III OSK 1828/24

III OSK 1828/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I SA/Sz 700/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-04-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
ART.2 UST.1, ART.3 UST.1 PKT 1, ART.5 UST.1 I 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
ART.145 §1 PKT 1 LIT.C, ART.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
ART.77, ART.77 , ART.80, ART.107 §3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 700/23 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia 3 października 2023 r., nr OI.OP.0143.28.1.2023.SR w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. K. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 700/23 oddalił skargę G. K. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. (dalej także jako: organ) z dnia 3 października 2023 r., nr OI.OP.0143.28.1.2023.SR w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 26 lipca 2023 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w C. (dalej także jako: organ I instancji) o udostępnienie informacji publicznej w postaci m.in. "wszystkich zarządzeń, które wydał tutejszy dyrektor w roku 2023, które nie zostały udostępnione na stronie BIP".
Organ I instancji uznał wnioskowane dane za informację publiczną o charakterze przetworzonym i pismem z dnia 8 sierpnia 2023 r. wezwał skarżącego do wykazania, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny.
Wobec niewykazania w wyznaczonym terminie przez skarżącego szczególnie uzasadnionego interesu w ujawnieniu żądanych danych organ I instancji decyzją z dnia 1 września 2023 r., nr D/P.0143.56.2023.AB, działając w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił skarżącemu udostępnienia żądanych przez niego danych.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący nie wykazał, w jaki sposób pozyskana informacja miałaby przyczynić się w sposób realny do realizacji interesu publicznego, a zwłaszcza nie wykazał, w jaki sposób sam skarżący jest w stanie uczynić z pozyskanej informacji użytek dla dobra ogółu. Ponadto, organ I instancji wyjaśnił, że przygotowanie żądanej informacji z uwagi na jej ilość, wymaga przeanalizowania dokumentacji źródłowej i zaangażowania personelu jednostki w dodatkowe czynności, co skutkować mogłoby z kolei problemami kadrowymi oraz w zakresie bieżącej obsługi jednostki i napływających do niej dokumentów.
Wskutek złożonego przez skarżącego odwołania od decyzji organu I instancji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. decyzją z dnia 3 października 2023 r., nr OI.OP.0143.28.1.2023.SR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że słusznie organ I instancji zakwalifikował wnioskowane przez skarżącego informacje jako przetworzone, bowiem realizacja żądania skarżącego wymaga podjęcia szeregu czynności prostych faktycznie zmierzających do stworzenia oczekiwanego zbioru informacji. Wyjaśnił przy tym, że nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną w sytuacji, gdy ich udostępnienie wiąże się m.in. z koniecznością ich odnalezienia, przeanalizowania, wyboru, co niewątpliwie wpłynie na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia.
Organ wskazał także, że do czasu złożenia wniosku przez skarżącego wydano 82 zarządzenia w roku 2023, które są przechowywane w komórkach organizacyjnych. W celu realizacji wniosku skarżącego należałoby zatem wyszukać i wyselekcjonować te zarządzenia spośród innej dokumentacji znajdującej się w segregatorach, poddać je w niezbędnym zakresie anonimizacji, a także sporządzić ich analizę i udostępnić w postaci kserokopii w żądanym przez skarżącego zakresie.
W ocenie organu nie ulega wątpliwości, iż skarżący domagał się udzielenia informacji przetworzonej, której udostępnienie uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przymiot informacji przetworzonej w analizowanej sprawie wynikał z okoliczności, że żądana przez skarżącego informacja byłaby przygotowana specjalnie dla niego, także zważywszy jej zakres dotyczący wielu różnorodnych i zarazem specyficznych danych z niemal trzech kwartałów, co bezspornie wiązałoby się z bardzo istotnym obciążeniem i nakładem pracy. Podkreślono, że organ I instancji nie posiada wnioskowanej informacji i dla jej wytworzenia niezbędnym jest przeprowadzenie pewnych działań na już posiadanych informacjach. Organ podkreślił, że realizacja wniosku skarżącego miałaby istotny wpływ na bieżącą działalność dysponenta informacji publicznej, ponieważ w celu jej przygotowania oddelegowani specjalnie funkcjonariusze nie wykonywaliby innych przydzielonych im zadań, a co za tym idzie, aby zapewnić normalny tok służby, należałoby oddelegować do realizacji tych zadań na niezbędny okres innych funkcjonariuszy lub pracowników.
Następnie organ wskazał, że skarżący nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w ujawnieniu żądanej przez niego informacji, zresztą sam organ uznał, że interes taki w sprawie nie zaistniał. W ocenie organu uzyskanie przez skarżącego żądanych danych nie służyłoby szeroko pojętemu interesowi publicznemu, który odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych organów publicznych, w tym Służby Więziennej, jako pewnej całości.
W piśmie z dnia 6 listopada 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję organu wskazując, że w jego ocenie żądana przez niego informacja nie miała charakteru informacji przetworzonej, a zatem nie było także podstaw, aby żądać od skarżącego wykazania szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej. Skarżący podniósł, że chce wiedzieć wszystko o działalności Służby Więziennej i ma prawo sprawować kontrolę obywatelską nad tą instytucją, która jest oceniana negatywnie przez społeczeństwo.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i dodał, że skarżący jest osobą wybitnie roszczeniową i nastawioną antagonistycznie do Służby Więziennej, a ponadto od kilku lat jest autorem wielu wniosków o udostępnienie informacji publicznej kierowanych do jednostek organizacyjnych Służby Więziennej. Organ wskazał, że do jednostki aktualnego pobytu, tj. Zakładu Karnego w C. w roku bieżącym skarżący złożył już 56 wniosków o dostęp do informacji publicznej, co do których nie wykazał działania w interesie publicznym, w trosce o dobro ogółu. Ponadto, organ dodał, że skarżący w tym roku złożył już 47 skarg na działalność Zakładu Karnego w C., z czego żadna ze skarg, w wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających, nie została uznana za uzasadnioną. W ocenie organu całokształt postępowania skarżącego, które absorbuje siły i środki organu i jego pracowników może opóźniać, bądź utrudniać sprawną realizację ustawowych zadań organu, w tym rozpoznanie innych wniosków o dostęp do informacji publicznej, co należałoby postrzegać w kategoriach nadużycia prawa do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 700/23 oddalił skargę G. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia 3 października 2023 r., nr OI.OP.0143.28.1.2023.SR w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do oceny, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter przetworzony, a więc czy organ prawidłowo odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że nie można uznać żądanego przez skarżącego wykazu ze zbioru dokumentów za tzw. prostą informację publiczną, albowiem taki zbiór dokumentów uwzględniający dane, o których mowa w przedmiotowym wniosku nie istnieje i dopiero musiałby być sporządzony, wedle kryteriów podanych w tym wniosku. Zgodnie bowiem z treścią wniosku skarżącego oraz kryteriami, jakimi powinien kierować się organ w celu udostępnienia informacji, wymagałoby to w pierwszej kolejności wyszukania stosownych dokumentów źródłowych, a następnie wyselekcjonowania z nich określonych danych (dokumentów), aby ostateczna informacja odpowiadała oczekiwaniom strony skarżącej.
Sąd I instancji podkreślił, że przygotowanie odpowiedzi na wniosek w zakresie zarządzeń wydanych przez organ I instancji w 2023 roku, które nie zostały udostępnione na stronie BIP oraz sporządzenie ich kserokopii, wymaga sięgnięcia do dokumentacji źródłowej oraz przeprowadzenia szeregu czynności analitycznych i intelektualnych na tej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że żądanie skarżącego dotyczy 82 dokumentów, zgromadzonych i przechowywanych w różnych komórkach organizacyjnych, które należy wyselekcjonować według kryterium podanego przez skarżącego spośród innej dokumentacji, sporządzić ich kserokopie oraz dokonać anonimizacji w niezbędnym zakresie. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że bez znaczenia pozostaje, że organ nie podał, jakich danych dotyczy wymóg anonimizacji, jest bowiem oczywiste, że chodzi przede wszystkim o dane osobowe osadzonych lub pracowników. W związku z tym, aby uczynić zadość obowiązkom podmiotu zobowiązanego należało dokonać kwerendy dokumentów i na tej podstawie opracować sporządzone wyłącznie dla wnioskodawcy żądane dane, według kryteriów odpowiadających wymaganiom strony. Przedstawienie danych według określonych kryteriów przez wnioskodawcę wymagałoby oddelegowania funkcjonariusza wyłącznie do wykonania ww. czynności, co z uwagi na profil jednostki zdezorganizowałoby jej pracę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił stanowisko organów, że każdą z wymienionych czynności (wyszukanie, analiza, anonimizacja) należy uznać za niezbędną dla wytworzenia informacji publicznej, która w swej treści odpowiadałaby żądaniu strony. Działania podjęte w tym zakresie przez podmiot zobowiązany miałyby więc charakter nie tylko techniczny, ale również intelektualny, wymagający zaangażowania odpowiednich zasobów w celu wyodrębnienia materiałów źródłowych, a następnie ich analizy i stworzenia zestawienia odpowiadającego kryteriom wskazanym przez skarżącego. Przy czym wygenerowana w ten sposób informacja mogłaby być udostępniona po uwzględnieniu ograniczeń przewidzianych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że informację publiczną powstałą w efekcie wskazanych czynności należy uznać za informację przetworzoną, co z kolei prowadzi do wniosku, że organ I instancji zasadnie zastosował w realiach niniejszej sprawy art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Zdaniem Sądu I instancji organ dokonał właściwej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmując, że podmiot ubiegający się o udostępnienie informacji przetworzonej zobowiązany jest uzasadnić dlaczego (w jego ocenie) pozyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego, będące zwrotem niedookreślonym, odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wobec takiego rozumienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego należy przyjąć, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.
Natomiast, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, skarżący nie odpowiedział na wezwanie organu do wykazania, że udostępnienie mu wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego rozumianego w powyższy sposób. Stwierdził on jedynie, że jego zdaniem nie jest to informacja przetworzona, zaś organ nie wykazał jakich dokumentów dotyczyłby obowiązek przetworzenia, jakie dane wymagają usunięcia, a tylko wtedy można mówić o dodatkowej pracy pracowników i jej czasochłonności.
W związku z powyższym w ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo zatem uznały, że skarżący nie wykazał przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Intencje skarżącego związane z uzyskaniem informacji przetworzonej wskazywały, że chciałby on dokonać kontroli działalności jednostki, która doprowadziłaby do ujawnienia lub wykluczyłaby istnienie nieprawidłowości w funkcjonowaniu Zakładu Karnego. Otrzymanie informacji przetworzonej musi zaś wiązać się z realną możliwością wpływu osoby, która otrzyma taką informację na poprawę działalności organu. W ocenie Sądu I instancji skarżący po otrzymaniu żądanej informacji nie miałby, patrząc obiektywnie, wpływu na zmianę funkcjonowania organu, a subiektywne przekonanie skarżącego, że uzyskane dane wykażą nieprawidłowości po stronie organu i pozwolą mu na zainteresowanie nimi bliżej nieokreślonych osób, nie świadczą o spełnieniu przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego z uwagi na to, że żądanie udostępnienia informacji skarżący odnosi wyłącznie do swojego zindywidualizowanego interesu, obojętnego dla sfery funkcjonowania organów państwowych i tym samym interesu publicznego, to zdaniem Sądu I instancji nie uzasadnia to dostatecznie żądania udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zgodził się z organem, że pozyskanie informacji publicznej żądanej we wniosku nie będzie służyć interesowi publicznemu, lecz stanowi realizację indywidualnego interesu skarżącego. Jego działanie w tych warunkach (bez wskazywania ważnego interesu publicznego), polegające również na składaniu wielu skarg i wniosków odnośnie do działalności Służby Więziennej (w 2023 roku - 47 spraw) zdaniem Sądu I instancji słusznie zostało ocenione przez organ odwoławczy jako mające na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania jednostki, nie stanowi zaś o dbałości o interes publiczny, czy ogółu obywateli. W istocie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, takie działania skarżącego przemawiają za uznaniem, że skarżący nadużywa prawa do uzyskania informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 700/23 w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego udzielonego z urzędu według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją przetworzoną, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący był obowiązany wykazać istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", podczas gdy informacja żądana przez skarżącego nie ma takiego charakteru, gdyż czynności, jakie powinien wykonać organ przy jej udostępnieniu nie wykraczają poza normalną działalność organu I instancji, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia takich informacji zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej;
II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 lipca 2023 r. stanowiło przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej i na tej podstawie ograniczenie skarżącemu prawa do informacji publicznej, mimo że w sprawie nie ujawniły się żadne okoliczności, które by to uzasadniały;
III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ administracji naruszył art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, w zakresie oceny stanu faktycznego w sprawie i całkowite pominięcie, że organ dysponuje narzędziami umożliwiającymi w prosty sposób, bez dużego nakładu pracy wyselekcjonowanie zarządzeń niepublikowanych w BIP – w szczególności w kontekście tego, że organ na etapie składania decyzji w sprawie zidentyfikował, że są 82 takie zarządzenia, czyli oznacza to, że zidentyfikował te zarządzenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nieprawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy w zakresie uznania, że udostępnienie skarżącemu 80 zarządzeń związane będzie ze znaczną dezorganizacją pracy zakładu karnego. Jak podkreślił bowiem skarżący kasacyjnie prowadzenie i przechowywanie dokumentów wewnętrznych, jakimi są zarządzenia dyrektora zakładu karnego stanowi podstawowy obowiązek administracyjny służby więziennej. Akta spraw prowadzone są zgodnie z obowiązującymi instrukcjami kancelaryjnymi w usystematyzowany sposób, z odpowiednią numeracją oraz oznaczeniem, a ponadto są w posiadaniu wyspecjalizowanych komórek, tzw. działów organizacyjno-prawnych lub radców prawnych. Ponadto, organy zobowiązane są do udostępnienia na stronach BIP wydawanych przez siebie aktów prawnych regulujących działalność jednostki. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uzyskanie kopii zarządzeń nie polega na analizie, ocenie, czy dokonywaniu zaawansowanych obliczeń lub zestawień, czy selekcji prostych informacji. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zarządzenia organu I instancji, jako dokumenty, stanowią informację prostą będącą w posiadaniu Zakładu Karnego i nie ma podstaw do uznania, że czynność zidentyfikowania tych dokumentów, a następnie ich zanonimizowanie stanowi przejaw przetworzenia informacji związany z ponadstandardowym wysiłkiem organizacyjnym oraz personalnym po stronie Zakładu Karnego.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie sięgnięcie przez organ do zbiorów dokumentacji zawierających informacje proste i wyselekcjonowanie spośród nich jedynie żądanych informacji, a następnie poddanie całości lub części z nich procesowi anonimizacji, nie skutkuje automatycznym przekształceniem informacji prostej w informację przetworzoną. Skarżący kasacyjnie wskazał, że taki proces nie wymaga bowiem zebrania lub zsumowania często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu.
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że zarówno organ I instancji, jak również organ w zasadzie posługują się tą samą ogólną argumentacją, że realizacja wniosków skarżącego zdezorganizuje pracę odpowiednich komórek zakładu karnego, co w świetle zasad doświadczenia życiowego i w odniesieniu do przedmiotu wniosku skarżącego nie ma żadnego uzasadnienia. Z kolei Sąd I instancji bezzasadnie powiela tezę organów nie czyniąc żadnych rozważań własnych w tym zakresie.
Skarżący kasacyjnie dodał, że za uznaniem żądanej przez skarżącego informacji za prostą przemawia również to, że skarżący żąda jej udostępnienia w takiej formie, w jakiej posiada ją organ, a więc nie musi on jej wytworzyć specjalnie dla skarżącego. Natomiast anonimizacja dokumentu nie jest jej przetworzeniem.
Strona skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się również ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie co do zakwalifikowania wniosku skarżącego z dnia 28 lipca 2024 r. jako przejawu nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej. Przede wszystkim skarżący kasacyjnie wskazał, że ograniczenia tego prawa można upatrywać tylko w ustawie, a w omawianym przypadku ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera przepisów, które wskazują, że działanie polegające na nadużyciu prawa stanowi podstawę do odmowy udzielenia informacji publicznej przez zobowiązane do tego organy, a wręcz w art. 2 ust. 1 ww. ustawy wskazuje się, że każdy ma dostęp do informacji publicznej. Zresztą zdaniem skarżącego kasacyjnie organy nie zdobyły dowodów świadczących o tym, że skarżący wystąpił z wnioskiem w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji, szykanowaniu osób piastujących funkcje publiczne, a nadto, że pozyskiwanie informacji będzie wykorzystane przez niego w celu innym niż kontrola społeczna, tj. do prowadzenia swoich prywatnych spraw. Zdaniem skarżącego kasacyjnie okoliczność, że skarżący złożył około 40 wniosków o uzyskanie dostępu do informacji publicznej nie oznacza automatycznie korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej z innych powodów niż troska o dobro publiczne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymując dotychczas wyrażane stanowisko oraz dodając, że nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że sięgnięcie przez organ do zbiorów dokumentacji i wydanie skarżącemu około 80 dokumentów nie skutkuje zakłóceniem pracy zakładu karnego i tym samym przekształceniem informacji prostej w przetworzoną. Organ wskazał, że przygotowanie wszystkich wnioskowanych przez skarżącego kopii zarządzeń w formie możliwej do udostępnienia ingeruje nadmiernie w zwykłe czynności organu i skutkuje uznaniem, że żądana przez niego informacja ma charakter przetworzony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w oddaleniu skargi wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż organ administracji naruszył art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a. w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami w zakresie oceny stanu faktycznego w sprawie i całkowitego pominięcia, że organ dysponuje narzędziami umożliwiającymi w prosty sposób, bez dużego nakładu pracy wyselekcjonowanie zarządzeń niepublikowanych w BIP – w szczególności w kontekście tego, że organ na etapie składania decyzji w sprawie zidentyfikował, że są 82 takie zarządzenia czyli oznacza to, że zidentyfikował te zarządzenia. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W związku z konstrukcją omawianego zarzutu podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151, czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151, czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W związku z brakiem takiego powiązania omawiany zarzut nie mógł zatem odnieść skutku. Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Ponadto, nawet jeśli przyjąć w ramach rekonstrukcji zarzutu, że skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. z wytknięciem naruszenia przywołanych w treści uzasadnienia zarzutu art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., to takie powiązanie także nie mogło okazać się skuteczne w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. Dla skuteczności podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie co do uznania wydanych przez organy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej za prawidłowe konieczne było bowiem nie tylko przywołanie przepisów k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Tymczasem sprawa, której przedmiotem jest kwestia udostępnienia informacji publicznej, jest z tego względu sprawą specyficzną, bowiem dotyczy oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli organu, jakie jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a przewidziana w u.d.i.p. forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej służy przede wszystkim zagwarantowaniu praw procesowych, w tym zwłaszcza prawa do odwołania na drodze administracyjnej. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dopuszczalności stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji dla skuteczności zarzutu wadliwego oddalenia skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej konieczne jest wskazanie na naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, to czyni to rozpatrywany zarzut nieskutecznym.
W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie dokonanie błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegającej na przyjęciu, że żądana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją przetworzoną, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że skarżący był obowiązany wykazać istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", podczas gdy informacja żądana przez skarżącego nie ma takiego charakteru, gdyż czynności jakie powinien wykonać organ przy jej udostępnieniu nie wykraczają poza normalną działalność organu I instancji, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia takich informacji zgodnie z u.d.i.p. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W związku z treścią omawianego zarzutu podkreślenia wymaga to, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, ani też jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii rozumienia tego przepisu przyjętego przez Sąd I instancji.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego jako dotyczącego udostępnienia informacji o charakterze przetworzonym. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny.
Nie mógł także odnieść skutku drugi z zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, tj. zarzut niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 3 u.d.i.p. i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 lipca 2023 r. stanowiło przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej i na tej podstawie ograniczenie skarżącemu prawa do informacji publicznej, mimo że w sprawie nie ujawniły się żadne okoliczności, które by to uzasadniały.
W związku z treścią powyższego zarzutu wyjaśnić przede wszystkim należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również skutecznie prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionym zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie ponownie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tym razem jednak poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy co do uznania działań skarżącego za przejaw nadużywania prawa do informacji publicznej, co miało stanowić podstawę ograniczenia jego prawa do informacji. Jak już natomiast wskazywano, zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych, jest niedopuszczalne. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, która to kategoria nie jest literalnie wyrażona w tekście prawnym, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji możliwe jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie zaś na podstawie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Niezależnie od powyższego wskazać jednak należy, że mimo że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego ocenia działania skarżącego jako przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, to podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie, co wynika z uzasadnień decyzji organów, było zakwalifikowanie żądanej przez skarżącego informacji publicznej jako przetworzonej i niewykazanie przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w jej ujawnieniu, nie zaś nadużycie przez niego prawa do informacji publicznej.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a.