III OSK 510/25

III OSK 510/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Łd 798/24 - Postanowienie WSA w Łodzi z 2024-12-18
Skarżony organ
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 grudnia 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 798/24 odrzucającego skargę J. F. na uchwałę Senatu Akademii [...] nr 4/05.09/2024 w sprawie odwołania członka Rady Uczelni postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Senatu Akademii [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 18 grudnia 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 798/24, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) odrzucił skargę J. F. na uchwałę Senatu Akademii [...] nr 4/05.09/2024 w sprawie odwołania członka Rady Uczelni.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarga podlegała odrzuceniu, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu wewnątrzzakładowego. Sąd wyjaśnił, że uczelnia wyższa jest podmiotem działającym w formie zakładu administracyjnego, który jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. W ocenie Sądu uchwała Senatu Akademii [...] w sprawie odwołania członka Rady Uczelni nie stanowi decyzji administracyjnej, postanowienia czy też innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., w konsekwencji nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Sąd odwołał się do poglądów doktryny i orzecznictwa wskazujących, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają wyłącznie akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków użytkowników zakładu przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego.
Sąd dodał, że nadzór nad działalnością uczelni sprawuje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Podmiotowi temu powierzono kompetencję do stwierdzenia nieważności aktu uczelni, w przypadku stwierdzenia jego niezgodności z prawem. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała mogłaby podlegać kontroli ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i dopiero jego rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność tej uchwały byłoby zaskarżalne do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania za wszystkie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest lakoniczne, a ze sposobem rozumowania Sądu nie sposób się zgodzić. W ocenie strony zaskarżona uchwała spełnia przynajmniej hipotezę art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przypadku skarżącego akt ten łączy się z naruszeniem określonych uprawnień wynikających z faktu bycia studentem, wymienionych w szczególności w art. 85-91, 104 oraz 106 ustawy z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1571 ze zm., dalej jako "p.s.w.i.n."). Korzystanie z tych praw, uzależnione jest od studiowania na uczelni która działa w sposób zgodny z prawem, a o tym decyduje w znacznej mierze funkcjonowanie jej Rady Uczelni w sposób zgodny z prawem oraz w składzie zgodnym z prawem. Dalej podkreślono, że od okoliczności, czy uczelnia działa zgodnie z prawem zależy również, czy uzyskiwane przez studentów oceny dyplomowe czy okresowe nie będą mogły później zostać zakwestionowane, a także, czy na dalszych etapach życia studenta, w szczególności jego kariery zawodowej nie będzie kwestionowana merytoryczna wartość uzyskanego wykształcenia. Prawa studenta zależą więc bezpośrednio od okoliczności, czy uczelnia i jej organy działają zgodnie z prawem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Senat Akademii [...] wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podkreślił, że ustawodawca w p.s.w.i.n. przyznając organom uczelni możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów, nie poddał kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni. W ustawie wskazano wyraźnie przypadki, w których wydawane są decyzje administracyjne. Przyjęte rozwiązanie wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii. W konsekwencji kognicji sądów administracyjnych podlegają tylko decyzje organów uczelni mające wyraźną podstawę prawną w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Jednocześnie w ocenie organu zaskarżona uchwała nie spełnia przesłanek umożliwiających poddanie jej kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.
Należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym, w którym organy zakładów administracyjnych kierują do swoich użytkowników akty administracyjne dzielące się na akt zewnętrzne i akt wewnętrzne. Akty zakładowe zewnętrzne decydują o nawiązaniu, rozwiązaniu lub przekształceniu zasadniczych elementów stosunku zakładowego. Ich podjęcie skutkuje stworzeniem nowej sytuacji prawnej adresata także w zewnętrznej sferze działania administracji. Natomiast akty zakładowe wewnętrzne są jednostronnymi działaniami prawnymi organów zakładu skierowanymi na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego. Jako takie nie prowadzą jednak bezpośrednio do przekształcenia, nawiązania lub rozwiązania tego stosunku. Podkreślić przy tym należy, że akty zakładowe wewnętrzne wydawane są na podstawie wewnętrznych źródeł prawa niemających charakteru powszechnie obowiązujących źródeł prawa, w związku z czym nie mogą ostatecznie przesądzać o sytuacji prawnej użytkowników zakładu. Nie ma przy tym znaczenia, jak został nazwany dany wewnętrzny akt władz uczelni. Akty zakładowe wewnętrzne (decyzje/akty/rozstrzygnięcia) nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego i nie są bezpośrednio zaskarżalne do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu natomiast podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków użytkownika zakładu, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego.
Zwrócić należy uwagę, że "decyzja organów uczelni" to nie w pełni to samo, co decyzja organu administracji. Decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy przepis szczególny przewiduje taką formę działania organu. Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa materialnego jako podstawy prawnej decyzji podjętej przez organy uczelni w indywidualnej sprawie.
Rację ma Sąd I instancji podnosząc, że p.s.w.i.n. wyraźnie przewiduje, w jakich sytuacjach w indywidualnych sprawach wydaje się decyzję administracyjną. Skoro ustawa ta nie przesądza o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania członka Rady Uczelni następuje w formie decyzji administracyjnej, to rozstrzygnięcie to jest aktem wewnątrzzakładowym. Wskazać przy tym należy, że kwestia ta została uregulowana w przepisach wewnątrzuczelnianych, nie mogących być uznanymi za przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Wobec tego nie mogą stanowić one materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia Senatu uczelni. Oznacza to tym samym, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być uznane za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak również za decyzję administracyjną. Zaskarżony akt został bowiem wydany w celu wywołania konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku.
Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, uznać należy że akty wewnątrzzakładowe organów uczelni nie spełniają przesłanki aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uchwale z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są to takie akty lub czynności, które:
a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;
b) są podejmowane w sprawach indywidualnych;
c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych;
d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Skoro w niniejszej sprawie przedmiotem skargi było rozstrzygnięcie podjęte w ramach władztwa zakładowego wewnętrznego, które nie jest decyzją administracyjną, ani też innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd I instancji zasadnie uznał, że nie mogło ono być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Tego typu rozstrzygnięcia są podejmowane w ramach konstytucyjnej autonomii uczelni. Elementem tejże autonomii, potwierdzonej w art. 9 ust. 5 p.s.w.i.n., jest ograniczenie ingerencji władz publicznych, w tym sądów administracyjnych, tylko do przypadków przewidzianych w ustawie. W doktrynie podkreśla się bowiem, że "W odniesieniu do władzy sądowniczej komentowany przepis powinien być rozumiany jako wymóg ustawowej podstawy rozstrzygnięć mogących ingerować w samodzielność szkół wyższych. Tym samym nie każdy przejaw działalności organów uczelni podlega kontroli sądowej" (P. Iżycki [w:] Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, red. A. Jakubowski, Warszawa 2023, s. 1218-1219, komentarz do art. 9). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rozstrzygnięciami wewnątrzzakładowymi, niezaskarżalnymi do sądu, są m.in. rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania z funkcji kierowniczej w uczelni (postanowienie NSA z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 4379/21), odmowa uznania punktów ECTS (postanowienie NSA z 13 kwietnia 2022 r., III OSK 849/22) czy czynność Rektora w przedmiocie nieprawidłowego przeprowadzenia egzaminu magisterskiego oraz nieprawidłowości przy wystawianiu ocen (postanowienie NSA z 5 kwietnia 2022 r., III OSK 655/22).
Należy podkreślić, iż z akt sprawy nie wynika, aby zaskarżona uchwała dotyczyła sytuacji prawnej skarżącego. Skarżący wyjaśnia wyłącznie, iż jest on studentem Akademii [...] i byłym członkiem jej Senatu. W jego ocenie interes prawny skarżącego wynika z faktu, iż korzystanie z praw studenta uzależnione jest od studiowania na uczelni która działa w sposób zgodny z prawem, a o tym decyduje w znacznej mierze funkcjonowanie jej Rady Uczelni w sposób zgodny z prawem oraz w składzie zgodnym z prawem. Jednakże oznacza to, iż zaskarżony akt tym bardziej nie dotyczy uprawnienia skarżącego z zakresu administracji publicznej, gdyż art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się do aktów, dotyczących indywidualnych uprawnień i obowiązków z zakresu administracji publicznej. W pełni podzielić należy rozważania Sądu I instancji, iż jeśli skarżący uważa, że na uczelni dochodzi do naruszenia prawa, to w celu ochrony stanu zgodnego z prawem powinien on zwrócić się do ministra właściwego do spraw szkolnictwa o podjęcie działań nadzorczych. Stosownie do art. 426 p.s.w.i.n. w ramach nadzoru nad systemem szkolnictwa wyższego i nauki minister sprawuje nadzór nad uczelniami w zakresie zgodności działania z przepisami prawa, a z art. 427 ust. 2 pkt 1 p.s.w.i.n. wynika kompetencja ministra do kontroli każdego – z zastrzeżeniem przepisów szczególnych – aktu podejmowanego przez organ uczelni.
Wobec powyższego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za uzasadniony.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.