III OSK 5125/21

III OSK 5125/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1351/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-08
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 310
art. 414 ust. 2,3 i 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1351/20 w sprawie ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 kwietnia 2020 r. nr WA.RUZ.4210.63.2020.MJ w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1351/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej "skarżąca") na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor RZGW w Warszawie") z dnia 8 kwietnia 2020 r., nr WA.RUZ.4210.63. 2020.MJ, w przedmiocie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję, 2) zasądził na rzecz skarżącej kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Dyrektor RZGW w Warszawie decyzją z dnia 8 kwietnia 2010 r., nr 197/D/NN/10, udzielił skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, polegające na odprowadzeniu wód opadowych z wiaduktu drogowego w km 100,881 oraz projektowanego odcinka drogi gminnej klasy L o łącznej długości 585 m, poprzez zlokalizowane obustronnie 21 kratki wpustów deszczowych ze zrzutem bezpośrednio do rowów przydrożnych w ilości łącznej Qs.max.= 34,41 dm³/s.
Wnioskiem z dnia 18 grudnia 2019 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w Ciechanowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Dyrektor Zarządu Zlewni") o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania niniejszego pozwolenia wodnoprawnego. Do wniosku załączyła m. in. operat wodnoprawny, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym zachowały aktualność.
Dyrektor Zarządu Zlewni, decyzją z dnia 24 lutego 2020 r., nr WA.ZUZ.1.421. 344.2019.MW, odmówił ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego dla skarżącej decyzją Dyrektora RZGW w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r., w zakresie dotyczącym odprowadzania wód opadowych z wiaduktu drogowego w km 100,881 oraz odcinka drogi gminnej klasy L do rowów przydrożnych. Organ I instancji wskazał, że w wyniku analizy przedłożonego operatu wodnoprawnego stwierdził, iż wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są z powierzchni drogi klasy L za pomocą wpustów deszczowych do rowów przydrożnych, z których zgodnie ze spadkiem zostaną przekierowane dalej m.in. do rowów przytorowych, zlokalizowanych na działce ew.nr [...] obręb C., gmina C. (działka ta wymieniona została w wykazie działek ewidencyjnych, przez które przebiegają linie kolejowe uznane za tereny zamknięte pod numerem 5 w tomie 7 (Dz.Urz.MlniR.2014.25 z dnia 2014.03.27 ze zm.). Jednocześnie Dyrektor Zarządu Zlewni podkreślił, że informacje zawarte w dołączonym do wniosku operacie wodnoprawnym z 2009 r. nie zachowały swej aktualności. Operat nie zawiera bowiem określenia zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Obejmuje on jedynie informację, że za nieruchomości w zasięgu odziaływania uznano nieruchomości, na których zlokalizowane są kratki wpustów. Do operatu nie dołączono ponadto załącznika graficznego z zasięgiem zamierzonego korzystania z wód. Dane przedłożone w operacie wodnoprawnym z 2009 r. zostały uznane zatem za niewystarczające do prawidłowego określenia podmiotów, na które oddziaływać będzie zamierzone korzystanie z wód. Organ zaznaczył, że skutkiem ewentualnego uchybienia w tym zakresie byłoby naruszenie art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W ocenie Dyrektora Zlewni, zgodnie z art. 414 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: "Prawo wodne"), uzupełnieniu podlega jedynie niekompletny wniosek o przedłużenie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Ustawodawca nie przewidział natomiast możliwości uzupełniania lub prostowania przedłożonego operatu wodnoprawnego, który winien spełniać rozszerzone w stosunku do art. 132 ustawy Prawo wodne z 2001 r. wymagania. W konsekwencji Dyrektor Zarządu Zlewni odmówił ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.
Dyrektor RZGW w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 8 kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy wspomnianą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni z dnia 24 lutego 2020 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego może być przedłużony jedynie z zachowaniem tożsamych warunków, a jednocześnie załączany do wniosku operat powinien spełniać wymagania określone w obowiązujących przepisach. Operat wodnoprawny, który jest niekompletny, na gruncie obecnego stanu prawnego, nie może stanowić podstawy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Niekompletność operatu lub jego nieaktualność prowadzi zaś do konieczności sporządzenia nowego operatu wodnoprawnego i złożenia wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Wobec powyższego Dyrektor RZGW w Warszawie wskazał, że operat załączony do wniosku skarżącej o przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nie był kompletny w zakresie określenia zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Organ odwoławczy dostrzegł bowiem, że w załączonym oświadczeniu skarżąca umieściła informację o aktualnych właścicielach działek usytuowanych w zasięgu oddziaływania korzystania z wód, z której wynika, że żadna z tych działek nie znajduje się na terenie zamkniętym. Wobec tego, w ocenie organu odwoławczego, Dyrektor Zarządu Zlewni nie mógł przedłużyć ważności pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Dyrektora RZGW w Warszawie, z uwagi na zmianę organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego.
Skargę do WSA w Warszawie na przedstawioną decyzję Dyrektora RZGW w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2020 r. wywiodła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 414 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, polegające na: 1) błędnym uznaniu, że brak zachowania wymogów operatu wodnoprawnego wynikających z przepisów nowej ustawy stanowi o braku aktualności informacji zawartych w tym operacie, co doprowadziło do odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw; 2) błędnym uznaniu, że ewentualny brak właściwości rzeczowej organu administracji publicznej stanowi podstawę odmowy uwzględnienia wniosku strony, podczas gdy brak właściwości rzeczowej oznacza brak możliwości prowadzenia postępowania, brak możliwości rozpatrzenia sprawy, tak w sposób pozytywny jak i negatywny. W uzasadnieniu przedstawionych zarzutów skarżąca podkreśliła, że w obecnym stanie prawnym występują dwa rodzaje postępowań administracyjnych dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Pierwszy obejmuje wydanie nowego pozwolenia prawnego, a drugi dotyczy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania wydanego już pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie skarżącej art. 409 Prawa wodnego znajduje zastosowanie wyłącznie do pierwszego wypadku. Organy traktują natomiast w jednakowy sposób oba rodzaje tych postępowań, choć wynikają one z innych podstaw prawnych. Skarżąca podała, że w niniejszej sprawie warunki korzystania z wód nie uległy zmianie od momentu wydania poprzedniego pozwolenia. Niezmienione warunki obejmują rodzaj odprowadzanych wód, ilość i sposób ich odprowadzania oraz parametry technicznie. Nadto, skarżąca złożyła kompletny wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, do którego załączyła operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie o zachowaniu aktualności zawartych w nim informacji. Podkreśliła, że choć obecnie obowiązujące prawo wodne nie definiuje, co powinno zawierać oświadczenie, to z ostrożności procesowej uzupełniła to oświadczenie o informacje, które w jej ocenie stanowiły wypełnienie obowiązków wynikających z art. 409 Prawa wodnego. Zdaniem skarżącej kluczowym dla prawidłowej interpretacji tego przepisu jest pominięty przez organ zwrot "w dostosowaniu do rodzaju działalności". Elementy niewykorzystywane do przygotowania pozwolenia wodnoprawnego nie powinny znaleźć się w operacie. Dokument ten spełniał natomiast wymogi w zakresie zasięgu zamierzonego korzystania z wód, określone w art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 132 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Jednocześnie, w ocenie skarżącej, organy błędnie utożsamiły brak zachowania wymogów operatu wodnoprawnego wynikających z przepisów nowej ustawy z nieaktualnością informacji zawartych w tym operacie. Czym innym jest bowiem zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej, a czym innym zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. Zdaniem skarżącej, brak właściwości rzeczowej organu I instancji oznacza brak możliwości prowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia, a nie podstawę odmowy uwzględnienia żądania strony. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o rozważenie przez Sąd uchylenia w całości decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni, a także o zobowiązanie Dyrektora Zarządu Zlewni do wydania decyzji ustalającej kolejny okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt. Skarżąca wystąpiła również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w Warszawie podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.
W dniu 8 października 2020 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Natomiast zgodnie z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W przypadku naruszenia przepisów o właściwości organ administracji publicznej stwierdza nieważność wydanej decyzji. W aktualnym stanie prawnym odprowadzanie wód opadowych i roztopowych jest klasyfikowane jako usługa wodna, podczas gdy na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów stanowiło szczególne korzystanie z wód. W niniejszej sprawie właściwość organów wyznacza zatem art. 397 Prawa wodnego. Stosownie do ust. 3 pkt 2 lit. a tego przepisu organem właściwym w zakresie pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne jest Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich, z wyjątkiem pozwoleń wodnoprawnych enumeratywnie wyliczonych w pkt 1 lit. a. Jednoczenie stosownie do przywołanego przepisu, jeżeli szczególne korzystanie z wód, korzystanie z usług wodnych lub wykonywanie urządzeń wodnych, odbywa się w całości lub w części na terenach zamkniętych w rozumieniu art. 3 pkt 40 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich. Przy czym przez teren zamknięty rozumie się teren, a w szczególnych przypadkach obiekt budowlany lub jego część, dostępny wyłącznie dla osób uprawnionych oraz wyznaczony w sposób określony w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Trzeba mieć zatem na względzie, że korzystanie z usług wodnych na terenach, które zakwalifikowane zostały jako zamknięte, prowadzi do zmiany właściwości rzeczowej organu administracji publicznej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji za trafny uznał zarzut skargi naruszenia art. 414 ust. 6 Prawa wodnego, polegający na uznaniu przez Dyrektora RZGW w Warszawie, że ewentualny brak właściwości rzeczowej organu stanowi podstawę odmowy uwzględnienia wniosku. Dyrektor Zarządu Zlewni podkreślił w swej decyzji, że jest organem właściwym do wydania decyzji na mocy art. 397 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego. Dyrektor RZGW w Warszawie, powołując się jednak na zamieszczoną w oświadczeniu wnioskodawcy informację o aktualnych właścicielach działek usytuowanych w zasięgu oddziaływania korzystania z wód, z której wynika, iż żadna z działek nie znajduje się na terenie zamkniętym – uznał, że Dyrektor Zarządu Zlewni nie mógł przedłużyć pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na zmianę właściwości organu. Skarżąca podniosła natomiast, że zrzut wód opadowych i roztopowych odbywał się będzie poprzez kratki wpustów deszczowych ze zrzutem bezpośrednio do rowów przydrożnych, które nie są zlokalizowane na terenach zamkniętych. Zdaniem Sądu i instancji, stanowisko Dyrektora RZGW w Warszawie nie jest poparte żadnymi własnymi ustaleniami w tym zakresie, natomiast wnioskowy charakter niniejszego postępowania nie zwalnia organu rozstrzygającego w sprawie od podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego jej wyjaśnienia. Organ odwoławczy powziąwszy wątpliwości co do właściwości organu I instancji winien był zatem poczynić własne ustalenia w tym zakresie. W ocenie Sądu I instancji wyjaśnienia w niniejszej sprawie wymagała okoliczność, czy korzystanie z usług wodnych polegających na odprowadzaniu wód opadowych odbywa się w całości lub w części na terenach zamkniętych w rozumieniu art. 3 pkt 40 ustawy Prawo ochrony środowiska. Dyrektor Zarządu Zlewni ustalił bowiem, że rów przytorowy zlokalizowany jest na działce nr ew. [...] obręb C., gmina C. Działka ta jest wymieniona w wykazie działek ewidencyjnych, przez które przebiegają linie kolejowe uznane jako tereny zamknięte. Dyrektor RZGW w Warszawie przyjął jednak, że zgodnie z informacją zawartą w oświadczeniu wnioskodawcy, żadna z działek usytuowanych w zasięgu oddziaływania korzystania z wód nie znajduje się na terenie zamkniętym. Według Sądu I instancji sprzeczność ta wymagała wyjaśnienia w trybie art. 136 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy. Przy czym stwierdzenie ewentualnej niewłaściwości nie mogło prowadzić do ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego lub też odmowy żądaniu. Mogło bowiem skutkować jedynie uchyleniem decyzji organu I instancji, jako wydanej przez organ niewłaściwy w sprawie i umorzeniem postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Natomiast organ odwoławczy, sugerując odmienne ustalenia co do właściwości w sprawie niż uczynił to Dyrektor Zarządu Zlewni, nie podjął jednak wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu I instancji istotne jest również, iż kwestia kwalifikacji działek jako położonych na terenach zamkniętych związana jest jednocześnie z wątpliwościami organów obu instancji dotyczącymi braku określenia – zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami – zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód w operacie wodnoprawnym z 2009 r. Organy rozstrzygające sprawę uznały bowiem, że w związku z niespełnieniem wymogów stawianych w aktualnym stanie prawnym operatom wodnoprawnym, nie było możliwe określenie podmiotów, na które oddziałuje zamierzone korzystanie z wód. Jednak zarówno skarżąca, jak i organy nie kwestionują, że zmianie nie uległy warunki odprowadzania tych wód (ich ilość bądź jakość, czy instalacje służące do ich odprowadzania, itp.).
W ocenie Sądu I instancji co do zasady art. 414 ust. 2 i następne ustawy Prawo wodne z 2017 r. pozwala na przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego, wydanego na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r. Nie można się bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że powołane przepisy mają zastosowanie wyłącznie do pozwoleń wodnoprawnych wydanych już na podstawie ustawy z 2017 r., a jedynie w wyjątkowych wypadkach, gdy zawartość operatu wodnoprawnego spełnia wszystkie wymagania obecnie obowiązujących przepisów, przedłużenie staje się możliwe odnośnie pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r. Jedną z podstaw odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego stanowiła nieaktualność informacji zawartych w przedmiotowym operacie wodnoprawnym z 2009 r. W tym kontekście Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 414 ust. 3 cyt. ustawy do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. W niniejszej sprawie skarżąca warunek ten spełniła przedkładając operat dołączony do wydanego wcześniej pozwolenia i oświadczając, że informacje w nim zawarte zachowały aktualność.
Sąd I instancji zważył, że organy obu instancji przyjęły, iż zachodzą podstawy do odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 414 ust. 6 ustawy Prawo wodne, bowiem informacje zawarte w operacie wodnoprawnym nie są aktualne, a nieaktualność dokumentacji uniemożliwia przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego, które byłoby możliwe tylko w razie braku zmian warunków pozwolenia. Odnosząc się do tej argumentacji organów, Sąd I instancji stwierdził, że czym innym jest zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej, takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp., a czym innym zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. Podkreślenia wymaga, że w art. 414 ust. 6 wyraźnie jest mowa o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, nie zaś o jego formie – niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych (obecnie obowiązujących) przepisów. Organy nie stwierdziły natomiast jednoznacznie braku aktualności jakichkolwiek informacji w nim zawartych, a skarżąca twierdzi, że okoliczności te nie uległy zmianie. Zdaniem Sądu I instancji trzeba też mieć na względzie, że zgodnie z art. 414 ust. 4 powołanej ustawy, jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 2, jest niekompletny, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych wzywa do jego uzupełnienia w terminie 14 dni. W ocenie WSA w Warszawie nie ma przeszkód, by na podstawie tego przepisu wezwać skarżącą do przedłożenia dodatkowych informacji, które rozwiałyby wątpliwości organu w zakresie kompletności operatu oraz właściwości odpowiedniego organu Wód Polskich w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, nie mogą też prowadzić do oddalenia skargi argumenty organu odwoławczego, że: "Intencją racjonalnego ustawodawcy nie było umożliwienie podmiotom posługiwania się operatem wodnoprawnym, który powinien zostać potraktowany jako niekompletny w świetle ww. przepisów ustawy Prawo wodne. Dokument ten powinien zawierać wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 409 ustawy (...)". Organ przyznał przy tym, że zarówno plany gospodarowania wodami, jak i warunki korzystania z wód regionu wodnego, stanowią obszerne dokumenty, których aktualizacja niekoniecznie musi skutkować zmianą danych zawartych w sporządzonym na podstawie uprzedniej wersji dokumentu operacie wodnoprawnym. Stwierdził też, że oświadczenie, o którym mowa w art. 413 ust. 3 ustawy Prawo wodne, znajduje zastosowanie właśnie w takiej sytuacji. Jest ono natomiast niewystarczające w przypadku, gdy operat – sporządzony na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy – jest niekompletny w świetle przepisów obecnie obowiązujących, nawet jeśli zawarte w nim treści dotyczące prowadzonych przez zakład działań są nadal prawdziwe. W takiej sytuacji konieczne jest sporządzenie nowego operatu wodnoprawnego i złożenie wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Analogiczne postępowanie jest wymagane w przypadku, gdy dane zawarte w operacie stracą aktualność – nawet jeśli dokument ten spełnia wymagania określone w art. 409 ustawy Prawo wodne. Z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie zgodził się Sąd I instancji, wskazując, że należy mieć na uwadze, iż wyspecjalizowany organ z zakresu prawa wodnego może stwierdzić, czy ewentualne zmiany planów gospodarowania wodami, jak i warunków korzystania z wód regionu wodnego dotyczą podmiotu ubiegającego się w danej lokalizacji o przedłużenie obowiązywania posiadanego pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 414 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Tym bardziej, że skarżąca wyraziła ponadto przekonanie, iż żadna z tych okoliczności nie znajduje zastosowania w lokalizacji, której dotyczy przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne; wyjaśniła też, że nie była wzywana do uzupełniania złożonego oświadczenia w tym zakresie. Organ odwoławczy nie rozważył zaś w żaden sposób, czy i ewentualnie, które z tych wymogów w istocie mogłyby znaleźć zastosowanie odnośnie skarżącej. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że organ oczywiście nie jest związany oświadczeniem skarżącej, że dane zawarte w poprzednim operacie nie uległy zmianie. Jeżeli postępowanie wyjaśniające doprowadziłoby do ustalenia konkretnych zmian w sposobie odprowadzania wód, ograniczeń wynikających z planu gospodarowania wodami, to należałoby odmówić przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia ze względu na nieaktualność informacji zawartych w poprzednim operacie. Jednak, w ocenie Sądu I instancji, bez uprzedniego poczynienia takich wnikliwych ustaleń nie można było stwierdzić, jak uczyniły to organy, że niemożliwe stało się zweryfikowanie złożonego wniosku, a w konsekwencji wnioskowane przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Przedłużenie takiego pozwolenia jest możliwe tylko w sytuacji, gdy warunki korzystania z wód nie uległy zmianie od momentu wydania poprzedniego pozwolenia. Tylko wówczas można przedłużyć okres jego obowiązywania na dotychczasowych warunkach. Jeżeli zaś w sposobie wykonywania pozwolenia nastąpiły jakiekolwiek zmiany (wynikały np. z ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza) i zostały przez organ opisane w decyzji, to należałoby uznać, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym straciły aktualność i dopiero wówczas byłyby podstawy do odmowy przedłużenia dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego i do wszczęcia postępowania w sprawie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie przepisów ustawy z 2017 roku. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił argumentację skarżącej zmierzającą do wykazania, że celem ustawodawcy przy wprowadzaniu nowej regulacji Prawa wodnego nie było wyłączenie możliwości przedłużania w trybie art. 414 okresu obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych.
Sąd I instancji wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji powinien dokonać analizy położenia działek usytuowanych w zasięgu oddziaływania korzystania z wód w kontekście ich kwalifikacji jako terenów zamkniętych oraz wpływu tego położenia na właściwość organów Wód Polskich w niniejszej sprawie. W dalszej kolejności rozważenia wymaga również, czy informacje załączone w znajdującym się w aktach sprawy operacie są aktualne – w znaczeniu wyjaśnionym w uzasadnieniu tego wyroku. W razie potrzeby, można także wezwać skarżącą do ich uzupełnienia. Odmowa przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego będzie możliwa dopiero, gdy informacje te okażą się ewidentnie nieaktualne. Do tego czasu, zgodnie z art. 414 ust. 2 ustawy Prawo wodne dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne z 2008 r. nie wygasa, taki jest bowiem skutek złożenia wniosku, o którym mowa we wskazanym przepisie. Zgodnie z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. – organ obowiązany jest dążyć do załatwienia wniosku strony w sposób odpowiadający przepisom prawa, jeżeli istnieje taka możliwość.
Pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. Dyrektor RZGW w Warszawie (dalej także skarżący kasacyjnie) złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 października, 2020 r. zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:
a) art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi – pomimo, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym dotyczących postępowania dowodowego – tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 103 § 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przeprowadziły postępowanie w zakresie pozwalającym na ustalenie nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym przedłożonym wraz z wnioskiem i wynikającej z tego konieczności sporządzenia nowego operatu wodnoprawnego w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa powszechnie obowiązującego;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez uwzględnienie skargi – pomimo, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów o postepowaniu administracyjnym dotyczących postępowania dowodowego – tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 19 i 20 k.p.a. w zw. z art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a tiret 8 p.w. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie dokonał własnych ustaleń w zakresie położenia działek ewidencyjnych objętych wnioskiem na terenie zamkniętym, lecz przyjął w tym zakresie informacje zawarte w oświadczeniu wnioskodawcy, dokonując jedynie wykładni normy prawnej z art. 397 ust. 3 pkt 2 lit. a w zw. z art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a tiret 8, która pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji;
c) art 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów uzupełniających w zakresie położenia objętych wnioskiem działek ewidencyjnych na terenie zamkniętym, podczas gdy ustalenie tych okoliczności nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania sądowoadministracyjnego, a wątpliwości Sądu l instancji w tym zakresie stanowiły przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji;
II. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj.:
a) art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 414 ust. 2 w zw. art. 414 ust.3, ust.4 i ust 6 w zw. z art. 409 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię, co skutkowało przyjęciem, że na organie administracji spoczywa ciężar przeprowadzania postępowania wyjaśniającego na okoliczność nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym w każdym wypadku, podczas gdy w niniejszej sprawie już samo porównanie zakresu informacji zawartych w operacie wodnoprawnym załączonym do wniosku z brzmieniem aktualnie obowiązujących przepisów świadczy o jego nieaktualności;
b) art. 145 § 1 pkt 1lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 396 ust 1 w zw. z art.409 ust. 1 pkt 6 w zw. z art 399 pkt 1 ust. 1 w zw. z art. 414 ust 6 w zw. z art. 545 ust. 7 Prawa wodnego, poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, co skutkowało przyjęciem, ze w aktualnym stanie prawnym w obrocie prawnym może występować pozwolenie wodnoprawne stojące w sprzeczności z dokumentami wymienionymi w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 lub wymaganiami określonymi w art. 396 ust. 1 pkt 8, do czasu wykazania przez organ administracji w toku postępowania niebudzącej wątpliwości stron sprzeczności, bowiem wolą ustawodawcy było zastosowanie trybu przedłużenia obowiązywania pozwoleń wodnoprawych na kolejne okresy w stosunku do pozwoleń wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 545 ust. 7 w zw. z art. 414 ust. 2 w zw. z art. 389 pkt 1 w zw. z art. 34 Prawa wodnego, poprzez ich błędną wykładnię co skutkowało przyjęciem, że wolą ustawodawcy było zastosowanie trybu przedłużenia obowiązywania pozwoleń wodnoprawych na kolejne okresy w stosunku do pozwoleń wydanych na podstawie dawnego Prawa wodnego bez żadnych nowych obowiązków mających na celu dostosowania tamtych decyzji do aktualnego reżimu prawnego, jedynie w oparciu o treść oświadczenia o aktualności danych zawartych w operacie wodnoprawnym, pomimo wprowadzenia do systemu prawnego nowego pojęcia "usługi wodnej";
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 19 i 20 k.p.a. w zw. z art. 397 ust.3 pkt 1 lit. a tiret 8 Prawa wodnego, poprzez ich błędne zastosowanie, co skutkowało przyjęciem, że w niniejszej sprawie doszło do wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości, a w konsekwencji uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przytoczona argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to co do zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty zrelatywizowane do przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy prawa materialnego. Ta zasada nie ma jednak bezwzględnego charakteru (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2024 r., III OSK 6009/21). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego i zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ze sobą ściśle związane i oscylują wokół dwóch kwestii: 1) właściwości organów uwarunkowanej tym, czy szczególne korzystanie z wód, korzystanie z usług wodnych lub wykonywanie urządzeń wodnych, odbywa się w całości lub w części na terenach zamkniętych w rozumieniu art. 3 pkt 40 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (art. 397 ust. 3 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, dalej "u.p.w."); 2) przesłanek uwzględnienia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, pojęcia aktualności operatu oraz zakresu postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Zarzuty dotyczące każdej z tych kwestii wypada rozważyć łącznie, nawet jeżeli ich charakter – z punktu widzenia konstrukcji podstaw kasacyjnych – jest różny.
Gdy idzie o pierwszą kwestię, to Sąd I instancji trafnie zaznaczył, że w świetle art. 397 ust. 3 pkt 2 lit. a tiret 8 właściwość organów zależy w szczególności od tego, czy szczególne korzystanie z wód, korzystanie z usług wodnych lub wykonywanie urządzeń wodnych, odbywa się w całości lub w części na terenach zamkniętych w rozumieniu art. 3 pkt 40 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. W niniejszej sprawie organ I instancji podał, że działka nr [...] obręb C., na której zlokalizowane są rowy przytorowe, wymieniona jest w wykazie działek, przez które przebiegają linie kolejowe uznane za tereny zamknięte, natomiast organ odwoławczy odwołał się w tej mierze do oświadczenia wnioskodawcy, wedle którego żadna z działek nie znajduje się na terenie zamkniętym. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że okoliczność ta budzi wątpliwości i wymaga wyjaśnienia. Sąd I instancji prawidłowo określił też jej prawne znaczenie, sytuując ją pośród determinant właściwości organu, a nie determinant sposóbu rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowe jest również sformułowane przez Sąd I instancji wskazanie co do dalszego postępowania, w myśl którego organ powinien w pierwszej kolejności dokonać analizy położenia działek usytuowanych w zasięgu oddziaływania korzystania z wód w kontekście ich kwalifikacji jako terenów zamkniętych oraz jego wpływu na właściwość organów w przedmiotowej sprawie.
Mając na uwadze powyższe, za niezasadny trzeba uznać zarzut skargi kasacyjnej, w ramach którego skarżący kasacyjnie zdaje się twierdzić, że kwestia położenia działek (w kontekście ewentualnej ich lokalizacji w terenie zamkniętym) nie wymagała wyjaśnienia (zarzut I.b). Nie można też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, jakoby kwestię tę miał wyjaśnić z urzędu Sąd I instancji w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., a skoro tego nie uczynił, to wspomniany przepis został naruszony (zarzut I.c). Art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi o możliwości przeprowadzenia przez sąd dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem przeprowadzenia dowodu, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy stan ten został ustalony zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym oraz czy dokonano jego prawidłowej subsumcji pod hipotezę normy prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód będzie pozostawał w związku z przeprowadzaną przez sąd oceną legalności działalności organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r., III OSK 4612/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył odnośnego przepisu, bowiem nie ziściły się przesłanki do jego zastosowania, w tym także przesłanka nawiązująca do przedłużenia postępowania w sprawie – tym bardziej, że wątpliwości co do okoliczności determinującej właściwość organów nie były jedyną podstawą uwzględnienia skargi. Dodać trzeba, że – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej (zarzut II.d) – Sąd I instancji nie przesądził, iż doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, lecz jedynie zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia okoliczności z punktu widzenia tcyh przepisów istotnej.
Przechodząc do drugiej kwestii, a mianowicie przesłanek uwzględnienia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, pojęcia aktualności operatu oraz zakresu postępowania wyjaśniającego w tej sprawie – wypada zaznaczyć, że była ona przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie spraw o w dużej mierze analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, w szczególności w wyrokach z dnia 6 listopada 2024 r., III OSK 4285/21; z dnia 19 marca 2024 r., III OSK 3578/21; z dnia 19 marca 2024 r., III OSK 3260/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację tam zaprezentowaną, toteż argumentacja przedstawiona poniżej jest z nią zasadniczo zbieżna.
Przepisy obecnie obowiązującego Prawa wodnego zastąpiły przepisy Prawa wodnego z 2001 r. Jak wynika z uzasadnienia do projektu Prawa wodnego, zasadniczą przyczyną uchwalenia nowej ustawy było zapewnienie osiągnięcia celu dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U.UE.L.2000.327.1 z 22.12.2000 r., dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna), jakim jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami, w tym także z gospodarczym korzystaniem z zasobów wodnych. W związku z tym konieczne było ukształtowanie rozwiązań prawnych, organizacyjnych, finansowych i technicznych w gospodarowaniu wodami, które zapewniają trwały i zrównoważony społeczno-gospodarczy rozwój kraju, z uwzględnieniem potrzeb gospodarczego wykorzystania wód oraz zapewnieniem dostępności zasobów wodnych o odpowiedniej jakości i we właściwej ilości (zob. uzasadnienie projektu ustawy dostępne na stronie: http://www.sejm.gov.pl). Ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy wyraźnie określił cel uchwalenia nowego aktu prawnego. Celem całościowym przyszłym traktowanym jako pożądany stan rzeczy do osiągnięcia w Prawie wodnym jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami, spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości ekosystemów i akceptacji społecznej zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami. Środkami do realizacji tak zakreślonego celu całościowego są instrumenty realizacji jego realizacji obejmujące rozwiązania prawne, organizacyjne, finansowe i techniczne. Jednym z nowych rozwiązań prawnych jest uregulowany w art. 414 ust. 2 Prawa wodnego wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Zestawienie art. 545 ust. 7 Prawa wodnego z art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, przy uwzględnieniu, że pozwolenia wodnoprawne w poprzednim reżimie prawnym wydawane były nawet na okresy 20-letnie – prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było zastosowanie trybu przedłużenia obowiązywania pozwoleń na kolejne okresy także w stosunku do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie Prawa wodnego z 2001 r.
Zdaniem organu nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Argumentem powołanym przez organ przemawiającym za odmową ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego była nieaktualność informacji zawartych w operacie wodnoprawnym i brak niektórych obecnie wymaganych informacji. Zgodnie z art. 414 ust. 3 Prawa wodnego, do wniosku, o którym stanowi art. 414 ust. 2 tej ustawy, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy dokonać rozróżnienia między zmianą warunków świadczenia usługi wodnoprawnej, takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp., a zmianą przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. W art. 545 ust. 7 Prawa wodnego, ustawodawca wprowadził ogólną zasadę dotyczącą obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r., zgodnie z którą pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów tej poprzednio obowiązującej ustawy zachowują moc. Norma z art. 545 Prawa wodnego jest normą o charakterze intertemporalnym. Celem tej normy jest ochrona praw nabytych wynikających z pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. Ponadto, art. 414 ust. 6 Prawa wodnego stanowi o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, a nie o jego formie niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów. Organy obu instancji nie stwierdziły jednoznacznie braku aktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, a skarżący podnosi, że informacje te nie uległy zmianie.
Należy mieć także na uwadze, że w art. 414 ust. 6 Prawa wodnego, ustawodawca użył sformułowania "w razie stwierdzenia". Oznacza to, że na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny operatu wodnoprawnego w zakresie wyznaczonym tym przepisem. Ustawodawca wprowadzając art. 545 ust. 7 oraz art. 414 ust. 6 Prawa wodnego nie miał na celu uregulowania jedynie teoretycznej możliwości przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego. Z art. 545 ust. 7 Prawa wodnego wynika, że ustawodawca co do zasady nie wprowadził obowiązku uzyskiwania nowych pozwoleń wodnoprawnych w miejsce pozwoleń wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych. Wprowadzając art. 545 ust. 7 Prawa wodnego ustawodawcza miał świadomość, że pozwolenie wodnoprawne wydane na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. jest obecnie prawną formą zgody wodnoprawnej. Jest to nowa instytucja prawna, która nie występowała w Prawie wodnym z 2001 r. Organy orzekające w tej sprawie nie wskazały jakie konkretne informacje zawarte w operacie wodnoprawnym nie są aktualne z punktu widzenia obecnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego. Z uzasadnienia wydanych w tej sprawie decyzji wynika jedynie założenie, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym mogą być nieaktualne zgodnie z obowiązującymi obecnie przepisami Prawa wodnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ mógł przeprowadzić samodzielnie ustalenia w zakresie zgodności operatu z treścią dokumentów, o których stanowi art. 396 ust. 1 pkt 1-7 Prawa wodnego oraz wymagań, o których stanowi art. 396 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego. Odmowa ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia byłaby uzasadniona, gdyby wnioski z takiej specjalistycznej analizy informacji zawartych w operacie przeprowadzonej przez organ Wód Polskich byłyby sprzeczne z informacjami zawartymi w operacie przedłożonym przez wnioskodawcę występującego o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Należy przy tym podkreślić, że organ nie był związany oświadczeniem strony skarżącej, że dane zawarte w poprzednim operacie nie uległy zmianie. Jeżeli postępowanie wyjaśniające doprowadziłoby do ustalenia konkretnych zmian w sposobie odprowadzania wód, ograniczeń wynikających z dokumentów planistycznych wskazanych przez organ, to należałoby odmówić przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia ze względu na nieaktualność informacji zawartych w poprzednim operacie. Bez uprzedniego poczynienia takich ustaleń, nie można było stwierdzić, jak uczyniły to organy, że niemożliwe stało się zweryfikowanie złożonego wniosku, a w konsekwencji wnioskowane przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia.
Przedłużenie dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy warunki korzystania z wód nie uległy zmianie od momentu wydania poprzedniego pozwolenia. Tę okoliczność powinny ponad wszelką wątpliwość ustalić organy orzekające w sprawie, które nie są związane oświadczeniem wnioskodawcy, są natomiast zobowiązane do przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego, zgodnie z ogólnymi regułami określonymi przez Kodeks postępowania administracyjnego. To na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia pełnego postępowania, które da odpowiedź na to, czy pozwolenie może zostać przedłużone. Gdyby postępowanie wyjaśniające doprowadziło do ustalenia konkretnych zmian w sposobie odprowadzania wód, to wówczas organ miałby podstawy do wydania decyzji o odmowie przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia ze względu na nieaktualność informacji zawartych w poprzednim operacie. Nie jest możliwie podjęcie takiego rozstrzygnięcia bez uprzedniego poczynienia dogłębnych ustaleń, a takich niewątpliwie w sprawie zabrakło, co przesądza o naruszeniu przez organy orzekające w sprawie art. 414 ust. 6 u.p.w., wobec błędnego utożsamienia braku zachowania wymogów operatu wodnoprawnego wynikających z przepisów nowej ustawy z nieaktualnością informacji zawartych w tym operacie.
W świetle powyższych rozważań podniesione w skardze zarzuty, zrelatywizowane do omówionej kwestii – jawią się jako niezasadne (zarzuty I.a, II.a-c). Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wchodzących w rachubę przepisów prawa materialnego, w tym przepisów powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.