegająca w aktach sprawy opinia grafologa dowodzi, że podpis dołączony pod deklaracją lojalności ma inne cechy niż podpis złożony na niekwestionowanym przez skarżącą dokumencie pod nazwą ,,paragon" pochodzącym z okresu internowania, tj. 23 grudnia 1981 r.;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji mimo, że nie została ona wydana po podjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnieniu rozbieżności w zebranym materiale dowodowym, z którego wynika, iż skarżąca została pozyskana do współpracy [...] marca 1982 r. w ośrodku odosobnienia podczas gdy ze zgromadzanego materiału dowodowego wynika, że skarżąca została zwolniona z tego ośrodka [...] grudnia 1981 r. i nie była internowana ponownie;
3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 243¹ k.p.c. polegające na uznaniu pism z odręcznie napisanym imieniem i nazwiskiem skarżącej za dokument podczas gdy nie zostało ustalone kto jest wystawcą takiego pisma.
W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów procesu, a tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07). Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (zob. w tej materii wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).
W złożonej skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Przechodząc do oceny zarzutu natury procesowej podniesionego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. wskazać należy, że zarzut ten został sformułowany w sposób częściowo wadliwy. Przepisy powołane w warstwie opisowej tego zarzutu regulują podstawę uwzględnienia skargi z uwagi na naruszenie przez organy przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz obowiązki organów dotyczących administracyjnego postępowania wyjaśniającego (art. 7 k.p.a.). Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć zatem miejsce w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Z kolei art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Mając na uwadze warstwę opisową ww. zarzutu należy odnotować, że autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że nie została ona wydana po podjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnieniu rozbieżności w zebranym materiale dowodowym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał w pełni prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat wzorców sądowej kontroli i nie stwierdzając uchybień, miał podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 151 P.p.s.a. Warto zaznaczyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. to przepis wynikowy i stanowi jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Podkreślić nadto należy, że skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. W realiach rozpatrywanej sprawy nie było zatem podstaw do zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu ujętego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej podnieść należy, że autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art.106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 2431 ustawy z dnia 17 lipca 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (obecny publikator: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1568 ze zm.) dalej "k.p.c.", polegające na uznaniu pism z odręcznie napisanym imieniem i nazwiskiem skarżącej za dokument podczas gdy nie zostało ustalane kto jest wystawcą takiego pisma.
W związku z tak sformułowanym zarzutem należy przypomnieć, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zachowania organu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność działania organu sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r.; sygn. akt II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.).Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2374/11).
Skoro w oparciu o art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest więc wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający.
Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, która usiłuje wykazać, że jeżeli Sąd pierwszej instancji widzi potrzebę wykazania istotnych w sprawie okoliczności, to winien uczynić to na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełniania materiału dowodowego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2016 r.; sygn. akt I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2012 r.; sygn. akt II OSK 840/11 oraz z dnia 17 grudnia 2015 r.; sygn. akt II OSK 2501/15). Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu Sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania poprzedzającego postępowanie sądowe jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Z kolei według art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. dotyczy zatem postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Z naruszeniem art. 106 § 5 P.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 P.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a. W sytuacji, gdy Sąd meriti instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 5 P.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero, gdy sąd dopuści przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to wówczas w tym zakresie będą miały zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 P.p.s.a. odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2016 r.; sygn. akt II GSK 155/15). Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 P.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 P.p.s.a. W konsekwencji, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. (w tym i art. 233 k.p.c.) dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 P.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 sierpnia 2011 r.; sygn. akt II OSK 723/11 oraz z dnia 24 listopada 2015 r.; sygn. akt II OSK 1647/14).
W niniejszej sprawie zarzut oparty na art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 2431 k.p.c. nie mógł być zatem uznany za usprawiedliwiony. Niezależnie od przedmiotowej konstatacji należy nadto wskazać, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przedstawiona przez skarżącą opinia grafologa nie może wpłynąć na wynik sprawy, gdyż postępowanie dowodowe organu ma ograniczony charakter i sprowadza się de facto do odzwierciedlenia stanu zasobów archiwalnych, przy czym organ nie ocenia czy wynikająca z dokumentów współpraca miała rzeczywiście miejsce.
Przystępując do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. wskazać w pierwszej kolejności należy, że we wstępie do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ustrojodawca akcentuje, że Rzeczypospolita Polska: "odzyskawszy w 1989 r. możliwość suwerennego i demokratycznego stanowienia" o swoim losie winna wdzięczność: "przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ofiarami". Te wartości stanowią wzorzec dla ustawodawcy do formułowania ocen wydarzeń z lat 1956-1989, jak też do stworzenia systemu zadośćuczynienia i pomocy osobom, które w wyniku działalności na rzecz niepodległości i suwerenności Polski były narażone na represje. U podstaw obowiązujących unormowań ustawowych dotyczących uhonorowania i zadośćuczynienia działaczom opozycji antykomunistycznej oraz osobom represjonowanym z przyczyn politycznych w latach 1956-1989, legła dezaprobata dla totalitarnych metod i praktyk działania komunistycznego aparatu bezpieczeństwa. Analiza celów i założeń u.d.o. pozwala przyjąć, że ustawodawca dąży do stanu, w którym osoby świadomie i tajnie współpracujące z organami bezpieczeństwa totalitarnego państwa nie będą miały statusu działacza opozycji antykomunistycznej, bądź osoby represjonowanej z powodów politycznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 3/99; publ. OTK 1999, nr 4, poz. 73). U.d.o., a w szczególności zawarta w niej preambuła wskazuje, że jej celem jest przyznanie szczególnego statusu działacza opozycji osobom represjonowanym z powodów politycznych angażujących się w latach 1956-1989 w działalność antykomunistyczną z narażeniem własnego życia, wolności, majątku lub praw pracowniczych zmierzającą do odzyskania suwerenności i niepodległości Ojczyzny lub byli z tych powodów represjonowani. Przepisy tej ustawy w sposób ścisły określają zasady potwierdzenia tego statusu, nie dopuszczając w tym zakresie jakiegokolwiek uznania administracyjnego. Tylko te zdarzenia, które zostały wymienione w przepisach u.d.o. mogą spowodować uznanie, że dana osoba była działaczem opozycji antykomunistycznej lub była represjonowana z przyczyn politycznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że żadne inne zdarzenia, okoliczności i kłopoty nie mogą być uznane za działalność antykomunistyczną lub represyjną w rozumieniu ustawy, choćby w subiektywnej ocenie osoby poszkodowanej stanowiły dużą dolegliwość. Należy podkreślić, że powyższa ustawa nie ma charakteru represyjnego, pozbawiającego określone osoby określonych uprawnień. Nie nakłada też na dany podmiot wnioskujący jakichkolwiek obowiązków. Tym samym wyklucza to możliwość przyjęcia zasady, zgodnie z którą pojawiające się wątpliwości należy wyjaśniać na korzyść osób ubiegających się o przyznanie danego statusu (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 3204/21). Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.d.o. status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r. bez wiedzy przełożonych czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, i co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa.
W art. 5 ust. 1 tej ustawy ustawodawca ograniczył z kolei postępowanie dowodowe Prezesa IPN jedynie do stwierdzenia, czy osoba ubiegająca się o status na podstawie tej ustawy spełnia wymogi z art. 4 tej ustawy. Przy czym spełnienie tych wymogów to zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy ustalenie, czy w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Organ w razie odnalezienia dokumentów dotyczących danej osoby ubiegającej się o status ma dokonać ich oceny tylko pod kątem tego, czy są to dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa.
Decyzja Prezesa IPN-u ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że jego rola w ramach postępowania sprowadza się do sprawdzenia, czy w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej nie zachowały się dokumenty o określonych w art. 4 ust. 2 ww. ustawy cechach. Tym samym zawężony został zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Prezesa IPN. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 115/21; z dnia 19 listopada 2019 r.; sygn. akt II OSK 232/18 oraz z dnia 26 września 2019 r.; sygn. akt II OSK 3835/18) i w pełni akceptuje go w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny.
W niniejszej sprawie odnalezione w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej dokumenty wskazywały na fakt rejestracji skarżącej jako tajnego współpracownika organów bezpieczeństwa państwa. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, treść dokumentów, które zachowały się w archiwum IPN wskazuje, że K. W. zarejestrowano jako tajnego współpracownika o ps. "[...]" dot., (sygn. IPN [...] t. [...]). Z akt wynika również, że skarżąca kasacyjnie odbyła 11 spotkań z funkcjonariuszem SB, z których funkcjonariusz spisywał informacje lub notatki służbowe. Dnia 24 października 1988 r. skarżąca kasacyjnie została wyeliminowana ze współpracy z powodu stanu zdrowia, materiały złożono w Sekcji C WUSW Z. pod archiwalnym numerem [...]. Odnaleziono również inne dokumenty, które szczegółowo opisał organ, potwierdzające, że K. W. została zarejestrowana jako tajny współpracownik i była w zainteresowaniu czynnym KRP [...]. Wobec tego oprócz dokumentu wskazującego, że skarżąca kasacyjnie została pozyskana jako tajny współpracownik w aktach sprawy znajduje się także materiał wytworzony przy jej udziale.
Sporna okazała się ocena tych dokumentów z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 u.d.o. jako dokumentów wytworzonych "przy udziale" skarżącej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odnalezione zapisy w kartotekach i dziennikach dotyczące skarżącej nie zostały "wytworzone przez" skarżącą, lecz przez funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa. Sąd meriti i organ administracji, założyli – co do zasady - ich wiarygodność, a tym samym wysnuli wniosek, że skarżąca była tajnym współpracownikiem, co oznacza, że znajdujące się w archiwum karty ewidencyjne w kartotekach i dziennikach rejestracyjnych powstały "przy jej udziale". Z kolei skarżąca kasacyjnie podała w wątpliwość wiarygodność odnalezionej dokumentacji i uznała, że nie została wytworzona przy jej udziale.
Zauważyć jednak należy, że przy takim założeniu, jakie zaprezentowała skarżąca kasacyjnie, to dokumenty wskazujące na fakt rejestracji danej osoby jako tajnego informatora, przy braku innych dokumentów "wytworzonych przez nią" (przykładowo pisemnych donosów, pokwitowań odbioru pieniędzy, zobowiązania do współpracy itp.) nigdy nie podpadałyby pod definicję "dokumentów wytworzonych przy udziale", o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o.. Badanie związku ich wytworzenia przy udziale skarżącej kasacyjnie, podkreślając jednocześnie niemożność zbadania, czy skarżąca kasacyjnie rzeczywiście była tajnym współpracownikiem, w istocie są niewykonalne. Nie można bowiem zbadać udziału skarżącej kasacyjnie w wytworzeniu dokumentacji ewidencyjnej bez ustalenia, czy rejestracja jako tajnego informatora była rzeczywista, czy pozorna. Organ na okoliczność ustalenia związku ich wytworzenia "przy udziale skarżącej" musiałby tak naprawdę przeprowadzić postępowanie zbliżone do postępowania lustracyjnego uregulowanego w ustawie z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 -1990 oraz treści tych dokumentów (obecny publikator: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1632 ze zm.).
Tymczasem brak takiej możliwości w u.d.o. wskazuje, że ustawodawca na potrzeby uzyskania statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej założył wiarygodność zgromadzonej w archiwach dokumentacji organów bezpieczeństwa państwa (oczywiście tej odnoszącej się do "czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji"). Zatem samo zaprzeczanie współpracy z organami bezpieczeństwa państwa pomimo adnotacji zawartych w kartotekach ewidencyjnych, dziennikach rejestracyjnych, karcie ewidencyjnej, czy Zintegrowanym Systemie Kartotek Operacyjnych nie może przenosić ciężaru dowodowego w sprawie na organ, gdyż ten nie ma nawet możliwości ich zweryfikowania pod kątem wiarygodności w ramach postępowania przewidzianego w u.d.o. Podnieść przy tym należy, że przyznanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych wiąże się z wieloma przywilejami określonymi w ustawie. Ustawodawca zatem założył, że status ten otrzymać mogą wyłącznie takie osoby co do których w archiwum IPN nie ma jakiegokolwiek śladu, czy nawet prawdopodobieństwa współpracy w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa. Stąd określenie w ustawie, że chodzi o dokumenty wytworzone "przez nią" (osobę) lub właśnie "przy jej udziale". Dlatego też w tym ostatnim pojęciu mieszczą się i dzienniki rejestracyjne, i kartoteki, i wszelkie pomoce ewidencyjne organów bezpieczeństwa państwa, w których odnotowano fakt rejestracji danej osoby w charakterze tajnego współpracownika lub pomocnika.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2024 r. (sygn. akt III OSK 2351/22) powyższy kierunek wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o. potwierdza zmiana ustawy o działaczach opozycji wprowadzona ustawą z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 992) dalej: "nowela z 2019", mocą której do art. 4 dodano ustęp 2 o treści: "Przez dokumenty wytworzone przy udziale osoby, o której mowa w ust. 1 pkt 2, przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa rozumie się także pomoce ewidencyjne, takie jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji jej w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa". Podobną zmianę nowelą z 2019 wprowadzono w ustawie o IPN, gdzie po art. 30 dodano ust. 2a w brzmieniu: "Przez dokumenty wytworzone przy udziale wnioskodawcy przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa rozumie się także pomoce ewidencyjne, takie jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji go w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa". Zatem w aktualnym stanie prawnym nie ma już wątpliwości jak rozumieć sformułowanie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o. odnoszące się do: "dokumentów wytworzonych przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika (...)".
Świadczy o tym uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz niektórych innych ustaw (Druk nr 3270 Sejm VIII Kadencji – publ. na stronie internetowej sejm.gov.pl), w którym w odniesieniu do zmiany w ustawie o działaczach opozycji wskazano, że pozwoli ona uniknąć "wątpliwości interpretacyjnych dotyczących klasyfikowania dokumentów odnoszących się do udziału wnioskodawcy w wytworzeniu dokumentów". Należy jednak zauważyć, że zmiany te służyły przyjęciu wypracowanego wcześniej w orzecznictwie stanowiska, zarówno co do traktowania dokumentów pochodzących z urządzeń ewidencyjnych organów bezpieczeństwa państwa jako wytworzonych "przy udziale" osoby ubiegającej się o status działacza opozycyjnego, jak i w kwestii niemożności badania materialnej wiarygodności zachowanych dokumentów w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o ustawę o działaczach opozycji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2019 r. (sygn. II OSK 820/18) obowiązkiem organu w tego rodzaju postępowaniu jest wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. Rolą organu wyznaczoną przez art. 4 u.d.o. nie jest więc ani ocena wiarygodności materialnej opisanych w tych dokumentach zdarzeń czy osób, ani ustalanie czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce. Tym samym zawężony został zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Prezesa IPN wyłącznie do odzwierciedlenia stanu archiwum. Taki też pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 stycznia 2022 r.; sygn. III OSK 893/21; z dnia 15 listopada 2022 r.; sygn. akt III OSK 1513/21 oraz z dnia 19 kwietnia 2023 r.; sygn. akt III OSK 2129/21).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dopuścił się naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o. Odnalezienie dokumentów spełniających przesłanki art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi o ziszczeniu się negatywnej przesłanki do uzyskania statusu działaczach opozycji lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.
Dla wydania zaskarżonej decyzji nie było zatem - wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie o istnieniu uzasadnionego podejrzenia sfałszowania tych dokumentów - konieczne weryfikowanie treści odnalezionej dokumentacji archiwalnej IPN pod względem prawdziwości faktów opisanych w dokumentach organów bezpieczeństwa. Organ musiał ustalić tylko, czy dokumentacja z archiwum IPN ma cechy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o. Ustalenie, czy współpraca z organami bezpieczeństwa państwa była faktycznie realizowana i czy miała wymierny efekt dla tych służb nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. W związku z tym Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że Prezes IPN, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie poczynił ustalenia wystarczające dla jego wydania oraz zgodne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
Zauważyć nadto należy, że osoba, co do której Prezes IPN odmówił wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie spełniania warunków z art. 4 u.d.o., ma możliwość żądania zweryfikowania w innym trybie prawnym danych i informacji, dotyczących współdziałania z organami bezpieczeństwa, zawartych w dokumentacji zgromadzonej w archiwum IPN. I taką możliwość stwarza postępowanie autolustracyjne, przeprowadzane z inicjatywy zainteresowanej osoby przed właściwym sądem okręgowym na zasadach i w trybie uregulowanym w art. 20 ust. 5 tzw. ustawy lustracyjnej. Co istotne, przy badaniu tych przesłanek w postępowaniu lustracyjnym nie obowiązuje zamknięty katalog dowodowy, tak jak ma to miejsce na gruncie ustawy o działaczach opozycji, ograniczony wyłącznie do zasobów archiwalnych IPN. Brak jest zatem przeszkód do przeprowadzenia przez sąd powszechny również dowodu z innych dokumentów, jak też dowodu z zeznań świadków. Dopiero wtedy, gdy wyrok lustracyjny, stwierdzający niewspółpracowanie danej osoby z organami bezpieczeństwa winien być traktowany przez Prezesa IPN, przy ewentualnym ponownym orzekaniu w sprawie o potwierdzenie spełnienia warunków z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o., jako równoznaczny w skutkach z brakiem w archiwum IPN dokumentów wskazanych w tym przepisie i obligować organ do wydania decyzji potwierdzającej spełnianie ww. warunków (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2022 r.; sygn. akt III OSK 5613/21).
Końcowo wymaga podkreślenia, że rolą organu wyznaczoną przez regulacje zawarte w u.d.o. nie jest ani ocena wiarygodności materialnej opisanych w tych dokumentach zdarzeń czy osób, ani ustalanie, czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce. Organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do oceny w oparciu o całokształt dokumentów znajdujących się w jego zasobach, czy skarżący wywiązywał się ze swego zobowiązania, czy w tamtej rzeczywistości działania jego bądź zaniechania odpowiadały pojęciu współpracy ze służbami bezpieczeństwa. Ustawa upoważnia organ wyłącznie do przedstawienia zawartości zasobów archiwalnych według ściśle określonych kryteriów. W niniejszej sprawie odnalezione w archiwum IPN dokumenty stanowiły dokumenty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.o. Taki kształt unormowań u.d.o. nakazuje uznać, że jakiekolwiek odstąpienie przez organ od ustawowych zasad i kryteriów ustalania statusu działacza opozycji, bądź osoby represjonowanej z powodów politycznych i podjęcie rozstrzygnięcia dowolnego, w oparciu o inne kryteria mające charakter dyskryminacyjny bądź faworyzujący, stanowiłoby naruszenie zasady równości wobec prawa, jak również zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Ustawodawca bowiem w sposób jednoznaczny za cechę relewantną uzyskania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, przyjął brak w archiwum IPN dokumentów bezpośrednio świadczących o współpracy zainteresowanego z aparatem bezpieczeństwa (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2023 r.; sygn. akt III OSK 2412/21).
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku, o jej oddaleniu.