III OSK 5157/21

III OSK 5157/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 47/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-24
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 47/20 w sprawie ze skargi D.C. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia 29 października 2019 r. nr 52 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 47/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.C. (dalej jako "obwiniona" albo "skarżąca") na orzeczenie Komendanta Głównego Policji (dalej jako "organ" lub "Komendant") z dnia 29 października 2019 r. nr 52 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej, oddalił skargę.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Postanowieniem z dnia 27 lutego 2019 r. nr 1 Komendant [...] w [...] wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącej, ówczesnemu starszemu wykładowcy Zakładu [...], zarzucając jej popełnienie czynów polegających na naruszeniu dyscypliny służbowej oraz nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej.
W dniu 21 marca 2019 r. Komendant [...] wydał postanowienie o uzupełnieniu zarzutów, zarzucając skarżącej popełnienie kolejnego czynu polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej.
Postanowieniem z dnia 9 maja 2019 r. nr 377 Komendant Główny Policji wyłączył Komendanta [...] od udziału w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko obwinionej i wyznaczył do jego dalszego prowadzenia Komendanta [...].
Rozkazem personalnym z dnia 15 maja 2019 r. nr 1643 Komendant Główny Policji z dniem 16 maja 2019 r. zwolnił skarżącą z zajmowanego stanowiska starszego wykładowcy Zakładu [...] i z dniem 17 maja 2019 r. przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie [...], co sprawiło, że nastąpiła ustawowa zmiana właściwości przełożonego dyscyplinarnego.
Komendant [...] postanowieniem z dnia 24 lipca 2019 r. nr 99/19 zmienił zarzuty sformułowane przez Komendanta [...], obwiniając skarżącą o popełnienie przewinień dyscyplinarnych polegających na tym, że:
1) 8 listopada 2018 r. w Centrum [...], pełniąc funkcję przewodniczącego komisji do przyznawania pomocy finansowej z Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015", będąc zobowiązaną do kierowania się zasadami współżycia społecznego i postępowania tak, aby jej działanie mogło być przykładem praworządności i prowadziło do pogłębiania społecznego zaufania do Policji, od obowiązku tego odstąpiła w ten sposób, że nie wyłączyła się od udziału w rozpatrywaniu przez komisję złożonego przez skarżącą wniosku z dnia 5 listopada 2018 r. o pomoc finansową z Funduszu Prewencyjnego PZU (Ldz. C-WK-44/FP/18), czym popełniła przewinienie dyscyplinarne określone w art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), dalej jako "ustawa o Policji", w zw. z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta, stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta";
2) 8 listopada 2018 r. w Centrum [...], pełniąc funkcję przewodniczącego komisji do przyznawania pomocy finansowej z Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015", będąc zobowiązaną do kierowania się zasadami współżycia społecznego i postępowania tak, aby działanie skarżącej mogło być przykładem praworządności i prowadziło do pogłębiania społecznego zaufania do Policji, od obowiązku tego odstąpiła w ten sposób, że brała udział w przyznaniu dla siebie pomocy finansowej poza zakresem złożonego wniosku z dnia 5 listopada 2018 r. o pomoc finansową z Funduszu Prewencyjnego PZU (Ldz. C-WK-44/FP/18), który obejmował udzielenie pomocy finansowej na zakup bieżni, a wypłata środków została rozszerzona o częściową wartość artykułów wyszczególnionych w fakturach VAT o numerach 810/11/2018, 18/00028, 73/2018 i 115/2018, czym skarżąca popełniła przewinienie dyscyplinarne określone w art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" w zw. z § 11 ust. 1 regulaminu Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015";
3) 8 listopada 2018 r. w Centrum [...], pełniąc funkcję przewodniczącego komisji do przyznawania pomocy finansowej z Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015", będąc zobowiązaną do kierowania się zasadami współżycia społecznego i postępowania tak, aby jej działanie mogło być przykładem praworządności i prowadziło do pogłębiania społecznego zaufania do Policji, od obowiązku tego skarżąca odstąpiła w ten sposób, że brała udział w przyznaniu dla siebie pomocy finansowej na podstawie faktur VAT o numerach 810/11/2018, 18/00028, 73/2018 i 115/2018 dołączonych do wniosku z dnia 5 listopada 2018 r. o pomoc finansową z Funduszu Prewencyjnego PZU (l.dz. C-WK-44/FP/18), zawierających produkty, których zakup nie podlega finansowaniu z Funduszu Prewencyjnego, czym skarżąca popełniła przewinienie dyscyplinarne określone w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta, stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" w zw. z załącznikiem nr 6 do umowy prewencyjnej zawartej w dniu 27 września 2016 r., zmienionej aneksem nr 1 zawartym w dniu 1 września 2017 r. i aneksem nr 2 zawartym w dniu 30 maja 2018 r. w zw. z § 11 ust. 1 regulaminu Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015".
W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Komendant [...], powołując się na przepis art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji, orzeczeniem z dnia 5 września 2019 r. nr 63/19 orzekł o stwierdzeniu winy skarżącej i o wymierzeniu jej kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.
W dniu 16 września 2019 r., dotrzymując terminu określonego w art. 135k ust. 1 ustawy o Policji, skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Komendanta odwołanie od powyższego orzeczenia dyscyplinarnego wydanego przez organ pierwszej instancji, zarzucając naruszenie:
- art. 135j ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji - poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia co do każdego z czynów objętych postępowaniem dyscyplinarnym;
- art. 135j ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 135 ust. 3 ustawy o Policji - poprzez zaniechanie umorzenia postępowania dyscyplinarnego wszczętego po upływie 90 dni od daty powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu domniemanego przewinienia dyscyplinarnego;
- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania, co do czynu opisanego w pkt 2 i pkt 3 zaskarżonego orzeczenia - poprzez przyjęcie, iż rzekomo naruszony § 11 ust. 1 regulaminu Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" jest integralną częścią umowy prewencyjnej zawartej w dniu 27 września 2016 r. pomiędzy P. S.A. a stroną określaną łącznie jako "Policja";
- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania co do czynów opisanych w pkt 1 - 3 zaskarżonego orzeczenia - poprzez przyjęcie, iż działanie skarżącej, jako przewodniczącej komisji, stanowiło naruszenie zasad przyznawania środków z Funduszu Prewencyjnego, podczas gdy zgodnie z postanowieniami § 1 pkt 6 umowy prewencyjnej z dnia 27 września 2016 r. dysponentem tych środków oraz podmiotem decydującym nie jest komisja, a poszczególni komendanci jednostek Policji, a nadto § 13 pkt 5 regulaminu Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" zezwala komisjom na samodzielne określenie zasad i trybu przyznawania pomocy;
- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania co do czynów opisanych w pkt 2 - 3 zaskarżonego orzeczenia - poprzez przyjęcie, iż skarżąca "brała udział w przyznaniu sobie pomocy finansowej", podczas gdy komisja nie jest upoważniona do przyznawania pomocy, a jedynie do wyrażenia opinii na temat wniosków przedkładanych do dysponenta środków, którym jest odpowiedni komendant jednostki Policji.
W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia organu pierwszej instancji i uniewinnienie skarżącej, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez przełożonego dyscyplinarnego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Komendant - działając na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji - orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia 29 października 2019 r. nr 52 utrzymał w mocy sporne orzeczenie dyscyplinarne Komendanta [...] z dnia 5 września 2019 r. nr 63/19. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Komendant wskazał, że odwołanie skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie, a przeprowadzona analiza akt postępowania dyscyplinarnego daje podstawę do uznania, iż skarżąca dopuściła się określonych w zarzutach czynów.
Skarżąca wywiodła skargę od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia, a także poprzedzającego go orzeczenia Komendanta [...] z dnia 5 września 2019 r. nr 63/19, a także o zasądzenie od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych. Orzeczeniu Komendanta skarżąca zarzuciła:
- naruszenie art. 135j ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji - poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia co do każdego z czynów objętych postępowaniem dyscyplinarnym;
- naruszenie art. 135j ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 135 ust. 3 ustawy o Policji - poprzez zaniechanie umorzenia postępowania dyscyplinarnego wszczętego po upływie 90 dni od daty powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu domniemanego przewinienia dyscyplinarnego;
- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania, co do czynu opisanego w pkt. 2 i w pkt 3 zaskarżonego orzeczenia - poprzez przyjęcie, iż rzekomo naruszony § 11 ust. 1 Regulaminu Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" jest integralną częścią Umowy prewencyjnej zawartej w dniu 27 września 2016 r. pomiędzy P. S.A. a stroną określaną łącznie, jako Policja;
- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania, co do czynów opisanych w pkt. 1 - 3 zaskarżonego orzeczenia - poprzez przyjęcie, że jakikolwiek akt prawny związany Umową prewencyjną lub inny, w szczególności Regulamin Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" zawiera obowiązek lub choćby możliwość wyłączenia się wnioskodawcy będącego jednocześnie Przewodniczącym Komisji od udziału w jej posiedzeniach, podczas gdy z zapisów § 7 pkt 12 wynika obowiązek rozpoznawanie wniosków przy udziale Przewodniczącego, a jego uprawnienia może przejąć Wiceprzewodniczący wyłącznie w przypadku nieobecności Przewodniczącego, a nie wyłączenia się Przewodniczącego;
- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, co do czynów opisanych w pkt 1 - 3 zaskarżonego orzeczenia - poprzez przyjęcie, iż działanie skarżącej, jako Przewodniczącej Komisji, stanowiło naruszenie zasad przyznawania środków z Funduszu Prewencji, podczas gdy zgodnie z postanowieniem § 1 pkt 6 Umowy prewencyjnej z dnia 27 września 2016 r. dysponentem tych środków oraz podmiotem decydującym nie jest komisja, a poszczególni komendanci jednostek Policji, a nadto regulacja wyrażona w § 13 pkt 5 Regulaminu Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" zezwala Komisjom na samodzielne określenie zasad i trybu przyznawania pomocy;
- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzekania, co do czynów opisanych w pkt 2 - 3 zaskarżonego orzeczenia - poprzez przyjęcie, iż skarżąca "brała udział w przyznaniu sobie pomocy finansowej", podczas gdy Komisja nie jest upoważniona do przyznawania pomocy, a jedynie do wyrażania opinii na temat wniosków przedkładanych do dysponenta środków, którym jest odpowiedni komendant jednostki Policji.
W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie.
Sąd pierwszej instancji oddalając wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu meriti, wydając sporne orzeczenia dyscyplinarne organy Policji obu instancji, wbrew zarzutom skarżącej, w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dyscyplinarne, dokonując wszechstronnej analizy zarówno zgromadzonego materiału dowodowego, jak i argumentacji skarżącej przedstawionej w toku całego postępowania, a w konsekwencji - zasadnie przyjęły w uzasadnieniu obu tych orzeczeń, iż w sprawie zachodzą przesłanki do nałożenia kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, o której mowa w przepisie art. 134 pkt 3 ustawy o Policji, z uwagi na udowodnienie, że skarżąca popełniła przewinienia dyscyplinarne opisane szczegółowo w przedstawionych zarzutach. Sąd pierwszej instancji uznał jednocześnie, że ocena materiału dowodowego przeprowadzona zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Komendanta Głównego Policji z dnia 29 października 2019 r., jak i orzeczenia Komendanta [...] z dnia 5 września 2019 r. - wskazuje, iż działania skarżącej w zakresie zarzuconych jej czynów (szczegółowo określonych w treści obu orzeczeń) były zawinione, albowiem dopuszczając się wspomnianych przewinień dyscyplinarnych, skarżąca miała zamiar ich popełnienia, to jest chciała je popełnić albo przewidując możliwość ich popełnienia, na to się godziła. W wyniku analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy Policji obu instancji wydając sporne orzeczenia dyscyplinarne zasadnie przyjęły, iż w toku postępowania dyscyplinarnego w sposób niebudzący wątpliwości dowiedziono, że skarżąca popełniła zarzucane jej w punktach 1 - 3 (szczegółowo opisane w treści obu orzeczeń) przewinienia dyscyplinarne określone w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 załącznika do Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta". W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza akt postępowania dyscyplinarnego wskazuje, że zarówno Komendant [...], jak i Komendant Główny Policji zasadnie ustalili, że przewinienia dyscyplinarne, których dopuściła się skarżąca, zostały popełnione w sposób zawiniony, w rozumieniu przepisu art. 132a pkt 1 ustawy o Policji, albowiem skarżąca - jako policjantka z dużym stażem służby - miała świadomość, że jej zachowania naruszały obowiązujące w Policji przepisy dyscyplinarne. Uznać należy, że skarżąca, nie kierując się zasadami współżycia społecznego i postępowania tak, aby jej działanie mogło być przykładem praworządności i prowadziło do pogłębiania społecznego zaufania do Policji, przewidywała możliwość popełnienia przewinień dyscyplinarnych określonych szczegółowo w punktach 1 - 3 zarzutów zwartych w komparycji orzeczenia dyscyplinarnego Komendanta [...] z dnia 5 września 2019 r. nr 63/19, godząc się na to, iż swoim zachowaniem dopuszcza się zawinionych przewinień dyscyplinarnych opisanych szczegółowo w tych zarzutach. Sąd meriti uznał także, że - wbrew zarzutom skarżącej - materiał dowodowy, na podstawie którego organy Policji obu instancji wydały zakwestionowane przez skarżącą orzeczenia dyscyplinarne, został zgromadzony prawidłowo i przeanalizowany w sposób wszechstronny, z uwzględnieniem również uwag i zastrzeżeń skarżącej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, Komendant, a wcześniej Komendant [...], wydając rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bezspornie ustalili, że skarżąca popełniła przewinienia dyscyplinarne szczegółowo opisane w zarzutach określonych w punktach 1, 2 i 3, albowiem - jak słusznie przyjęły te organy - zgromadzone w toku postępowania dyscyplinarnego materiały dowodowe były wiarygodne i spójne, zaś wyjaśnienia samej skarżącej nie znajdywały potwierdzenia w pozostałej dokumentacji dowodowej zebranej w sprawie.
Skarżąca wywiodła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia wydania zaskarżonego orzeczenia Komendanta z dnia 29 października 2019 r. nr 52 z naruszeniem art. 135 ust. 3 w zw. z art. 135j ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, to jest zaniechanie umorzenia postępowania dyscyplinarnego wszczętego po upływie 90 dni od daty powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu domniemanego przewinienia dyscyplinarnego;
II. naruszenie przepisu prawa w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zaskarżone orzeczenie dotknięte było naruszeniami prawa materialnego w postaci:
- art. 135j ust 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia co do każdego z czynów objętych postępowaniem dyscyplinarnym, co miało wpływ na treść orzeczenia, gdyż zachowanie skarżącej objęte poszczególnymi zarzutami w postępowaniu dyscyplinarnym winno zostać ocenione na zasadzie orzeczenia co do zawinienia i ewentualnego stopnia tego zawinienia w zakresie uchybienia poszczególnym normom postępowania, nie zaś zachowania co do zasady, przez co orzeczenie dyscyplinarne Komendanta z dnia 29 października 2019 r. nr 52 nie odnosi się do zasady zindywidualizowanej odpowiedzialności i kary, a w konsekwencji winno zostać uchylone;
- art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta, stanowiących Załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", poprzez błędne przyjęcie, iż rzekomo naruszające § 11 ust. 1 Regulaminu Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" zachowanie skarżącej objęte punktami 2 i 3 orzeczenia dyscyplinarnego stanowi normę prawną obowiązującą skarżącą jako integralna część Umowy Prewencyjnej zawartej w dniu 27 września 2016 roku pomiędzy P. S.A. a stroną określaną łącznie, jako Policja, co miało wpływ na treść orzeczenia, albowiem skarżąca została uznana za winną zachowania mającego pozostawać w sprzeczności z tym właśnie paragrafem Regulaminu, i ukarana, podczas gdy Regulamin ten nie wchodził w zakres Umowy Prewencyjnej i nie wszedł w życie jako norma, którą skarżąca zmuszona byłaby przestrzegać, a tym samym nie można było zarzucić skarżącej naruszenia prawnego obowiązku, co winno skutkować uchyleniem orzeczenia Komendanta Głównego Policji z dnia 29 października 2019 r. nr 52;
- art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta, stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", poprzez błędne przyjęcie, iż istniała jakakolwiek norma prawna obowiązująca skarżącą, nakazująca "wyłączenie się" przez nią jako Przewodniczącą Komisji od udziału w posiedzeniach Komisji, co miało wpływ na treść orzeczenia albowiem nie istniał żaden akt prawny a w szczególności związany z Umową Prewencyjną zawierający obowiązek lub choćby możliwość wyłączenia się wnioskodawcy będącego jednocześnie Przewodniczącą Komisji, a nadto z zapisów § 7 pkt 12 Regulaminu Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" wynika obowiązek rozpoznawania wniosków przy udziale Przewodniczącego, a jego uprawnienia może przejąć Wiceprzewodniczący wyłącznie w przypadku nieobecności Przewodniczącego, a tym samym nie można było zarzucić skarżącej naruszenia prawnego obowiązku, co winno skutkować uchyleniem orzeczenia Komendanta Głównego Policji z dnia 29 października 2019 r. nr 52;
- art. 132 ust 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta, stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie Zasad etyki zawodowej policjanta", poprzez błędne przyjęcie, iż zachowanie skarżącej stanowiło naruszenie zasad przyznawania środków z Funduszu Prewencji, podczas gdy zgodnie z postanowieniem § 1 pkt 6 Umowy Prewencyjnej 27 września 2016 roku dysponentem tych środków oraz podmiotem decydującym nie jest komisja, a poszczególni komendanci jednostek Policji, a nadto § 13 pkt. 5 Regulaminu Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015" zezwalał Komisjom na samodzielne określenie zasad i trybu przyznawania pomocy, co miało wpływ na treść orzeczenia, gdyż brak możliwości przypisania skarżącej naruszenia prawnego obowiązku winien skutkować uchyleniem orzeczenia Komendanta Głównego Policji z dnia 29 października 2019 r. nr 52;
- art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 Zasad etyki zawodowej policjanta, stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca "brała udział w przyznaniu sobie pomocy finansowej", podczas gdy nie istniała norma prawna, z której wynikałaby kompetencja Komisji do przyznawania środków pomocy finansowej, a jedyna kompetencja Komisji zawierała się w upoważnieniu co do opiniowania wniosków i przedstawiania tych opinii dysponentowi środków w osobie komendanta danej jednostki Policji, sama nie podejmując decyzji rozporządzających mieniem, co miało wpływ na treść orzeczenia, gdyż brak możliwości przypisania skarżącej naruszenia prawnego obowiązku lub przekroczenia uprawnień winien skutkować uchyleniem orzeczenia Komendanta Głównego Policji z dnia 29 października 2019 r. nr 52.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Nadto skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, jak wynika z jej petitum, oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to jest o zarzut naruszenia prawa materialnego W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania z odwołaniem się do art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na wadliwą konstrukcję sformułowanych w niej zarzutów.
Wymaga wyjaśnienia, że przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie podstawy odnoszące się do naruszenia prawa materialnego: zarzut błędnej wykładni i zarzut niewłaściwego zastosowania. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
W niniejszej sprawie w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie wskazała na uchybienia w zakresie niezastosowania regulacji mających charakter wynikowy (a więc odnoszących się do jednego z możliwych sposobów orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny), to jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku regulacjami ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), dotyczącymi odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów w powiązaniu z § 2 załącznika do Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta". Tymczasem treść zarzutów i ich uzasadnienie jednoznacznie wskazuje, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę orzekania, w tym z przypisaniem jej winy, które to kwestie stanowią ewidentnie elementy stanu faktycznego sprawy.
Mając na względzie wyżej opisany charakter zarzutów jak i ich uzasadnienie stwierdzić należy, że przedmiotowe zarzuty zostały skonstruowane wadliwie, co determinuje uznanie ich nieskuteczności. Analiza uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej pozwala bowiem na jednoznaczne stwierdzenie, że pomimo oparcia ich na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. strona skarżąca podważa w istocie ustalenia stanu faktycznego sprawy, które powinny być zwalczane poprzez zarzuty proceduralne (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Należy pamiętać, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 29 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 2747/12 oraz z dnia 6 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2327/11. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (również jako konsekwencja błędnej wykładni tego prawa) w realiach danej sprawy może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 sierpnia 2013 r.; sygn. akt II GSK 717/12 oraz z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I GSK 934/12).
Jeżeli zatem strona skarżąca kasacyjnie uważa, że dokonane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Natomiast gdy strona nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, to jest zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I FSK 1092/12; z dnia 1 grudnia 2010 r.; sygn. akt II FSK 1506/09; z dnia 11 października 2012 r.; sygn. akt I FSK 1972/11 oraz z dnia 3 listopada 2011 r.; sygn. akt I FSK 2071/09).
Niezależnie od powyższych zapatrywań należy zwrócić uwagę, że sądowa kontrola orzeczenia dyscyplinarnego, zgodnie z obowiązującymi unormowaniami, sprowadza się do oceny, czy organy przestrzegały reguł procedowania. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do ingerowania w uprawnienia zastrzeżone wyłącznie dla organu prowadzącego postępowanie dyscyplinarne i nie ocenia celowości, czy słuszności zastosowanych przezeń sankcji, jak też winy obwinionej policjantki.
Na tym tle podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że Komendant Główny Policji, wydając zaskarżone orzeczenie nie dopuścił się naruszenia zarówno przepisów natury formalnoprawnej regulujących przebieg postępowania dyscyplinarnego policjantów, przewidzianego w przepisach Rozdziału 10 Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów, zawartych w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, jak również naruszenia poszczególnych przepisów tej ustawy, w tym w szczególności art 132 ust. 1, a także art. 134g ust. 1 i 2, art. 135 ust. 3, art. 135j ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 załącznika do Zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Wydając sporne orzeczenia dyscyplinarne organy Policji obu instancji, w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dyscyplinarne, dokonując wszechstronnej analizy zarówno zgromadzonego materiału dowodowego, jak i argumentacji strony skarżącej przedstawionej w toku całego postępowania, a w konsekwencji - zasadnie przyjęły, że w sprawie zachodzą przesłanki do nałożenia kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, o której mowa w przepisie art. 134 pkt 3 ustawy o Policji, z uwagi na udowodnienie, że skarżąca kasacyjnie popełniła przewinienia dyscyplinarne opisane szczegółowo w przedstawionych zarzutach.
Skoro ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie podważone, to w sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że został przekroczony 90 - dniowy termin przewidziany przepisem art. 135 ust. 3 ustawy o Policji na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego.
Wymaga wyjaśnienia, że postępowanie dyscyplinarne w sprawie policjantów wszczyna właściwy przełożony dyscyplinarny (art. 134i ustawy o Policji). Przełożonym dyscyplinarnym, z wyjątkiem sytuacji określonych w art. 133 ustawy o Policji, jest przełożony, o którym mowa w art. 32 ust. 1 powołanej ustawy, czyli przełożony właściwy w sprawach osobowych. Przełożony dyscyplinarny może w formie pisemnej upoważnić swoich zastępców lub innych policjantów z kierowanej przez niego jednostki organizacyjnej Policji do załatwiania spraw dyscyplinarnych w jego imieniu w ustalonym zakresie (art. 133 ust. 6 ustawy o Policji). Postępowanie dyscyplinarne wszczyna przełożony dyscyplinarny, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego (art. 134i ust. 1 ustawy). Wszczęcie postępowania dyscyplinarnego następuje z dniem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 134i ust. 5 ustawy o Policji). Postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się po upływie 90 dni od dnia powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego (art. 135 ust. 3 ustawy o Policji).
Z treści przytoczonych przepisów wynika, że obowiązek wszczęcia postępowania dyscyplinarnego co do zasady powstaje wówczas, gdy przełożony dyscyplinarny powziął uzasadnione przypuszczenie o naruszeniu przez jego podwładnego dyscypliny służbowej oraz że wszczęcie takiego postępowania może nastąpić tylko w nieprzekraczalnym, 90-dniowym terminie od uzyskania przez przełożonego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. Po upływie tego terminu następuje przedawnienie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Oznacza to, że postępowanie dyscyplinarne cechuje zasada szybkości represji dyscyplinarnej, bowiem zarówno uruchomienie postępowania, jak i zastosowanie sankcji dyscyplinarnych może nastąpić jedynie przed upływem wyznaczonych przez ustawodawcę terminów. Ponadto oznacza to również, że o dopuszczalności wszczęcia postępowania dyscyplinarnego nie może decydować powzięcie jakichkolwiek zastrzeżeń co do postawy policjanta ani dotarcie takich informacji do dowolnego pracownika czy funkcjonariusza macierzystej jednostki Policji. Uzasadnione przypuszczenie popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, to taka sytuacja lub taki zestaw okoliczności, które dają przełożonemu dyscyplinarnemu podstawy do subiektywnego osądu, iż dany policjant rzeczywiście naruszył dyscyplinę służbową. Nie mogą to być przypuszczenia, że przewinienie dyscyplinarne nastąpiło. Natomiast pojęcie "powzięcie wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego" należy rozumieć jako uzyskanie wiadomości na tyle wiarygodnych, że pozwoliły one przełożonemu dyscyplinarnemu nabrać uzasadnionego przekonania, że określone zachowanie policjanta może wyczerpywać znamiona przewinienia dyscyplinarnego. Zatem w omawianym zakresie istotny jest fakt powzięcia wiadomości, które umożliwiają dokonanie oceny działania lub zaniechania policjanta oraz data dotarcia takich wiadomości do właściwego podmiotu, to jest do przełożonego dyscyplinarnego, ewentualnie innych, określonych osób, o ile posiadają one pisemne upoważnienie, o jakim mowa w art. 133 ust. 6 ustawy o Policji (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2017 r.; sygn. akt I OSK 2106/16).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że pismem z dnia 28 listopada 2018 r. zastępca Komendanta [...] powiadomiła Komendanta [...], jako przełożonego dyscyplinarnego skarżącej funkcjonariuszki Policji, o zaistniałych nieprawidłowościach w zakresie przyznawania środków pomocowych przez komisję do przyznawania pomocy finansowanej z Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015". Pismem tym Komendant [...] zapoznała się w dniu 30 listopada 2018 r., co potwierdza polecenie służbowe opatrzone stosowną datą, które widnieje na notatce służbowej insp. A.G.
W tej sytuacji uznać należy, że zarzut braku umorzenia postępowania dyscyplinarnego jest bezzasadny, albowiem do dnia 27 lutego 2019 r. nie minęło 90 dni, zaś skarżąca odebrała postanowienie o wszczęciu postępowania w dniu 28 lutego 2019 r. Ponadto bez znaczenia dla oceny daty rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia ścigania była zarówno okoliczność związana ze zmianą przełożonego dyscyplinarnego, jak też późniejsze modyfikacje treści stawianych zarzutów.
Odnosząc się do argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zaznaczyć należy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca kasacyjnie, wykorzystując niedoskonałości uregulowań oraz swoją funkcję przewodniczącego komisji do przyznawania pomocy finansowej z Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015", dla własnych potrzeb w postaci otrzymania dofinansowania, sprzeniewierzyła się zasadom etyki zawodowej, których jako funkcjonariusz Policji musi przestrzegać. Skarżąca, w chwili popełnienia czynów zajmowała stanowisko starszego wykładowcy Zakładu [...]. Jako nauczyciel w jednostce szkoleniowej Policji, kształtujący postawę funkcjonariuszy zdobywających wiedzę i nabywających umiejętności niezbędne do wykonywania zadań służbowych, m. in. policjantów w służbie przygotowawczej, winna cechować się szczególnymi kwalifikacjami etycznymi. Wobec policjanta, który ma za zadanie kształtować postawy innych funkcjonariuszy stawia się wyższe wymogi niż te, do których przestrzegania zobowiązany jest policjant pełniący służbę w innej jednostce Policji. Funkcjonariusz będący wykładowcą jest oceniany przez przełożonego nie tylko w aspekcie posiadanej wiedzy fachowej, ale też przez pryzmat posiadanych przymiotów etyczno-moralnych. Dlatego też nauczyciel policyjny musi być wzorem dla słuchaczy, jako osoba budująca etos zawodu policjanta. Ponadto obwiniona pełniąc funkcję Przewodniczącej Zarządu [...], a zarazem przedstawiciela tego związku w komisji do przyznawania pomocy finansowej z Funduszu Prewencyjnego utworzonego w ramach programu ubezpieczeniowego "Policja 2015", powinna dołożyć wszelkiej staranności, aby jej działania nie dawały podstawy do jakichkolwiek podejrzeń w sferze uczciwości i bezstronności.
Nawiązując zaś do argumentacji dotyczącej zaniechania rozstrzygnięcia co do każdego z czynów objętych postępowaniem dyscyplinarnym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie co do winy odnosi się łącznie do wszystkich trzech zarzutów. Zatem rozstrzygnięcie o stwierdzeniu winy i ukaraniu karą dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku spełnia wymagania określone dyspozycją art. 135j ust. 2 pkt 5 i art. 134g ust. 2 ustawy o Policji.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.