III OSK 510/24

III OSK 510/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 662/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-10-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 272 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 662/23 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 maja 2023 r. nr LU.RUZ.4701.13.2023.TK w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Lu 510/24 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: spółka) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW, skarżący kasacyjnie) z 24 maja 2023 r. nr LU.RUZ.4701.13.2023.TK w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. PGWWP z 2 marca 2023 r. nr ZUO/20/2023, a w pkt II. zasądził od Dyrektora RZGW na rzecz spółki kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że na podstawie oświadczeń przesłanych przez spółkę, w oparciu o art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (aktualnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm., dalej jako: p.w.), organ I instancji w latach 2019-2021, ustalił w formie informacji kwartalnych opłaty zmienne za pobór wód podziemnych z ujęcia F. za kolejne kwartały ww. okresu. Opłaty te zostały uregulowane w terminie.
W dniu 1 sierpnia 2022 r. do Dyrektora Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ I instancji, Dyrektor Zarządu Zlewni) wpłynął protokół kontroli (nr 18/2022), przeprowadzonej w spółce w czerwcu 2022 r. przez RZGW w Lublinie.
Po zapoznaniu się z treścią protokołu kontroli organ I instancji stwierdził, że istnieją podstawy do wydania decyzji określającej wysokość opłat zmiennych za pobór wód podziemnych z ujęcia F. w innych wysokościach, niż w przekazanych w latach 2019-2022 informacjach kwartalnych. W związku z tym, decyzją z 3 października 2022 r. organ I instancji określił opłatę zmienną za poszczególne kwartały w latach 2019-2021. W wyniku odwołania wniesionego przez spółkę, ww. decyzja została uchylona, a sprawa przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - z przyczyn proceduralnych (decyzja Dyrektora RZGW z 19 grudnia 2022 r.).
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z 2 marca 2023 r. organ I instancji ponownie określił spółce opłaty zmienne za pobór wód podziemnych z ujęcia F. za poszczególne kwartały lat 2019-2021.
Po rozpatrzeniu odwołania spółki, wskazaną na wstępie decyzją z 24 maja 2023 r. Dyrektor RZGW utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że odpowiednie zastosowanie art. 21 § 3 O.p. (na podstawie odesłania zawartego w art. 300 P.w.) oznacza, że w sytuacji, gdy Dyrektor Zarządu Zlewni, po przeprowadzeniu postępowania stwierdzi, że wysokość opłaty za usługi wodne jest inna niż ustalona w informacji, to obowiązany jest do wydania decyzji określającej właściwą wysokość tej opłaty.
W ocenie Dyrektora RZGW, konieczność rozróżnienia celów poboru wód przez spółkę, a w konsekwencji konieczność określenia opłat zmiennych z uwzględnieniem dwóch różnych stawek wynika również z przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (aktualnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 537 ze zm., dalej jako u.z.z.w.). Zdaniem organu II instancji, z przepisów ustawy wynika, że działalność przedsiębiorstwa wodociągowego jest szersza, niż zadanie gminy polegające na "zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi" ("zbiorowe zaopatrzenie w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi" mieści się w działalności polegającej na "ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody").
W związku z tym, ustalenie opłat zmiennych za pobór wód powinno następować z uwzględnieniem różnych stawek - odrębnie dla celów "poboru, uzdatniania i dostarczania wody" oraz odrębnie dla celów "realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi". Oznacza to, że niższe stawki mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustawodawca w przepisach Prawa wodnego i rozporządzenia posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności", co należy uznać za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów z uwzględnieniem kryterium odbiorcy końcowego (ludności). Nie można bowiem pomijać, że nie każda woda ujmowana, uzdatniana i dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie kwestionując, że spółka prowadzi tylko jedną formę poboru wody, to jednak mając na uwadze powyższe regulacje, zdaniem organu należy stwierdzić, że różny jest cel wykorzystania tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej.
Skargę na ww. decyzję wniosła spółka.
Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji WSA w Lublinie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy zasadniczo prawidłowo dokonały wykładni art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 1 lit. za) oraz pkt 4 P.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) i § 5 ust. 1 pkt 27 i 40 rozporządzenia, kierując się poglądami wyrażonymi w orzecznictwie NSA. Problem w tym jednak, że wadliwie zastosowały te przepisy do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co musiało skutkować uchyleniem ich decyzji.
Z treści protokołu kontroli nr 18/2022 oraz argumentacji podniesionej w uzasadnieniach obydwu decyzji, wynika, że organy dokonały podziału wód pobieranych przez spółkę ze wszystkich ujęć (w tym - ujęcia F., którego dotyczy decyzja będąca przedmiotem kontroli sądu) na dwie grupy, określone w protokole jako: "Gospodarstwa domowe" oraz "Podmioty prowadzące działalność gospodarczą, podmioty publiczne, potrzeby własne ujęcia". W pierwszym przypadku uznano, że jest to woda pobierana na cele określone jako "realizacja zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi" i zastosowano niższą stawkę jednostkową opłaty (0,068 zł za 1 m³; § 5 pkt 40 rozporządzenia). W odniesieniu do drugiej grupy przyjęto, że woda jest pobierana do celów ogólniejszych ("do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody") i zastosowano wyższą stawkę jednostkową opłaty (0,115 zł za 1 m³; § 5 pkt 27 rozporządzenia). Z protokołu (s. 8) wynika, że ustalenia te poczyniono na podstawie przedłożonych przez kontrolowaną spółkę zestawień ilości wody podziemnej pobranej z poszczególnych ujęć w latach 2019-2021, w rozbiciu na poszczególne kwartały i poszczególne pozwolenia wodnoprawne oraz "sprzedaż wody w podziale na dwie grupy, tj.: gospodarstwa domowe (ludność) oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą, podmioty publiczne, potrzeby własne spółki".
Z ustaleń kontroli wynika także, że na hurtową sprzedaż wód podziemnych spółka ma zawarte dwie umowy - z gminami K. (umowa z 2006 r.) i G. (umowa z 2018 r.) - s. 8 protokołu. Z wyliczenia dokumentów, które przedłożono w trakcie kontroli wynika, że pomiędzy Gminą L., a Gminą K. oraz Gminą G. zawarte są dwa porozumienia międzygminne (w pierwszym przypadku - z 2 grudnia 2020 r., w drugim - z 15 września 2020 r.) dotyczące powierzenia częściowej realizacji zadań oraz przejęcia praw i obowiązków w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego zaopatrzenia ścieków (s. 6 protokołu). Treść tych dokumentów wskazuje, że umowy hurtowej sprzedaży wody przez spółkę z ościennymi gminami K. i G. (w tym przypadku - z G.. sp. z o.o.) zostały zawarte w ramach realizacji wspomnianych porozumień międzygminnych.
W ocenie Sądu I instancji, zbiorowe zaopatrzenie ludności w wodę, w tym w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, pozostaje takim samym zadaniem i realizuje ten sam cel poboru wody, niezależnie od tego, w jaki sposób jest realizowane. Skoro cel poboru wody jest ten sam, niezależnie od sposobu realizacji zadania własnego, a cel poboru determinuje wysokość stawki jednostkowej opłaty, to nie da się uzasadnić zastosowania wyższej stawki jednostkowej opłaty do wody pobieranej na potrzeby realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, tylko dlatego, że woda ta nie jest pobierana bezpośrednio przez gminę (jej jednostkę organizacyjną), do której zadanie własne jest ustawowo przypisane, ale przez inną gminę (jej spółkę komunalną), która realizuje zadanie własne innej gminy w ramach zawartego porozumienia międzygminnego. Innymi słowy: woda pobierana przez skarżącą spółkę, sprzedawana następnie na podstawie umów hurtowej sprzedaży wody gminom ościennym, w związku z realizacją porozumienia międzygminnego jest w sensie prawnym wodą pobieraną dla realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w rozumieniu art. 274 pkt 4 P.w. i § 5 pkt 40 rozporządzenia.
Treść protokołu kontroli oraz uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazują na to, że woda sprzedawana przez skarżącą spółkę gminom ościennym na podstawie ww. umów na hurtową sprzedaż wód podziemnych została przez organy zakwalifikowana do wspomnianej drugiej grupy - prawdopodobnie w ramach sformułowania "podmioty publiczne", co skutkowało objęciem jej wyższą stawką jednostkową opłaty za pobór wód. Trzeba przy tym zastrzec, że w uzasadnieniach brak jest jednoznacznego wskazania w tym zakresie, co jest błędem organów. Jeśli tak rzeczywiście było, kwalifikacja pobranej wody pod kątem stawki jednostkowej opłaty zmiennej przyjęta przez organy była wadliwa, naruszająca art. 272 ust. 1 i 2, art. 274 pkt 1 lit. za) oraz pkt 4 P.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) i § 5 ust. 1 pkt 27 i 40 rozporządzenia. Tym samym organy naruszyły również obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez brak ustalenia, jaka część pobranej przez spółkę wody była sprzedawana gminom ościennym, w wyniku realizacji ww. porozumień międzygminnych i umów i hurtową sprzedaż wody. Ustalenia te były konieczne, gdyż w odniesieniu do tej części wody należało zastosować stawkę wynikającą z art. 274 pkt 4 P.w. i § 5 pkt 40 rozporządzenia.
Z powyższych rozważań płynie konkluzja, że zarówno zaskarżona decyzja Dyrektora RZGW z 24 maja 2023 r., jak i wydana w I instancji decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni z 2 marca 2023 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 272 ust. 1 i 2, art. 274 pkt 1 lit. za) oraz pkt 4 P.w. w zw. z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) i § 5 ust. 1 pkt 27 i 40 rozporządzenia) - poprzez ich wadliwe zastosowanie. Organy naruszyły również przepisy postępowania - zasadę prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) przez brak prawidłowego, wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji - niedostateczne ustalenia faktyczne oraz wyciągnięcie wadliwych wniosków z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Powyższe uchybienia skutkowały koniecznością uchylenia obydwu ww. decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej, Dyrektor RZGW reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości wyrok WSA w Lublinie z 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 662/23.
Sądowi pierwszej instancji, na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 272 ust. 1 i 2, art. 274 pkt 2 lit. za) oraz pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2233 - dalej: Prawo wodne) oraz przepisów § 5 ust. 1 pkt 27 i 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2438 - dalej jako: rozporządzenie), przez błędne przyjęcie, że organ ustalając decyzją opłatę zmienną dla zakładu winien zastosować § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia, wynikające z błędnego przyjęcia, że zakład pobiera wodę do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, podczas gdy zbywa hurtowe ilości wody podmiotom gminnym, które to dopiero wykonują zadanie własne, zaopatrują w wodę ludność i inne podmioty prawne.
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775) przez wyciągnięcie wadliwych wniosków z ustaleń poczynionych w sprawie tzn. poprzez uznanie iż umowy hurtowej sprzedaży wody zawarte pomiędzy spółką a gminami G. (Zakładem) i K. zostały zawarte w ramach realizacji porozumień międzygminnych, zawartych pomiędzy Gminą L. oraz gminami G. (Zakładem) i K. w przedmiocie wzajemnego powierzenia obowiązków z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę, podczas gdy z żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego ani z żadnego zapisu wspomnianych umów/porozumień tego rodzaju związek nie wynika, a w konsekwencji nieuprawnione jest przyjęcie, że zaopatrzenie w wodę odbiorców znajdujących się na terenie Gmin G. i K. było zadaniem własnym w odniesieniu do Gminy L. (jej przedsiębiorstwa), a także poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie wprost, o zadanie własne której z gmin Sądowi chodziło (Gminy L. czy gmin ościennych).
Wobec powyższego wniesiono o:
1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 p.p.s.a., o uchylenie w całości wyroku WSA w Lublinie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
2) na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: wydruków z systemu elektronicznego spółki, obrazującego, jakie ilości wody były w rzeczywistości sprzedane na rzecz gminy K. i Zakładu Gminy G. w latach 2019 - 2021 na podstawie umów hurtowej sprzedaży wody tym podmiotom, na okoliczność ustalenia istotnego faktu, jak niewielka jest skala zarzuconego organowi naruszenia prawa, i jak niewielkiej zmiany finansowej mogłaby potencjalnie dotyczyć. Dowód ten umożliwia porównanie opłaty zmiennej potencjalnie naliczonej z uwzględnieniem stanowiska sądu I instancji do wartości opłaty zmiennej naliczonej zakładowi przez organ skarżoną decyzją w celu wykazania że w niniejszej sprawie nawet przyjmując zapatrywanie prawne Sądu I instancji, organ uległ w sprawie tak nieznacznie (o około 200 zł licząc na wszystkie 15 wydanych decyzji a więc około 13 zł na przedmiotową decyzję), iż przy wydawaniu skarżonego wyroku naruszone zostały w/w przepisy postępowania, a ponownie wydana decyzja w sprawie byłaby de facto taka sama jak decyzja uchylana. Przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,
3) na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., o zasądzenie na rzecz Dyrektora RZGW kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie zaznaczenia wymaga, że problem prawny, który został prawidłowo rozstrzygnięty w tej sprawie przez Sąd I instancji, był już przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 8 listopada 2024 r., III OSK 4177/21, wyrok z 9 kwietnia 2024 r., III OSK 3561/21, wyrok z 14 grudnia 2023 r., III OSK 88/22, wyrok z 12 grudnia 2023 r., III OSK 300/22, wyrok z 12 grudnia 2023 r., III OSK 250/22, wyrok z 28 listopada 2023 r., III OSK 2984/21, wyrok z 24 października 2023 r., III OSK 7502/21, wyrok z 24 października 2023 r., III OSK 7503/21, wyrok z 17 października 2023 r., III OSK 7492/21, wyrok z 17 października 2023 r., III OSK 7491/21, wyrok z 17 października 2023 r., III OSK 7493/21, wyrok z 21 grudnia 2021 r., III OSK 4564/21, wyrok z 13 października 2021 r., III OSK 4121/21 i wyrok z 13 października 2021 r., III OSK 4137/21). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela zaprezentowane tam stanowisko.
Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie Prawa wodnego, którego przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot "kosztów usług wodnych" wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie usług wodnych taką politykę cenową, która polega na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (V., C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".
W obowiązującym Prawie wodnym wprowadzono opłaty zmienne między innymi za pobór wód podziemnych lub pobór wód powierzchniowych. Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3 (art. 272 ust. 1 Prawa wodnego). Jednocześnie ustawodawca przewidział, że w ten sam sposób ustala się wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 272 ust. 2 Prawa wodnego). Metoda ustalania opłaty zmiennej w obu powołanych przypadkach jest zatem taka sama, natomiast różna jest jednostkowa stawka opłaty zmiennej, wynikająca z rozporządzenia i maksymalnej wysokości tej stawki określonej w art. 274 pkt 2 lit. za i pkt 4 p.w. Z art. 272 ust. 13 Prawa wodnego wynika jednocześnie, że jeżeli podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody pobieranej do tych celów lub potrzeb. Obowiązek stosowania przyrządów lub systemów pomiarowych do pomiaru ilości pobranych wód lub wprowadzanych ścieków określony został szczegółowo w art. 36 ust. 1-4 Prawa wodnego, ale jednocześnie z przepisu przejściowego art. 552 cytowanej ustawy wynika, że obowiązek ten zostanie wprowadzony od 31 grudnia 2026 r.
W tej sprawie konieczne było także sięgnięcie do przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przedmiot tej ustawy został określony w art. 1 i wynika z niego, że akt ten określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że spółka jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym powołanym na podstawie przepisów tej ustawy i zdefiniowanym w art. 2 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Spółka jest zatem przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). W definicjach wprowadzonych w art. 2 pkt 4 lub art. 2 pkt 21 cytowanej ustawy, ustawodawca nie posługuje się już pojęciem wody "przeznaczonej do spożycia przez ludzi". Wynika to z wąskiego zdefiniowania pojęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które obejmuje wyłącznie wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach, a także wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art. 2 pkt 18 lit. a) i b) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz art. 16 pkt 70 lit. a i b), Prawa wodnego). Natomiast zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy.
Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem jednoznacznie, że przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji, spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków są normy Prawa wodnego i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest zatem węższy, a norma z § 5 pkt 40 rozporządzenia stanowi wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 rozporządzenia i w związku z tym należy je intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex speciali derogat legi generali. Oznacza to, że niższe stawki z § 5 pkt 40 rozporządzenia mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustawodawca w przepisach Prawa wodnego i w przepisach rozporządzenia posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Nie można przy tym pomijać, że nie każda woda ujmowana, uzdatniana i dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, jest wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie kwestionując stanowiska spółki, że prowadzi ona tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, to jednak mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel wykorzystania tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. Należy pamiętać, co już wyżej sygnalizowano, że system opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz także zasady "zanieczyszczający płaci" oraz "użytkownik płaci". Ta ostatnia zasada oznacza, że "jeżeli użytkownik danego dobra powoduje w procesie jego konsumpcji lub użytkowania negatywne zjawiska ekologiczne, to musi ponieść z tego tytułu określone skutki finansowe. Oznacza to obciążenie kosztami ochrony środowiska konsumenta lub użytkownika produktu zanieczyszczającego środowisko. [...] Jeżeli przykładowo opłaty naliczane oczyszczalni są zgodne z zasadą zanieczyszczający płaci - bo formalnym emitentem zanieczyszczeń jest właśnie ta oczyszczalnia - to opłaty naliczane przez tę oczyszczalnię mieszkańcom danego osiedla spełniają kryteria zasady użytkownik płaci". (zob. Z Jakubczyk, Inne zasady polityki ochrony środowiska, (w:) S. Czaja, B. Fiedor, A. Graczyk, Z. Jakubczyk Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Warszawa 2002, s. 266). Ponadto, inny jest wynik analizy ekonomicznej, jak i różne jest oddziaływanie na środowisko podczas dostarczania wody ludności od przypadku dostarczania wody do zakładów przemysłowych innych niż wskazane w art. 2 pkt 18 lit. b) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Należy zatem przyjąć, że stawka opłaty zmiennej nie została zróżnicowana w oparciu o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Wskazywany "odbiorca końcowy" ma tu znaczenie wyłącznie z punktu widzenia oszacowania wody pobieranej na różne cele, uwzględniając, że konieczność użycia urządzeń pomiarowych została prolongowana do końca 2026 r.
Z powyższych względów niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art: art. 272 ust. 1 i 2, art. 274 pkt 2 lit. a) oraz art. 274 pkt 4 p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 i 40 rozporządzenia, przez ich błędną wykładnię.
Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.z.z.w. w zw. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.), zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Przepis art. 9 ust. 3 u.s.g. stanowi natomiast, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa, którą jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (u.g.k.). Zgodnie z art. 1 ust. 2 i art. 2 u.g.k. gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych i może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Art. 3 ust. 1 i 2 u.g.k. stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych na zasadach ogólnych albo w trybie przepisów:
1) ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym;
2) ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych;
3) ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie;
4) ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym;
5) ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi,
a jeżeli do prowadzenia danego rodzaju działalności na podstawie innych ustaw jest wymagane uzyskanie zezwolenia, jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie.
Okoliczność powierzenia przez gminy L., K. i G. przedsiębiorstwu komunalnemu realizacji określonego fragmentu zadania własnego tych gmin w zakresie szeroko rozumianego zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców tych gmin w wodę przeznaczoną do spożycia nie ma znaczenia dla ostatecznej kwalifikacji rzeczywistego celu poboru wód podziemnych.
W przypadku, gdy gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także prowadzące działalność rolniczą nie korzystają z usług wodnych, lecz korzystają z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne to cel poboru wód, należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a nie wiązać go ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług wodociągowo-kanalizacyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2457/21).
Zgodnie z art. 35 ust. 1 i ust. 2 p.w., usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego oraz szczególnego korzystania z wód, do których dostęp jest zapewniony na zasadach określonych w ustawie Prawo wodne. Przepis art. 35 ust. 1 odnosi się do jednej z form korzystania z wód przez gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą w postaci usług wodnych. Określone w ustawie Prawo wodne zasady dostępu do usług wodnych, do których zalicza się przepisy dotyczące opłat za usługi wodne, odnoszą się zatem wyłącznie do podmiotów korzystających z usług wodnych (a nie do odbiorców usług wodociągowo-kanalizacyjnych, którzy pozostają poza ukształtowanym pozwoleniem wodnoprawnym albo pozwoleniem zintegrowanym stosunkiem administracyjnoprawnym) i aktywność tych podmiotów dotycząca zakresu i celu korzystania z wód powinna wpływać na kształt obowiązków w zakresie opłat, obciążających te podmioty.
W sprawie nie było kwestionowane, że woda podziemna jest pobierana przez spółkę i sprzedawana w formie hurtowej trzem gminom w celu realizacji przez te gminy zadania własnego, polegającego na zbiorowym zaopatrzeniu mieszkańców gminy w wodę pitną (zdatną do spożycia). Zakupiona hurtowo woda spełnia przy tym definicję "wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi", zawartą w art. 2 pkt 18 lit. a) u.z.z.w. (woda przeznaczona do spożycia przez ludzi to woda w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach).
Należy w tym miejscu zauważyć, że pojęcie zbiorowego zaopatrzenia w wodę jest pojęciem szerszym od pojęcia zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę pitną. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 21 u.z.z.w., zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, podczas gdy zbiorowe zaopatrzenie ludności w wodę pitną jest tylko szczególnym przypadkiem zbiorowego zaopatrzenia w wodę (zbiorowemu zaopatrzeniu w wodę podlegają także np. zakłady przemysłowe, zakłady usługowe lub instytucje publiczne). Najistotniejsze jest jednak to, że zgodnie z art. 2 pkt 21 u.z.z.w., zbiorowe zaopatrzenie w wodę obejmuje działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a zatem działalność ta nie musi obejmować samego poboru wody przeznaczonej do spożycia, natomiast powinna obejmować jej "ujęcie" w określony system wodociągowy, uzdatnienie (jeżeli wcześniej woda nie została wystarczająco uzdatniona) oraz dostarczenie finalnym odbiorcom.
W związku tym należy przyjąć, że argumentem rozstrzygającym o kwalifikacji usługi wodnej świadczonej przez stronę skarżącą jest ostateczny cel poboru wód podziemnych, nawet jeśli usługa tej strony polegająca na poborze, uzdatnieniu i dostarczeniu wód podziemnych do odpowiednich jednostek organizacyjnych lub spółek ww. gmin jest jedynie koniecznym ogniwem złożonego procesu zbiorowego zaopatrzenia ludności gminnej w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie jest bowiem kwestionowane, że strona skarżąca jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przekazuje pobraną i uzdatnioną wodę podziemną – na podstawie zawartych z gminami umów w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (wodę pitną) mieszkańców tych gmin. Okoliczność ta przesądza ostatecznie, że wody pobierane i sprzedawane gminom są przeznaczane do celów realizacji zadań własnych tych gmin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w pełni odpowiadają definicji z art. 272 ust. 2 i art. 274 pkt 4 p.w. i w związku z tym w tym zakresie zastosowanie ma jednostkowa stawka opłaty zmiennej wyrażona w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia.
W przypadku złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 552 ust. 2a, pkt 2 p.w., w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 1 i 2 p.w., organy orzekające w sprawie mają obowiązek ustalenia ilości w m3 pobranych wód podziemnych z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca pobiera wody podziemne do różnych celów lub potrzeb, organy te muszą ustalić, jaka ilość wód podziemnych jest pobierana do celów realizacji zadań własnych ww. gmin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Oczywiste jest bowiem, że korzystna (obniżona) stawka jednostkowej opłaty może mieć zastosowanie tylko do ilości wód podziemnych pobranych i przekazanych gminom na powyższe cele. Organy muszą zatem zweryfikować informacje zawarte oświadczeniu, o którym mowa w art. 552 ust. 2a, pkt 2 p.w., w świetle umów sprzedaży hurtowej zawartej między spółką a przedsiębiorstwami wodno-kanalizacyjnymi gmin. Ustalenia poczynione przez organ w wyniku kontroli, na skutek której została wydana zaskarżona decyzją nie są wystarczające do ustalenia wysokości opłaty zmiennej w prawidłowej wysokości.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.