III OSK 5110/21

III OSK 5110/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Teresa Zyglewska
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 517/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 § 3, art. 106 § 3 i § 5, art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 151, art. 174, art. 183 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Samuła po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. S.A. z siedzibą w M. oraz F1. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt: II SAB/Wa 517/20 w sprawie ze skargi F. S.A. z siedzibą w M. oraz F1. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt: II SAB/Wa 517/20 oddalił skargę F. S.A. z siedzibą w M. oraz F1. S.A. z siedzibą w W. (skarżący) na bezczynność E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (Spółka) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2020 r. F. S.A. z siedzibą w M. oraz F1. S.A. z siedzibą w W. zwróciły się do E. Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej w postaci umowy wraz z załącznikami dotyczącej Projektu "[...] - budowa bliku energetycznego o mocy ok. 1000 MW na parametry nadkrytyczne", zawartej między E. a G. Sp. z o.o. w W. W piśmie wskazano, że skarżący zawarli ze spółką G. dwie umowy dostawy, które zostały w lutym 2020 r. zawieszone, a następnie w czerwcu 2020 r. wypowiedziane.
Pismem z dnia 2 lipca 2020 r. Spółka poinformowała skarżących, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej oraz że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie
z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie wykonuje zadań publicznych, a Skarb Państwa nie zajmuje pozycji dominującej w jej strukturze własnościowej (udział Skarbu Państwa poniżej 40%). Dodatkowo Spółka uznała, że nawet przyjmując, że jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, a sama żądana informacja ma charakter publiczny, to udostępnienie informacji nie byłoby możliwe ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa wynikającą z art. 5 ust. 2 w/w ustawy oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Przedmiotowa umowa, której udostępnienia żądają skarżący, ma dla Spółki wartość gospodarczą i handlową, a ujawnienie informacji mogłoby spowodować faktyczną i realną szkodę dla jej interesów.
Pismem datowanym na dzień 29 lipca 2020 r. F. S.A. z siedzibą w M. oraz F1. S.A. z siedzibą w W. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność E. Sp. z o.o. wnosząc o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem
w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wydanego wyroku w sprawie, orzeczenie wobec Spółki na rzecz każdego ze skarżących grzywny w wysokości 24 590,85 zł, zasądzenie na rzecz każdej ze skarżących kosztów postępowania,
w tym kosztów opłaty od skargi, kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz rozpoznanie skargi w trybie postępowania uproszczonego.
W skardze wskazano na liczne naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali,
że pojęcie informacji publicznej powinno być rozumiane szeroko jako każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które gospodarują mieniem publicznym, jak również informacja odnosząca się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Niewątpliwie zatem wnioskowana przez skarżących informacja mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej. Skarżący odnieśli się również do stanowiska Spółki, zgodnie z którym Skarb Państwa posiada mniej niż 40% udziałów Spółki kwestionując je, bowiem zgodnie z informacją zawartą w Rejestrze przedsiębiorców KRS wynika, że ponad 50% udziałów Spółki posiada E1. S.A. – spółka Skarbu Państwa - która posiada pozycję dominującą i większość głosów w zgromadzeniu wspólników. Na tej podstawie, w ocenie skarżących, stwierdzić trzeba, że Spółka była zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący zauważyli, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien zakończyć postępowanie poprzez wydanie żądanych informacji lub odmowę udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie nie doszło do wydania decyzji, zatem w opinii skarżących Spółka pozostaje
w bezczynności.
Skarżący nie zgodzili się także z zakwalifikowaniem żądanych informacji jako naruszających tajemnicę przedsiębiorstwa, podnosząc, że - jak wynika
z orzecznictwa NSA - jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Żądana umowa nawiązana została w trybie zamówień publicznych, zatem zgodnie
z art. 139 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych jej treść powinna być jawna
i podlegać udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, projekt przedmiotowego kontraktu był już wcześniej upubliczniony w trybie dialogu konkurencyjnego, co dyskwalifikuje uznanie umowy jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Podkreślono również, że Spółka nie wykazała w sposób wyczerpujący negatywnych konsekwencji, jakie mogłaby ponieść w związku
z ujawnieniem wnioskowanych informacji skarżącym.
Pismem z dnia 8 września 2020 r. Spółka udzieliła odpowiedzi na skargę wnosząc o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżących na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. W uzasadnieniu Spółka podała,
że pojęcie informacji publicznej odnosi się "do działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", a także innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (aspekt przedmiotowy) oraz jest to informacja wykonana lub przechowywana przez władze publiczne (aspekt podmiotowy).
Z orzecznictwa sądów wynika, iż wykonywanie zadań publicznych musi wynikać
z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom, natomiast docelowa działalność wykonywana przez Spółkę nie została jej zlecona w ten sposób, a co więcej Spółka prowadzi działalność gospodarczą na konkurencyjnym rynku – nie sposób zatem uznać, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Spółka podkreśliła, że wydanie decyzji administracyjnej ma miejsce tylko wtedy, gdy odmawia się udostępnienia informacji publicznej lub przy umorzeniu postępowania. Natomiast jeżeli wniosek nie dotyczy informacji publicznej, wydanie decyzji administracyjnej jest niedopuszczalne i wnioskodawcę należy jedynie powiadomić o odmowie bez zachowania formy decyzji.
W przedmiotowej sprawie nie doszło zatem do bezczynności, bowiem Spółka poinformowała skarżących o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, a Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r. na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że między gospodarowaniem majątkiem Skarbu Państwa a wykonywaniem zadań władzy publicznej istnieje powiązanie. Zaangażowanie majątku Skarbu Państwa
w przedsięwzięcia gospodarcze może zatem stanowić podstawę do przyjęcia, że w ten sposób Państwo traktuje te zadania jako do niego należące (zadania władzy publicznej). Tak jest niewątpliwie w przypadku różnego rodzaju państwowych jednostek organizacyjnych, w tym jednoosobowych spółek Skarbu Państwa. Natomiast nie można stwierdzić, że jakiekolwiek majątkowe zaangażowanie Państwa w działalność gospodarczą prowadzoną przez określony podmiot skutkuje uznaniem go za podmiot wykonujący zadania publiczne i jednocześnie obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Z art. 4 ust. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika bowiem, że obowiązek ten odnosi się jedynie do osób prawnych,
w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycje dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie organ nie prowadzi obecnie działalności w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, bo jej budowa jeszcze się nie zakończyła – nie sposób zatem oceniać pozycji danego podmiotu na rynku, skoro nie jest on jeszcze na nim obecny. Zdaniem Sądu, z treści art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wynika, że ocena pozycji dominującej Skarbu Państwa w podmiocie gospodarczym – osobie prawnej, może być formułowana jedynie w przypadku, gdy ten podmiot jest obecny na określonym rynku. Pozycja dominująca nie jest określana poprzez sam udział kapitałowy Skarbu Państwa w określonym podmiocie, ale poprzez wpływ tego udziału na sytuację rynkową, polegający na zakłóceniu konkurencji rynkowej. Zatem Spółka, która nie uczestniczy w rynku, nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a co więcej dnia 2 lipca 2020 r. organ odpowiedział na wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, zatem nie można uznać, że pozostaje w bezczynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli F. S.A. z siedzibą w M. oraz F1. S.A. z siedzibą w W. zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a w przypadku niepodzielenia przez Sąd zarzutów strony skarżącej kasacyjnie w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania przed Sądem I i II instancji wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa oraz opłatę od wniosku o sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku, rozpoznanie sprawy na rozprawie, orzeczenie wobec Spółki na rzecz każdego ze skarżących grzywny
w wysokości 24 590,85 zł, przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej wydruków ze stron internetowych oraz zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 141 § 4 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy faktycznej i prawnej wyroku, tj. niewskazanie, dlaczego Sąd I instancji przyjął za własne ustalenia faktyczne strony przeciwnej oraz uznał za prawidłową wykładnię strony przeciwnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżących wyrażonego w pismach procesowych, w tym do zarzutów przedstawionych w skardze na bezczynność, pozbawiając skarżących dokładnych informacji o przesłankach, które rozstrzygały
o przeprowadzeniu ustaleń stanu faktycznego oraz interpretacji ww. przepisów na korzyść strony przeciwnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem bezczynności E. oraz art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku
z art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 141 § 4 Prawa
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie uznania przez Sąd I instancji, że E. nie można zarzucić bezczynności w rozpoznaniu wniosku oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez E. w/w przepisów k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia nieprawidłowych ustaleń faktycznych, w tym sprowadzających się do bezzasadnego przyjęcia, iż E. nie należy do kategorii osób prawnych, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą i nie jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej;
- przyjęcie, iż E. odpowiedziała na wniosek skarżących,
w sytuacji, gdy pismo z dnia 2 lipca 2020 r. nie spełnia wymogów w zakresie procedury rozpatrywania, zarówno pozytywnej jak i negatywnej;
skutkujących poczynieniem nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego,
a następnie nieprawidłowym i bezzasadnym zastosowaniem przepisów prawa materialnego;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że E. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, co skutkowało przyjęciem przez Sąd I instancji, że E. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z powołaną ustawą, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania przywołanego przepisu ustawy;
2) art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, gdy za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznaje się podmiot wykonujący zadania publiczne,
w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą
w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, przez którą to, zgodnie z art. 4 ust. 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%, co tym samym doprowadziło do naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej;
3) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało pogwałceniem prawa skarżących, albowiem Sąd I instancji wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym wyroku w sposób stronniczy chroni interesy fiskalne E. oraz pośrednio Skarbu Państwa, nie zważając na prawa podmiotowe i procesowe skarżącej;
4) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż istnieje iunctim pomiędzy gospodarowaniem majątkiem Skarbu Państwa a wykonywaniem zadań władzy publicznej, a także wyrażoną w przyjęciu, iż jakiekolwiek majątkowe zaangażowanie państwa w działalność gospodarczą prowadzoną przez określony podmiot nienależący do kategorii organów władzy publicznej nie nakazuje traktowania go jako podmiot wykonujący zadania publiczne, obowiązany do udostępniania informacji publicznej, co skutkowało błędnym przyjęciem,
iż E. nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej;
5) art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem działań E. polegających na pozostawaniu w stanie bezczynności wobec wniosku skarżących oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 4 pkt 10 ustawy
o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez bezzasadne zaniechanie uwzględnienia skargi, podczas gdy zaskarżone działanie oparte zostało na błędnej wykładni, skutkującej nieuprawnionym przyjęciem, że E. nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co skutkowało oddaleniem skargi na bezczynność.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie ponownie podnieśli, że Spółka jako dysponująca mieniem publicznym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wskazano, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest ogólnikowe i nie sposób ustalić, czy Sąd rozważył podnoszone przez skarżących zarzuty i argumenty, a rozstrzygnięcia negatywne powinny być w należyty sposób uzasadniane. Skarżący twierdzą ponadto, że Sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach istotne fakty, tj. niespełnienia przez pismo Spółki z dnia 2 lipca 2020 r. wymogów ustalonych dla decyzji administracyjnej oraz braku obalenia przez Spółkę domniemania z art. 4 pkt 10 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Niezasadnie Sąd I instancji przyjął za własny ustalony przez Spółkę stan faktyczny, a zatem materiał sprawy nie został wyczerpująco, rzetelnie
i wszechstronnie rozpatrzony. W opinii skarżących kasacyjnie działanie polegające na nieudzieleniu informacji przedmiotowo istotnych dla skarżących, w tym głównie z uwagi na ich walor gospodarczy oraz informacyjny w zakresie dochodzenia roszczeń wynikających z braku realizacji Umowy jest działaniem uderzającym w wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę zaufania do państwa i sprawiedliwości społecznej.
W zaskarżonym orzeczeniu Sąd I instancji chroni fiskalnych interesów Spółki, a tym samym interesów Skarbu Państwa, bowiem ujawnienie żądanych informacji (treści Kontraktu Spółki) ułatwiłoby skarżącym i innym podwykonawcom dochodzenie należnych im roszczeń.
Odnosząc się do kwestii czy Spółka była podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, skarżący kasacyjnie powołali się na wyrok NSA
z dnia 30 października 2002 r., II SAB 191/02, w którym uznano, że obie przesłanki realizacji celów i zadań publicznych oraz dysponowania majątkiem publicznym należy traktować rozłącznie i każda z nich z osobna samoistnie przesądza
o charakterze podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Sąd I instancji orzekł w opinii skarżących w sposób odmienny do wyżej przedstawionego stanowiska. Ponownie powołano, że bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka prowadząca handel energią wykonuje również zadania publiczne i w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy
o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, sama Spółka wskazała, że przedmiotem jej działalności jest wytwarzanie energii elektrycznej, natomiast fakt,
że jeszcze nie prowadzi działalności gospodarczej we wskazanym zakresie nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.
W zakresie pozycji dominującej Skarbu Państwa w Spółce skarżący powołali się na informację zawartą na stronie internetowej Spółki (zgodną z Rejestrem KRS), zgodnie z którą 50% udziałów w Spółce posiada E1. S.A., a większościowym akcjonariuszem E1. S.A. jest Skarb Państwa. Nie można zatem przyjąć, że Spółka jest podmiotem, który w żadnym stopniu nie gospodaruje mieniem publicznym, bowiem mienie publiczne to własność i inne prawa majątkowe przysługujące Skarbowi Państwa, a ten w niniejszym stanie faktycznym jest większościowym akcjonariuszem Spółki. Biorąc pod uwagę powyższe, przyjąć należy, że Spółka, choćby w niewielkim stopniu, korzysta z mienia publicznego, co w konsekwencji obliguje ją do udzielenia informacji publicznej.
Skarżący kasacyjnie uznali również, że brak jest okoliczności wskazujących na jakąkolwiek podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej na podstawie
art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, Spółka jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia z uwagi na wykonywanie zadań organu władzy publicznej oraz pozycję dominującą Skarbu Państwa w kapitale zakładowym Spółki, a wnioskowana informacja nie jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Skoro podjęta została decyzja o zaprzestaniu realizacja inwestycji w postaci budowy bloku węglowego i z tego powodu Spółka rzekomo nie prowadzi działalności w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, bezpodstawne i nieuzasadnione jest stanowisko jakoby wnioskowana przez skarżących informacja publiczna była tajemnicą przedsiębiorstwa.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną tej podstawy kasacyjnej nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. Z kolei zarzutem podnoszonym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej można kwestionować błędną wykładnię prawa materialnego lub jego niewłaściwe zastosowanie, przy tym zarzucając błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa autor skargi kasacyjnej powinien uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wskazać, jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując normę prawną popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skoro niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, to może być ono zarówno konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie
w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. Jeśli strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie prawa będące konsekwencją wadliwości i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, to dla skuteczności takiego zarzutu konieczne jest uprzednie podniesienie zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Podobnie, jeśli strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego będące konsekwencją jego błędnej wykładni,
to konieczne jest uprzednie wskazanie na błąd wykładni i podniesienie zarzutu w tym zakresie.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że podstawą oddalenia skargi przez Sąd I instancji był następujące ustalenia:
1) wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022, poz. 902) – dalej: u.d.i.p. (Sąd I instancji nieprecyzyjnie powołał oznaczenie tej regulacji, ale przytoczył jej treść), zgodnie z którym "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" prowadzi do wniosku, że przepis ten nie ma charakteru otwartego – "Wymienienie tam jedynie tych osób prawnych, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą, nie pozwala, zdaniem Sądu, ponadto "dopisać" osób prawnych, w których Skarb Państwa nie ma pozycji dominującej";
2) wykładnia art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2021 r., poz. 275 ze zm.), zgodnie z którym jako pozycję dominującą rozumie się "pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%", oznacza, że "ocena pozycji dominującej Skarbu Państwa w podmiocie gospodarczym – osobie prawnej może być formułowana jedynie w przypadku, gdy ten podmiot jest obecny na określonym rynku. O pozycji dominującej nie decyduje bowiem sam udział kapitałowy Skarbu Państwa w określonym podmiocie gospodarczym, lecz wpływ tego udziału na sytuację rynkową, polegający na zakłóceniu konkurencji rynkowej. Nie można zatem mówić o pozycji dominującej na rynku podmiotu z udziałem kapitału Skarbu Państwa, który w tym rynku nie uczestniczy";
3) stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje, że "E. S.A. z siedzibą w O. nie prowadzi obecnie działalności w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, ponieważ jej budowa nie została zakończona. Tę informację E. podała w odpowiedzi na skargę i ta informacja nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości co do jej prawdziwości".
W związku z powyższymi ustaleniami Sąd I instancji doszedł do wniosku, że E. nie należy do kategorii osób prawnych, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, błędnie powołany przez Sąd I instancji jako art. 4 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej) i tym samym nie jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Konsekwencją tego wniosku była z kolei konkluzja, że podmiot nie będący zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej nie może być pozostawać w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o jej udostępnienie, tym bardziej gdy Spółka wskazała m.in. na tę okoliczność w piśmie z dnia 2 lipca 2020 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Jeśli zatem skarga kasacyjna miałaby osiągnąć skutek, musiałaby zawierać zarzuty skutecznie podważające powyższe ustalenia. Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, pomimo wielości i rozbudowanego charakteru zawartych w niej zarzutów.
W pierwszym zarzucie strona skarżąca kasacyjnie wskazując na art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. wskazuje na niewyjaśnienie przez Sąd I instancji
w uzasadnieniu wyroku podstawy faktycznej i prawnej wyroku. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku z kilku powodów.
Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji wyjaśnił, jak wyżej wskazano, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie w realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej, i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd ocenił stanowisko skarżących nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Sąd wyjaśnił, że jego stanowisko o tym, że "E. S.A. z siedzibą w O. nie prowadzi obecnie działalności w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, ponieważ jej budowa nie została zakończona" oparł na ocenie treści odpowiedzi na skargę, co wypełnia wymóg wskazania, jaki i dlaczego stan faktyczny został przyjęty za podstawę orzekania. Prawidłowość tego ustalenia nie może być skutecznie kwestionowana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił również podstawę prawną rozstrzygnięcia. Na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających Sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści – które zatem należy przytoczyć i wyjaśnić – jak i normy zawarte w przepisach podlegających stosowaniu przez organ, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopni determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje zarówno przepisy p.p.s.a., jak i przepisy u.d.i.p., których wykładania doprowadziła Sąd I instancji do konkluzji o podstawie oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wskazuje również na przyczyny, jakie legły u podstaw przyjętej wykładni przepisów u.d.i.p. Jak już wyżej wskazano, również prawidłowość ustaleń w tym zakresie, tj. prawidłowość wykładni prawa nie może być skutecznie kwestionowana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi, tj. w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności (teza 6 w Komentarzu Lex 2009 wyd. II A. Kabata; W. Chróścielewski glosa do postanowienia NSA z dnia 7 lipca 2004 r. Gz 25/04 GSP-Prz. Orz 2005/3/11; wyroki NSA z dnia 11 października 2006 r., I GSK 3177/05 Lex nr 276695, z dnia 11 stycznia 2007 r. I OSK 275/06 Lex nr 293171, z dnia 20 kwietnia 2010 r., II OSK 699/09, LEX nr 597785). Ponadto przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu uwzględniającego skargę. W konsekwencji przepis ten nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, LEX nr 1305295; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 91/10, LEX nr 672934; wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II FSK 1424/07, LEX nr 488559; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14zob. też: T. Woś: Komentarz do art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 16, LexiNexis 2012). Niezależnie, od powyższego, przepis ten nie ma zastosowania w sprawach ze skarg na bezczynność organu, a także nie sposób go naruszyć poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku podstawy faktycznej i prawnej wyroku.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zbudowany jest kaskadowo. W jego treści strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykonania przez Sąd I instancji obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem bezczynności E. (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) – dalej: p.u.s.a.). Następnie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie uznania przez Sąd I instancji, że E. nie można zarzucić bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Wreszcie na art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez E. w/w przepisów k.p.a. które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia nieprawidłowych ustaleń faktycznych, w tym sprowadzających się do bezzasadnego przyjęcia, iż E. nie należy do kategorii osób prawnych, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą i nie jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej; 2) przyjęcie, iż E. odpowiedziała na wniosek skarżących, w sytuacji, gdy pismo z dnia 2 lipca 2020 r. nie spełnia wymogów w zakresie procedury rozpatrywania, zarówno pozytywnej jak i negatywnej, co skutkowało poczynieniem nieprawidłowych ustaleń stanu faktycznego, a następnie nieprawidłowym i bezzasadnym zastosowaniem przepisów prawa materialnego.
Zarzuty te rozpatrywane oddzielnie, jak i we wzajemnym powiązaniu okazały się bezskutecznie.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7,
art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. należy wskazać na wadliwość konstrukcyjną tego zarzutu. W jego ramach strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy skutkujących nieprawidłowym i bezzasadnym zastosowaniem przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim Sąd I instancji rozpoznawał sprawę ze skargi na bezczynność organu, a nie ze skargi na decyzję, co oznacza, że art. 107 § 1 i 3 k.p.a. już chociażby z tego powodu nie był w sprawie stosowany, a zatem nie mogło dojść do jego naruszenia ani przez organ, ani przez Sąd I instancji w procesie kontroli sądowoadministracyjnej. Po drugie, chcąc zakwestionować oceny i ustalenia
w zakresie stanu faktycznego sprawy dostępu do informacji publicznej konieczne jest podniesienie zarzutów dotyczących odpowiednich przepisów u.d.i.p., w tym przede wszystkim art. 10 ust. 1 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Jest to przepis zawierający normę wskazującą zarówno na niezbędny element stanu faktycznego postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej, tj. na wniosek inicjujący to postępowanie, którego treść podlega ocenie przez adresata tego wniosku, jak i na mechanizm "udostępniania" informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych. Chcąc zatem zakwestionować prawidłowość oceny wniosku
o udostępnienie informacji publicznej, jak i innych ocen w procesie "udostępniania" informacji publicznej, należy w powiązaniu z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a.
i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji
(zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz,
Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65;
J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem
o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania,
a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym
i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, nie jest zatem wystarczające poprzestanie na wskazaniu szeregu przepisów k.p.a. zawierających normy wskazujące sposób czynienia użytku
z kompetencji do rozpoznania tego wniosku bez powiązania go z przepisami u.d.i.p., w tym zwłaszcza z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Omawiany zarzut wymogu tego nie spełnia.
Nie mógł odnieść skutku akcentowany po raz drugi w skardze kasacyjnej zarzut braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia "w zakresie uznania przez Sąd I instancji, że E. nie można zarzucić bezczynności w rozpoznaniu wniosku" tym razem nie tylko poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz również art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego. Brak podstaw do uznania skuteczności zarzutu naruszenia w powyższy sposób art. 141 § 4 p.p.s.a. został wyjaśniony wyżej.
Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego należy zwrócić uwagę, że art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowiąc, że "Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego" dotyczy postępowania dowodowego prowadzonego przez Sąd I instancji, bowiem zgodnie
z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania
w sprawie". W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886), przy tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Niezależnie od tego, z naruszeniem art. 106 § 5 p.p.s.a. mamy do czynienia w sytuacji, gdy sąd przeprowadzał dowody uzupełniające, a dokonując tego uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony
w skardze kasacyjnej wtedy, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a.
W sytuacji, gdy Sąd I instancji sam nie uzupełniał postępowania dowodowego – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero, gdy sąd dopuści przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to wówczas w tym zakresie będą miały zgodnie z postanowieniami art. 106 § 5 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2016 r., II GSK 155/15, LEX nr 2101833). Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 p.p.s.a. ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, iż odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 p.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 723/11; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., II OSK 1567/13; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., II OSK 1647/14, LEX nr 1990785). Niezależnie od powyższego, do naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, ze względu na treść tych przepisów, nie mogło dojść poprzez "brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia
"w zakresie uznania przez Sąd I instancji, że E. nie można zarzucić bezczynności w rozpoznaniu wniosku".
W kaskadowej strukturze omawianego zarzutu nieskuteczność zarzutów naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a także zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. czyni nieskutecznym zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem bezczynności E. Niezależnie bowiem od tego, że art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poza swoim ogólnym charakterem wskazuje na decyzje administracyjne jako przedmiot kontroli sądów administracyjnych, a zaskarżony wyrok zapadł w sprawie ze skargi na bezczynność, a nie ze skargi na decyzję administracyjną, to zarzut naruszenia tego przepisu, aby mógł być zarzutem skutecznym wymaga powiązania z zarzutami naruszenia innych przepisów. Tymczasem zarzuty naruszenia pozostałych przepisów wskazanych w omawianym kaskadowym zarzucie okazały się, jak wyżej wykazano, nieskuteczne. Z kolei w stosunku do zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. należy przypomnieć, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. powiązała zarzut naruszenia tego przepisu z innymi przepisami, jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów okazały się nieskuteczne. Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administrujących, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r.,
I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542), a zarzut naruszenia takiego przepisu powinien być zarzutem skutecznym.
Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 2 p.u.s.a. rozpoznając skargę, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane
z naruszeniem przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r.,
I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).
Nieskuteczne okazały się również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Należy przypomnieć, że zarzutem podnoszonym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej można kwestionować błędną wykładnię prawa materialnego lub jego niewłaściwe zastosowanie, przy tym zarzucając błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa autor skargi kasacyjnej powinien uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wskazać, jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując normę prawną popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skoro niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, to może być ono zarówno konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy.
W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w "przyjęciu, że E. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, co skutkowało przyjęciem przez Sąd I instancji, że E. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z powołaną ustawą, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania przywołanego przepisu ustawy".
Analiza treści omawianego zarzutu i jego uzasadnienia wykazuje, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
w konsekwencji niewłaściwych ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego,
tj. w konsekwencji niewłaściwej oceny statusu konkretnego podmiotu, jakim jest E.. Strona skarżąca kasacyjnie uważa bowiem, że Sąd I instancji wadliwie ocenił status tego podmiotu jako podmiotu niezobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie ten konkretny podmiot, czyli E. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
W związku z taką konstrukcją zarzutu należy przypomnieć, że próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono status konkretnego podmiotu, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, która co do zasady ma charakter abstrakcyjny i polega na odczytaniu treści normy prawnej, a nie ocenie statusu konkretnego podmiotu, należy ocenić jako nieskuteczny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a ocena, czy E. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest wynikiem zastosowania prawa materialnego na tle ustaleń faktycznych dotyczących tego konkretnego podmiotu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
W dalszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię
i niezastosowanie art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.
W odniesieniu do tego zarzutu należy wskazać, że ponad wszelką wątpliwość, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji stosował powyższy przepis, bowiem twierdzenie o tym, że E. S.A. z siedzibą w O. nie jest podmiotem mającym pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, oparł właśnie na dokonanej wcześniej wykładni art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, zgodnie z którą jako pozycję dominującą rozumie się "pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%", co oznacza, że "ocena pozycji dominującej Skarbu Państwa w podmiocie gospodarczym – osobie prawnej może być formułowana jedynie w przypadku, gdy ten podmiot jest obecny na określonym rynku. O pozycji dominującej nie decyduje bowiem sam udział kapitałowy Skarbu Państwa w określonym podmiocie gospodarczym, lecz wpływ tego udziału na sytuację rynkową, polegający na zakłóceniu konkurencji rynkowej. Nie można zatem mówić o pozycji dominującej na rynku podmiotu z udziałem kapitału Skarbu Państwa, który w tym rynku nie uczestniczy".
Po drugie, z nieczytelnie skonstruowanego zarzutu zdaje się wynikać, że błędnej wykładni art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni użytego w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. sformułowania "pozycja dominująca" w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, do której odsyła art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Z treści zarzutu, w którym przytoczono brzmienie art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie wynika jednak na czym polega wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji treści tego przepisu i jak – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie należy ten przepis rozumieć, co w realiach niniejszej sprawy wymagałoby wykazania w treści zarzutu wadliwości stwierdzenia, że "nie można mówić o pozycji dominującej na rynku podmiotu z udziałem kapitału Skarbu Państwa, który w tym rynku nie uczestniczy". Wymogu tego nie spełnia omawiany zarzut skargi kasacyjnej.
W ramach trzeciego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej upatrując jego niewłaściwego zastosowania prowadzącego do pogwałcenia prawa skarżących, "albowiem Sąd I instancji wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym wyroku w sposób stronniczy chroni interesy fiskalne E. oraz pośrednio Skarbu Państwa, nie zważając na prawa podmiotowe i procesowe skarżącej". Zarzut ten na tle wyeksponowanej wyżej istoty ustaleń Sądu I instancji, które doprowadziły do oddalenia skargi, przedstawia się jako całkowicie nieuzasadniony. Kwestia interesów E. i Skarbu Państwa nie leżała u podstaw argumentacji Sądu, a wykonywanie obowiązku kontroli sądowoadministracyjnej na tle charakteru sporu prawnego przed tym sądem prowadzącego Sąd do wniosku o braku podstaw do uwzględnienia skargi nie stanowi in abstracto naruszenia "praw podmiotowych i procesowych" strony skarżącej, a tym samym standardów wynikających z art. 2 Konstytucji. Dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia przepisu zawierającego normę-zasadę, a taki charakter ma art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, konieczne jest wskazanie, w jaki sposób nieposzanowanie aksjologii, do której odsyła norma-zasada, wpłynęło na konkretne uchybienia Sądu w odczytaniu i zastosowaniu innych, wyraźnie wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie, norm postępowania. Wymogu tego nie spełnia ani omawiany zarzut, ani cała skarga kasacyjna.
Nie mógł odnieść skutku czwarty zarzut naruszenia prawa materialnego.
W jego ramach strona skarżąca kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, które skutkowało błędnym przyjęciem,
iż E. nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku ze względu na to, że przyjęcie przez Sąd I instancji, że E. nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej było rezultatem wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W istocie, odczytywanie przez Sąd treści zakresu podmiotowych granic prawa dostępu do informacji publicznej z regulacji prawnych dotyczących przedmiotu tego prawa, tj. definiujących pojęcie informacji publicznej, należy ocenić krytycznie. W realiach niniejszej sprawy uwagi Sądu dotyczące rozumienia wykładni art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP miały jednak charakter posiłkowy i nie zdeterminowały przyjętego przez Sąd rozumienia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów.
Ostatni zarzut naruszenia prawa materialnego został skonstruowany niekonsekwentnie, bowiem w ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. Tymczasem przepisy art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. wcześniej powoływano w kaskadowym zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Po drugie, jak wyżej wskazywano, skuteczność zarzutów naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. (w ramach poszczególnych mniejszych jednostek redakcyjnych tego przepisu) i art. 1 § 2 p.u.s.a. zależy od skuteczności powiązanych z tymi zarzutami, zarzutów naruszenia innych przepisów prawa, które miały zastosowanie w procesie kontroli sądowoadministracyjnej.
W ramach omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji
i konsumentów zarzucając naruszenie tych przepisów w bezzasadnym zaniechaniu uwzględnienia skargi, podczas gdy zaskarżone działanie oparte zostało na błędnej wykładni, skutkującej nieuprawnionym przyjęciem, że E. nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co skutkowało oddaleniem Skargi na bezczynność. Skoro jednak zarzuty błędnej wykładni tych przepisów, już wcześniej analizowane, okazały się bezskuteczne i również w treści omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie wykazuje błędów Sądu
w odczytaniu tych przepisów, to również ostatni zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść skutku.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej w sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej.
Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.