III OSK 5107/21

III OSK 5107/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 332/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-27
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 41 ust. 3
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 332/20 w sprawie ze skargi M.S na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 15 listopada 2019 r. nr 159 w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 listopada 2020 r., II SA/Wa 332/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.M na decyzję Komendanta Głównego Policji z 15 listopada 2019 r., nr 159, w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, oddalił skargę.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Pismem z 10 grudnia 2018 r. M.M. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Komendanta [...] o zwolnienie ze służby w Policji z 2 stycznia 2019 r.
Komendant [...] (dalej "organ pierwszej instancji") rozkazem personalnym 20 grudnia 2018 r., nr 2797/18, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z 2 stycznia 2019 r. - w trybie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm., dalej: "ustawa o Policji"). Rozkaz personalny doręczono skarżącemu 27 grudnia 2018 r.
Pismem z 5 lipca 2019 r. skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji o przywrócenie do służby. Powołał się na orzeczenie Sądu Rejonowego [...] z 19 października 2018 r., [...] w przedmiocie warunkowego umorzenia toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego. Precyzując żądanie wskazał, że domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a.
Decyzją z 9 września 2019 r., nr 23/2019, organ pierwszej instancji odmówił uchylenia rozkazu personalnego z 20 grudnia 2018 r. w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z 15 listopada 2019 r., nr 159, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, stanowiący materialnoprawną podstawą decyzji z 20 grudnia 2018 r., o zwolnieniu skarżącego ze służby jest decyzją związaną, o czym świadczy zawarty w tym przepisie zwrot "zwalnia się", oznaczający obligatoryjny charakter tegoż przepisu.
Tymczasem przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy niedające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał skargę za niezasadną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Sąd pierwszej instancji uznał, że w ustawie o Policji istotnie nie ma wyłączenia stosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na jej podstawie. Opierając się jednak na stanowisku prezentowanym w doktrynie, przyjął że w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy głównej w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe.
W ocenie Sądu, nie ma możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. w odniesieniu do rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji, wydanego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Przepis ten stanowił podstawę rozwiązania stosunku służbowego funkcjonariusza Policji. Oznacza to tym samym, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji uniemożliwia późniejsze uchylenie takiego rozstrzygnięcia w trybie art. 155 k.p.a.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu:
1. naruszenie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że charakter decyzji o zwolnieniu ze służby na wniosek zainteresowanego funkcjonariusza uniemożliwia jej wzruszenie w trybie art. 155 k.p.a., w sytuacji gdy takie stwierdzenie nie ma logicznego umotywowania, a za możliwością uchylenia decyzji powinien tym bardziej przemawiać fakt, że została ona wydana na wniosek samego funkcjonariusza, który następnie na skutek nowych okoliczność stara się zniweczyć skutki własnego wniosku;
2. naruszenie art. 155 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie szczególnej sytuacji przemawiającej za uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji z 20 grudnia 2018r., nr 2797/18, w postaci wykazanego istotnego interesu społecznego i obiektywnie słusznego interesu strony;
3. brak uwzględnienia, że skarżący składając oświadczenie woli o wystąpieniu ze służby działał w stanie wyłączającym swobodne podjęcie decyzji, a obiektywną możliwość zmiany tej decyzji uzyskał po warunkowym umorzeniu postępowania karnego;
4. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zbadania istoty sprawy i oceny materialnych przesłanek uchylenia decyzji, wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, w trybie art. 145 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a.
Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Pismem z 14 maja 2021 r. kasator wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Kwestię zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy poprzedzić wyjaśnieniem, że możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. pozwala na zmianę lub uchylenie decyzji prawidłowych i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest wprawdzie postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna, to jednak toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Sposób rozstrzygnięcia sprawy w trybie omawianego przepisu może być dokonany tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania tego trybu jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron. Z tego względu, dokonując oceny decyzji, w stosunku do której strona domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., koniecznym jest poddanie ocenie również przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wydano decyzję "pierwotną".
Decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową. Na podstawie powołanego przepisu można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. Tylko w takim obszarze wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozstrzygnięcie, stosowanie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalne.
Organ, dysponując zgodą strony na zmianę lub uchylenie decyzji, w pierwszej kolejności ustala, czy przepisy prawa materialnego dają mu możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, a dopiero później rozważa, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana lub uchylenie decyzji zgodnie z żądaniem strony nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. W interesie społecznym leży bowiem poszanowanie prawa, a słuszny interes strony może być uwzględniany wyłącznie w granicach określonych prawem.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że regulacja zawarta w art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych (por. m.in. wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10). Nie wyklucza się także sytuacji, w których rozstrzygnięcie w części ma charakter związany i uchylenie takiej decyzji na podstawie tego przepisu jest możliwe, jeśli uchylenie lub zmiana nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia. Podkreślić bowiem należy, że kwestia przydatności charakteru decyzji (uznaniowość i związanie) dla wykładni przesłanek art. 155 k.p.a. wynika ze skutków wzruszenia decyzji w trybie określonym w tym przepisie. Istota ta tkwi w stanowisku, według którego zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie tego przepisu nie może doprowadzić do skutku sprzecznego z prawem (por. wyroki NSA z: z 18 października 2007 r, II OSK 1406/06 i z 12 lutego 2014 r, II OSK 1932/13 ).
Podstawę materialnoprawną decyzji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z 9 września 2019 r. nr 23/2019 o zwolnieniu skarżącego ze służby stanowił art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Przepis ten zawiera normę, która nakazuje przełożonemu policjanta, który zgłosił pisemne wystąpienie ze służby, zwolnić go nie później niż w terminie do 3 miesięcy od tego wystąpienia. Uzasadnieniem dla tej normy z jednej strony jest ochrona funkcjonariusza przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby, z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby policjant przez jakiś czas wykonywał jeszcze swoje obowiązki służbowe. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że organ ma obowiązek zwolnić policjanta w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby i nie może wydać decyzji odmownej. W takim przypadku możliwość działania organu jest ograniczona. Organ nie bada przesłanek i motywów wystąpienia funkcjonariusza z raportem o zwolnienie ze służby i nie przeprowadza postępowania dowodowego w tym zakresie. W istocie rola organu sprowadza się do ustalenia, czy zostało zgłoszone przez policjanta pisemne wystąpienie ze służby oraz czy zwolnienie ma nastąpić we wskazanej przez niego dacie, czy też z uwagi na potrzeby służby termin ten należy określić w innej dacie, nie później niż do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego żądania w tym przedmiocie.
W konsekwencji oznacza to, że przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, nie przewiduje dla organu Policji innego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej pisemnym wystąpieniem policjanta ze służby, w którym wyraził on wolę zakończenia pełnienia służby, aniżeli wydanie rozkazu personalnego o zwolnieniu. Powołany przepis określa wprost obowiązek i sposób rozstrzygnięcia, do którego organ musi się zastosować. W sferze uznania organu pozostaje jedynie określenie daty w jakiej nastąpi zwolnienie ze służby, z zastrzeżeniem, że musi ona mieścić się w oznaczonym ustawą terminie 3 miesięcy.
Podkreślenia w związku z tym wymaga, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został całkowicie zrealizowany (por. wyrok SN z 26 listopada 2012 r., III SK 7/12, wyrok NSA z 4 listopada 2015 r., I OSK1688/14). Przyjmuje się również, że nie jest możliwa zmiana decyzji w kwestii dotyczącej terminu, w sytuacji gdy termin ten już upłynął (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 listopada 2015 r., VII SA/WA 745/15, wyrok WSA w Łodzi z 8 marca 2016 r., II SA/Łd 1000/15).
Jak wskazał NSA w wyroku z 4 czerwca 2008 r., I OSK 920/07, i z którym to stanowiskiem zgadza się Sąd rozpoznający sprawę niniejszą, uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Nie usuwa zatem skutku wywołanego ostateczną decyzją o zwolnieniu ze służby w Policji, dokonanym na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Skutek ten polega na zakończeniu stosunku służbowego. W przypadku ewentualnego uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 155 k.p.a. nie wchodziłoby w grę przywrócenie do służby na podstawie art. 42 ust.1 ustawy o Policji. Do warunków przewidzianego w tym przepisie przywrócenia do służby należy uchylenie decyzji "z powodu jej wadliwości". Tryb określony w art. 155 k.p.a. odnosi się do decyzji niewadliwych. W rezultacie uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji wywoływałoby skutek w postaci nawiązania stosunku służbowego z datą wykonania decyzji opartej o art. 155 k.p.a. Byłby to tryb nawiązywania stosunku służbowego nieprzewidziany w ustawie o Policji, nieuwzględniający wymogów materialnych i proceduralnych, określonych w przepisach art. 25 ustawy o Policji W ten sposób, doszłoby do obejścia przepisów o nawiązaniu stosunku służbowego policjanta.
Skoro zatem na zmianę decyzji z 15 listopada 2019 r. nie pozwalały przywołane wcześniej okoliczności, nie zachodziła potrzeba badania przez organ przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a., tj. przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony, które podlegają analizie jedynie wówczas gdy do zmiany decyzji może dojść w granicach zakreślonych przepisami prawa.
Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu 1 i 2 skargi kasacyjnej.
Zarzut 3 nie mógł zostać rozpoznany merytorycznie, albowiem skarżący kasacyjnie nie określił w nim przepisu, który miałby być naruszony.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego − uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., II OSK 151/12). W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Warunki te w odniesieniu do zarzutu nr 3 nie zostały zrealizowane. A skoro rolą sądu odwoławczego nie jest snucie domysłów czy stawianie hipotez, zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut 4 skargi kasacyjnej.
Podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji nie mógł orzekać ponad granice sprawy zakreślone wydaną w sprawie decyzją na podstawie art. 155 k.p.a. Nie był również uprawniony do oceny czy możliwe były inne warianty rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek, jego zakres wiąże organ wydający rozstrzygnięcie w sprawie. Związanie organu złożonym przez stronę wnioskiem w praktyce oznacza, że organ nie ma uprawnień do modyfikacji jego treści. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane W przeciwnym razie naraża się na orzekanie niezgodnie z zakresem wniosku (por. wyrok NSA z 4 listopada 2022 r. I OSK 2122/21 ).
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.