III OSK 5115/21

III OSK 5115/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1811/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-08
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1236
§ 5 ust. 4
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości  uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia  zasadniczego.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1811/19 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 26 czerwca 2019 r. nr 64 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od K.K. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1811/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi K.K. (skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 26 czerwca 2019 r. nr 64 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, uchylił zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 29 lipca 1993 r. Komendant Wojewódzki Policji w S. (dalej: KWPS), wydał orzeczenie o ukaraniu skarżącego obwinionego o to, że w dniu 15 lipca 1993 r. ok. godz. 16.25, będąc w stanie nietrzeźwości, kierował prywatnym samochodem osobowym i doprowadził do spowodowania wypadku drogowego, w wyniku którego śmierć poniósł jeden z pasażerów, a drugi odniósł ciężkie obrażenia ciała - karą dyscyplinarną wydalenia ze służby.
Następnie rozkazem personalnym Nr 134/93 z dnia 29 lipca 1993 r. KWPS, działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) , zwolnił funkcjonariusza ze służby w Policji z dniem 31 lipca 1993 r.
Decyzją nr Ks-155/95Po z dnia 17 maja 1995 r. KWPS, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 22 marca 1995 r., odmówił wznowienia postępowania dyscyplinarnego, zakończonego w dniu 29 lipca 1993 r. wydaniem orzeczenia o ukaraniu funkcjonariusza karą wydalenia ze służby. Na skutek złożonego odwołania Komendant Główny Policji decyzją nr Kk-1466/95z dnia 7 lipca 1995 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzją znak Ks-410/95 z dnia 16 października 1995 r. KWPS, działając na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zm.), dalej: "k.p.a.", uchylił swój rozkaz personalny nr 134 z dnia 29 lipca 1993 r., ustalając datę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na dzień 16 października 1993 r.
Decyzją nr 93 z dnia 20 grudnia 2000 r. KGP odmówił stwierdzenia nieważności zarówno rozkazu personalnego nr 134 z dnia 29 lipca 1993 r. jak i decyzji znak Ks-410/95 z dnia 16 października 1995 r. Na skutek złożonego odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr 199-452-2001 z dnia 7 marca 2001 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Na skutek skargi złożonej przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję (odpowiednio z 7 marca 2001 i 20 grudnia 2000 r.). Podstawę powyższego stanowiło stwierdzenie, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, iż zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. nie była możliwa z uwagi na fakt, iż decyzja o zwolnieniu ze służby w Policji jest decyzją będącą źródłem praw i obowiązków.
Decyzją nr 87 z dnia 24 października 2001 r. KGP, realizując zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powyższym wyroku, stwierdził nieważność decyzji KWPS nr Ks-410 z dnia 16 października 1995 r. Jednocześnie decyzją nr 88 z dnia 24 października 2001 r. stwierdził nieważność rozkazu personalnego KWPS nr 134 z dnia 29 lipca 1993 r.
Z uwagi na to, że stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji, w myśl art. 42 ust. 1 ustawy o Policji stanowiła podstawę przywrócenia funkcjonariusza do służby na stanowisko równorzędne, Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku rozkazem personalnym nr 1390/2001 z dnia 16 listopada 2001 r. przywrócił skarżącego do służby w Policji, mianował funkcjonariuszem w służbie stałej na stanowisko asystenta Wydziału Techniki Operacyjnej Komendy Wojewódzkiej Policji w Białymstoku, przyznał świadczenie pieniężne na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji za okres trzech miesięcy oraz zaliczył skarżącemu wysługę lat do celów uposażeniowych w wysokości: 7 lat, 11 miesięcy i 28 dni.
Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez skarżącego, KGP decyzją nr 2 z dnia 4 stycznia 2002 r., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej przyznania świadczenia pieniężnego równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem i postanowił przyznać to świadczenie za okres 6 miesięcy, w pozostałym zakresie zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.
Na skutek skargi złożonej przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA 321/02 oddalił skargę w części dotyczącej przyznania świadczenia pieniężnego równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem za okres 6 miesięcy, w pozostałym natomiast zakresie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji KWP w części dotyczącej wysługi lat dla celów uposażeniowych.
W związku z tym, że w obrocie prawnym pozostawało prawomocne orzeczenie o ukaraniu funkcjonariusza karą wydalenia ze służby, rozkazem personalnym nr 19/2002 z dnia 18 stycznia 2002 r. KWP, działając na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby Policji z dniem 28 lutego 2002 r.
Decyzją nr 66 z dnia 9 sierpnia 2002 r. KGP odmówił stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego nr 19/2002 z dnia 18 stycznia 2002 r. Na skutek złożonego odwołania Minister decyzją nr 250-639-2002 z dnia 14 listopada 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wyrokiem z dnia 8 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 4177/02 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę skarżącego złożoną na powołaną wyżej decyzję Ministra.
Postanowieniem nr 359/2002 z dnia 5 listopada 2002 r. KWP wznowił postępowanie w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, a następnie decyzją nr 77 z dnia 21 lutego 2003 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia rozkazu personalnego nr 19/2002 z dnia 18 stycznia 2002 r. (orzekającego o zwolnieniu skarżącego ze służby Policji z dniem 28 lutego 2002 r.). Na skutek złożonego odwołania decyzją nr 38 z dnia 16 maja 2003 r., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
Rozkazem personalnym nr 286/2002 z dnia 21 sierpnia 2002 r. KWP ustalił na dzień 16 grudnia 2001 r. wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w wymiarze 9 lat, 9 miesięcy i 6 dni oraz określił na ten dzień termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 9 %. Na skutek złożonego odwołania KGP decyzją nr 1 z dnia 14 stycznia 2003 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na skutek skargi złożonej przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 683/03 stwierdził nieważność zarówno rozkazu personalnego KWP nr 286/2002 z dnia 21 sierpnia 2002 r., jak również utrzymującej go w mocy decyzji KGP nr 1 z dnia 14 stycznia 2003 r. Podstawę powyższego stanowiło stwierdzenie, że ustalenie okresu wysługi lat dla celów uposażeniowych wraz z terminem nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat stanowi część postępowania dowodowego prowadzonego dla potrzeb ustalenia wysokości wynagrodzenia funkcjonariusza i powinna być przedmiotem uzasadnienia w odrębnej decyzji administracyjnej.
Następnie rozkazem personalnym nr 1541/2006 z dnia 31 października 2006 r. KWP, działając na podstawie art. 6f i art. 101 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), dalej zwanego: "rozporządzeniem z 2001 r.", ustalił skarżącemu wzrost uposażenia zasadniczego w związku z ustaleniem wysługi lat na dzień przywrócenia do służby - 16 grudnia 2001 r. - i określił na ten dzień termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 10 %.
W uzasadnieniu rozkazu KWP wskazał, że skarżący pełnił służbę w okresie od dnia 4 listopada 1985 r. do dnia 31 lipca 1993 r. Po przywróceniu do służby (zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji) skarżącemu przyznano świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem ze służby za okres 6 miesięcy.
W dniu 20 sierpnia 2002 r. do KWP wpłynęło zaświadczenie nr 131 z dnia 14 sierpnia 2002 r. sporządzone przez Powiatowy Urząd Pracy w S., stwierdzające, że skarżący będąc zarejestrowanym w charakterze bezrobotnego pobierał zasiłek w okresach: 1) od dnia 1 maja 1994 r. do dnia 30 kwietnia 1995 r., 2) od dnia 24 maja 1996 r. do dnia 11 czerwca 1996 r., 3) od dnia 4 grudnia 1996 r. do dnia 31 stycznia 1997 r., 4) od dnia 5 marca 1999 r. do dnia 27 czerwca 1999 r. Następnie przy piśmie z 11 kwietnia 2006 r. skarżący złożył świadectwa pracy potwierdzające jego zatrudnienie: 1) w S. Fabryce Mebli w S. od dnia 15 października 1984 r. do dnia 9 marca 1985 r., i w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w S. od dnia 1 maja 1985 r. do dnia 4 listopada 1987 r.
Uwzględniając powyższe dokumenty oraz dyspozycję § 5 rozporządzenia z 2001 r., KWP ustalił, że na dzień przywrócenia do służby, tj. 16 grudnia 2001 r. do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego należy funkcjonariuszowi zaliczyć następujące okresy: 1) służba w Policji: 7 lat, 8 miesięcy i 28 dni, 2) okres równorzędny ze służbą: 6 miesięcy, 3) okres pobierania zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy: 1 rok, 6 miesięcy i 8 dni, 4) zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy: 10 miesięcy i 28 dni. Łączna wysługa wynosi: 10 lat, 8 miesięcy i 4 dni.
Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. skarżący zwrócił się do KWP o stwierdzenie nieważności wydanego przez ten organ rozkazu personalnego nr 1390/2001 z dnia 16 listopada 2001 r. w części dotyczącej przywrócenia do służby i mianowania w służbie stałej oraz rozkazu personalnego nr 1541/2006 z dnia 31 października 2006 r. Uzasadniając przedmiotowy wniosek, funkcjonariusz wskazał, że jego przywrócenie do służby nastąpiło z mocy prawa, zatem rozkaz personalny, w którym określono datę przywrócenia do służby, jest dotknięty wadą nieważności, natomiast rozkaz personalny nr 1541/2006 sanujący pierwotny rozkaz, jako decyzja wydana dla uzupełnienia nieważnej decyzji, również jest decyzją dotkniętą wadą nieważności. W dniu 23 maja 2019 r. wniosek o tożsamej treści skarżący skierował do KGP.
Decyzją nr 64 z dnia 26 czerwca 2019 r. KGP, działając na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KWP nr 1541/2006 z dnia 31 października 2006 r. w przedmiocie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.
Uzasadniając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy wskazał, że podstawą wydania przez KWP rozkazu personalnego nr 1541/2006 z dnia 31 października 2006 r., był art. 6f i art. 101 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 4 i § 5 rozporządzenia z 2001 r. Przedmiotowym orzeczeniem KWP ustalił procentowy wzrost uposażenia zasadniczego na dzień przywrócenia skarżącego do służby, którego skarżący nie kwestionował. KGP stwierdził, iż rozkaz personalny nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest uznanie, że decyzja zawiera wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Rażące naruszenie prawa ma natomiast miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W rozpatrywanej sprawie z całą pewnością sytuacja taka nie miała miejsca.
Organ wskazał, iż spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa skarżący upatruje w stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego KWP nr 1390/2001 z dnia 16 listopada 2001 r. Rozstrzygnięcie w części dotyczącej przywrócenia do służby i mianowania na stanowisko służbowe jest decyzją ostateczną i pozostaje w obrocie prawnym. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy (we wskazanym zakresie) decyzją KGP nr 2 z dnia 4 stycznia 2002 r. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA 321/02 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji KGP nr 2 z dnia 4 stycznia 2002 r. w części dotyczącej przywrócenia do służby w Policji, mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej na stanowisko służbowe oraz ustalenia wysługi lat dla celów uposażeniowych uznając, iż organ odwoławczy rozstrzygnął o decyzji organu I instancji w części, która nie była przedmiotem odwołania, a mianowicie przywrócenia skarżącego do służby w Policji, mianowania na stanowisko asystenta. Ponadto stwierdził nieważność rozkazu personalnego KWP nr 1390/2001 z dnia 16 listopada 2001 r. w części dotyczącej wysługi lat dla celów uposażeniowych, uznając, że powyższa decyzja została wydana bez podstawy prawnej (w tej części).
Organ odwoławczy uznał, że brak jest także podstaw do przyjęcia, iż zachodzi którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., a także stwierdził, że wykonanie rozkazu personalnego KWP nr 1541/2006 z dnia 31 października 2006 r. nie wywoływało czynu zagrożonego karą, a nadto nie istnieją odrębne przepisy, które przesądzałyby, że powołane rozstrzygnięcie zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa.
W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji jako oczywiście bezzasadnej oraz stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego KWP nr 1541/2006 z dnia 31 października 2006 r. jako wydanego bez podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w wyroku z dnia 5 sierpnia 2004r., wydanym w sprawie II SA 683/03, WSA w Warszawie stwierdził, że ustalenie okresu wysługi lat dla celów uposażeniowych wraz z terminem nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat, stanowi część postępowania dowodowego, prowadzonego dla potrzeb ustalenia wysokości wynagrodzenia funkcjonariusza i powinna być przedmiotem uzasadnienia w odrębnej decyzji administracyjnej. Problem był już podnoszony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA 321/02 i II SAB 59/02. Mimo jednak wyraźnej dyspozycji zawartej w uzasadnieniach ww. wyroków sądu administracyjnego organy obu instancji popełniły ten sam błąd.
Rozpoznając niniejszą sprawę, organ odwoławczy powinien był respektować prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych. Wydane w sprawie wyroki sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2002 r., sygn. akt SA 321/02 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 683/03) stwierdzają, iż poprzednio wydane rozkazy, dotyczące ustalenia wysługi lat dla celów wzrostu uposażenia są nieważne w mocy prawa, gdyż wydane zostały bez podstawy prawnej. Rozkaz personalny nr 1541/2006 z dnia 31 października 2006 r., został wydany w takich samych warunkach faktycznych i prawnych sprawy. Z tej przyczyny zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja z dnia 26 czerwca 2019 r. nr 64 o odmowie stwierdzenia jego nieważności jest wadliwa i została przez Sąd uchylona.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Komendant Główny Policji i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez:
a) błędne przyjęcie, iż rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku nr 1541/2006 z dnia 31 października 2006 r. w sprawie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego (...) jest obarczony wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w warunkach, o których mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA 321/02 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SA 683/03, a przez to uchylenie prawidłowej decyzji Komendanta Głównego Policji nr 64 z dnia 26 czerwca 2019 r., pomimo iż odpowiadała ona prawu;
b) nieuwzględnienie, iż skarżący nigdy nie odwołał się od decyzji nr 1390/2001 w części dotyczącej określenia daty przywrócenia do służby, tj. 16 grudnia 2001 r. oraz mianowania na stanowisko, zaś stwierdzenie nieważności decyzji nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 4 stycznia 2002 r. dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II SA 321/02 wynikało z faktu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy sprawy w zakresie niezaskarżonym odwołaniem;
c) niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów Sąd uznał, iż decyzja nr 1541/2006 jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i czy w całości, czy tylko w części;
d) dokonanie rozważań jedynie w zakresie kwestii wydania decyzji nr 1390/2001 z dnia 16 listopada 2001 r. KWP w Białymstoku w części dotyczącej policzenia wysługi lat do celów uposażeniowych (...) i rozkazu personalnego tego organu nr 286/2002 z dnia 21 sierpnia 2002 r. "o ustaleniu (...) wysługi lat (...)" z decyzją tego organu nr 1541/2006 w sprawie "ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego (...)" bez podstawy prawnej, bez dokonania dalszej oceny mocy wiążącej decyzji nr 1390/2001 i niewyjaśnienie w jakim zakresie ona obowiązuje, a w jakim nie, co nie pozwala na przyjęcie, iż rozkaz personalny 1541/2006 zapadł w takich samych warunkach faktycznych i prawnych, a zatem czy faktycznie organ popełnił zarzucany mu błąd, czyli dokonał wyłącznie ustalenia wysługi lat;
e) sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. brak wskazania przepisu postępowania, który organ naruszył, wydając decyzję nr 64 z dnia 26 czerwca 2019 r., brak wskazań co do dalszego postępowania oraz brak wskazania na czym polegały "takie same warunki faktyczne i prawne" wydania rozkazu personalnego 1541/2006 z dnia 31 października 2006 r. jak określone w wyroku II SA 321/02 i II SA 683/03, brak wyjaśnienia, który z komponentów rozkazu personalnego nr 1541/2006 obarczony jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i z jakich przyczyn wada ta ma charakter rażącego naruszenia prawa, a więc uchybienie wszelkim elementom jakie prawo przewiduje dla uzasadnienia w części dotyczącej wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm prawem przewidzianych. Ponadto KGP oświadczył, iż wnosi o przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz obciążenie kosztami postępowania organu. Ponadto skarżący wniósł o włączenie do materiału dowodowego niniejszej sprawy akt sprawy zakończonej przed WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1967/19. Skarżący wniósł również o powiadomienie na zasadzie art. 155 § 1 p.p.s.a. właściwego organu wg. właściwości do radców prawnych, o stwierdzonych naruszeniach prawa tj. obrazę art. 3 ust. 2, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2115, 2193, z 2019 r. poz. 730, 1673, 2020) w celu postępowania stosownie do art. 41 pkt 5 ustawy o radcach prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. _Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd ten nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie, przez wnoszącego ten środek prawny, naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Przypomnieć zatem należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z dyspozycją przywołanej powyżej regulacji uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a., nie wskazuje bowiem w sposób jednoznaczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nie zawiera jej wyjaśnienia. W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono, że w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku brak jest wskazania przepisu, który organ naruszył, wydając decyzję nr 64 z dnia 26 czerwca 2019 r., brak jest też wskazań co do dalszego postępowania, a przede wszystkim nie wyjaśniono, który z komponentów badanego w trybie nadzorczym rozkazu personalnego z dnia 31 października 2006 r. obarczony jest kwalifikowaną wadą prawną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do oceny dokonanej przez WSA w Warszawie kontroli zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia 26 czerwca 2019 r. nr 64 o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie pozwala bowiem na ustalenie, w jakim zakresie i na jakich podstawach wyprowadzono wadliwość braku zastosowanie sankcji nieważności wobec decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 31 października 2006 r. ustalającej wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Rozważania te nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy według oceny Sądu I instancji decyzja określająca wzrost uposażenia zasadniczego została wydana bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa.
Jednocześnie koniecznym jest w tym miejscu zwrócenie uwagi, iż w wielokrotnie przywoływanym zarówno przez orzekające w sprawie organy, jak i przez Sąd I instancji wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 683/03, uznano za niedopuszczalne i pozbawione podstawy prawnej ustalanie okresów wysługi lat dla celów uposażeniowych w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. WSA w Warszawie w przywołanym orzeczeniu wyraźnie stwierdził, iż "ustalenie okresu wysługi lat dla celów uposażeniowych wraz z terminem nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat stanowi więc cześć postępowania dowodowego prowadzonego dla potrzeb ustalenia wysokości wynagrodzenia funkcjonariusza i powinna być przedmiotem uzasadnienia w odrębnej decyzji administracyjnej". Czym innym jest zatem ustalenie w drodze decyzji administracyjnej okresu wysługi lat dla celów uposażeniowych, a czym innym jest określenie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. W tym ostatnim przypadku ustalenie okresu wysługi stanowi element stanu faktycznego sprawy, który następnie stanowi podstawę do określenia wzrostu uposażenia zasadniczego. Rozważania Sądu I instancji nie odnoszą się do tej kwestii, brak jest też jednoznacznej oceny tego, w jakim przedmiocie wydana została kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 31 października 2006 r. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie związany oceną prawną przedstawioną w niniejszym wyroku i dokona ponownej analizy zaskarżonej decyzji oraz kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku tego Sądu z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 683/03, a także wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA 321/02.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.