III OSK 510/23

III OSK 510/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak
Małgorzata Pocztarek
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1802/22 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2022-10-24
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 53 ust. 7-9, art. 241 ust. 2, art. 258 ust. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wyższej Szkoły Sportu [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1802/22 odrzucające skargę Wyższej Szkoły Sportu [...] na uchwałę Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej z dnia 9 czerwca 2022 r., nr 379/2022 w przedmiocie negatywnej oceny programowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 24 października 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1802/22, odrzucił skargę Wyższej Szkoły Sportu [...] na uchwałę Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej z dnia 9 czerwca 2022 r., nr 379/2022 w przedmiocie negatywnej oceny programowej kierunku sport.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podał, że Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej uchwałą z dnia 7 kwietnia 2022 r., nr 202/22, wydało negatywną ocenę programową kierunku sport prowadzonego w Wyższej Szkole Sportu [...] na poziomie studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym.
Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Prezydium PKA, uchwałą z dnia 9 czerwca 2022 r., nr 379/2022 utrzymało w mocy swoją ocenę wyrażoną w uchwale z dnia 7 kwietnia 2022 r.
Na powyższą uchwałę Wyższa Szkoła Sportu [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie skargi, podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przystępując do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.
W dalszej kolejności WSA w Warszawie przytoczył treść art. 3 § 2, § 2a oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej P.p.s.a.) i wskazał, że przedmiotem skargi jest uchwała Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej w sprawie oceny programowej kierunku sport prowadzonego w szkole skarżącej na poziomie studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym. Powyższa uchwała została podjęta w oparciu o art. 245 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 258 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r., poz. 574 ze zm., dalej: "ustawa"). Odwołując się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1177/06, z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1040/08 i z dnia 26 września 2007, sygn. akt I OSK 1342/07, wydanych w analogicznych sprawach, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest niedopuszczalna. Podkreślił, że zaskarżona uchwała została wydana przez podmiot niebędący w ogóle dysponentem władztwa publicznoprawnego. Ponadto uchwała ta nie konkretyzuje żadnego stosunku administracyjnego, ponieważ organ nie ma uprawnień do rozstrzygania we władczy sposób o prawach i obowiązkach strony. Ten charakter uchwał podejmowanych przez organ przesądza, że nie mogą być one uznane za czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny, a także, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Oznacza to, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Zatem należy stwierdzić, że uchwała PKA nie mieści się w katalogu aktów publicznoprawnych, mogących być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Stosownie do treści art. 426 ust. 1 ustawy organem sprawującym nadzór nad uczelniami (publicznymi i niepublicznymi) w zakresie zgodności działań uczelni z przepisami prawa i prawidłowością wydatkowania środków publicznych jest minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Wobec tego PKA nie jest organem nadzoru nad uczelniami, ani nawet organem administracji publicznej, gdyż szczegółowy tryb postępowania przed Komisją nie został uregulowany w drodze aktu o charakterze powszechnie obowiązującym, lecz w statucie, a zatem jej działalność nie jest objęta właściwością sądów administracyjnych. PKA nie jest właściwa, gdyż nie posiada uprawnień do rozstrzygania we władczy sposób o prawach i obowiązkach uczelni.
Zgodnie z treścią art. 258 ust. 1 ustawy do zadań PKA należy: 1) wyrażanie opinii w sprawie wpisu uczelni niepublicznej do ewidencji; 2) wyrażanie opinii w sprawie spełnienia warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku, poziomie i profilu oraz związku studiów ze strategią uczelni; 3) przeprowadzanie oceny programowej; 4) przeprowadzanie oceny kompleksowej; 5) prowadzenie działalności analitycznej, szkoleniowej oraz upowszechnianie dobrych praktyk w zakresie jakości kształcenia; 6) współpraca z krajowymi i międzynarodowymi instytucjami i organizacjami działającymi w obszarze szkolnictwa wyższego; 7) wydawanie opinii w innych sprawach przedstawionych przez ministra. Charakter uchwał podejmowanych przez PKA zarówno w przedmiocie oceny jakości kształcenia, jak i w sprawie przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia przesądza, że nie mogą one być uznane za akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Postępowanie uchwałodawcze prowadzone przed PKA jest postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś sama opinia w sprawie przyznania uczelni uprawnień do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia bądź ocena jakości kształcenia na danym kierunku, nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków uczelni wynikających z przepisów prawa. Brak rozstrzygnięcia w uchwałach o konsekwencjach prawnych, dotyczących uczelni, w których wyrażona została opinia w przedmiocie przyznania uczelni uprawnienia do prowadzenia studiów bądź dokonana została ocena kształcenia, wyklucza możliwość zakwalifikowania ich jako aktu administracyjnego lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a.
Okoliczność, że zgodnie z art. 245 ust. 4 ustawy, strona niezadowolona z uchwały (w sprawie, o której mowa w art. 258 ust. 1 pkt 1-4), może zwrócić się, w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie oznacza, iż mamy do czynienia z postępowaniem odwoławczym wobec podjętego aktu administracyjnego. Postępowanie uchwałodawcze, pomimo podobieństwa, nie jest postępowaniem administracyjnym, uczelnia będąc stroną tego postępowania nie jest stroną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. PKA nie została wyposażona w kompetencje do stosowania środków władczych wobec podmiotów objętych zakresem jej działania lub podejmowania wobec nich rozstrzygnięć o charakterze władczym. Uchwała PKA stanowi jedynie wynik kontroli, który wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Skoro zaskarżona uchwała PKA nie stanowi aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej, to jako nie podlegająca jurysdykcji administracyjnej, nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny, a zatem skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
Na powyższe postanowienie Wyższa Szkoła Sportu [...] wniosła skargę kasacyjną, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 oraz art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a., poprzez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej z uwagi na błędne uznanie, że uchwały PKA nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, podczas gdy PKA jest w obecnym stanie prawnym - po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - podmiotem będącym dysponentem władztwa publicznoprawnego.
Jednocześnie, skarżąca Szkoła wniosła o wstrzymanie wykonania w całości uchwały, z uwagi na to, że: zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody majątkowej i niemajątkowej Uczelni, z uwagi na konieczność zaprzestania prowadzenia studiów na tym kierunku z końcem kolejnego semestru, tj. w marcu 2023 r. w przypadku braku wstrzymania wykonania w całości uchwały, co wiąże się de facto z zakończeniem działalności Uczelni; zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody studentom Uczelni, którzy znajdą się w przymusowym położeniu zmiany placówki edukacyjnej w trakcie trwania roku akademickiego, co z pewnością nie wpłynie dobrze na ich kształcenie, a także może spowodować trudne do przezwyciężenia skutki w życiu osobistym każdego ze 212 studentów; zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z tych samych przyczyn, które zostały opisane powyżej, a także - rozpatrując skutki prospektywnie- w przypadku podzielenia w przyszłości przez Sąd ad quem oceny prawnej naruszeń przepisów podniesionych w niniejszej skardze, uniemożliwi udzielenia Skarżącemu ochrony prawnej, a zatem uniemożliw osiągniecie celu, który legł u podstaw niniejszego postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozważania historyczne Sądu a quo dotyczące statusu prawnego PKA są prawidłowe i skarżąca zgadza się z przedstawionymi poglądami na tle wcześniejszych uregulowań prawnych. Obecnie jednak, w sytuacji określonej w art. 246 ustawy, negatywna ocena programowa bezpośrednio oddziałuje na prawa i obowiązki zainteresowanych podmiotów, bowiem w przypadku otrzymania oceny negatywnej, z mocy samego prawa, uczelnia będzie miała obowiązek zaprzestania prowadzenia danego kierunku studiów. Należy zatem stwierdzić, iż PKA w tym zakresie powinna być uznawana za organ administracji publicznej, ponieważ przyznano jej kompetencje do wydawania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, tzn. posiada umocowania do załatwienia sprawy administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polska Komisja Akredytacyjna wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna, ponieważ Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona uchwała Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej z dnia 9 czerwca 2022 r. w przedmiocie negatywnej oceny programowej nie może być uznana za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a. i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisami rozdziału 1 działu IV ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Polska Komisja Akredytacyjna jest organem, któremu powierzono zadania w zakresie ewaluacji jakości szkolnictwa wyższego. W ramach powierzonych kompetencji PKA, na podstawie art. 241 ust. 2 i art. 258 ust. 2 ustawy wszczęła postępowanie w sprawie oceny programowej kierunku sport prowadzonego w Wyższej Szkole Sportu [...] (pismo z dnia 27 lipca 2021 r., znak ZMiZ.410.2021, k- 1 akt administracyjnych sprawy). Celem oceny programowej, zgodnie z art. 242 ust. 1 ustawy, jest ocena jakości kształcenia na danym kierunku studiów. Ocena ta, wedle brzmienia art. 242 ust. 4 ustawy, kończy się wydaniem oceny pozytywnej albo negatywnej.
W przypadku uczelni, które nie zostały określone w art. 53 ust. 7-9 ustawy, tj. nie posiadają kategorii naukowej A+, A albo B+, wydanie przez PKA uchwały o negatywnej ocenie kierunku studiów powoduje, że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego wszczyna postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie danego kierunku studiów. W tym zakresie uchwała o negatywnej ocenie kierunku studiów ma, zgodnie z art. 258 ust. 1 pkt 2 ustawy, jedynie charakter opinii, która będzie poddana ocenie w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Postępowanie toczące się w takim zakresie przez PKA nie ma charakteru postępowania administracyjnego, a uchwała o negatywnej ocenie kierunku studiów jako nie wywodząca bezpośrednich skutków prawnych dla uczelni, nie może być uznana za decyzję lub akt podlegający, na postawie art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 P.p.s.a., kontroli sądowoadministracyjnej. PKA jest tu bowiem wyłącznie instytucją opiniodawczą dla ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, pełniącą w postępowaniu rolę swego rodzaju instytucjonalnego biegłego, oceniającego jakość kształcenia na studiach. Natomiast szkoła wyższa będzie miała możliwość kwestionowania ustaleń poczynionych przez Ministra, na podstawie oceny jakości kształcenia dokonanej przez PKA, dopiero w ramach postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie studiów.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Wyższa Szkoła Sportu [...] nie jest uczelnią, o której mowa w art. 53 ust. 7-9 ustawy, ponieważ nie posiada właściwej odpowiedniej kategorii naukowej (A+, A, B+), nie dysponuje samodzielnym uprawnieniem do utworzenia studiów na określonym kierunku, poziomie i profilu bez konieczności uzyskania pozwolenia wydawanego przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w formie decyzji administracyjnej. Skarżąca kasacyjnie była zobowiązana do uzyskania pozwolenia na utworzenie studiów wydawanego przez ministra, na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy, w formie decyzji administracyjnej. Nastąpiło to na podstawie decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 23 lipca 2009 r. (nr MNiSW-DNS-WUN-6010-1841-7/PP/09) w sprawie udzielenia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej Wyższa Szkoła Zarządzania i Coachingu (poprzednia nazwa Uczelni) z siedzibą [...] i prowadzenie studiów na kierunku sport, studia pierwszego stopnia, której kopia została załączona do akt (k.- 32 akt sądowoadministracyjnych).
W związku z negatywną oceną PKA, Minister Edukacji i Nauki wszczął z urzędu postępowanie nr DSW-WNN.8014.187.2022.2.MK w sprawie cofnięcia pozwolenia na prowadzenie przez skarżącą kasacyjnie studiów na kierunku sport (informacja Dyrektora Departamentu Szkolnictwa z dnia 23 sierpnia 2022 r., (k- 33 akt sądowoadministracyjnych), a zatem w ramach tego postępowania zostanie wydana wiążąca skarżącą kasacyjnie decyzja administracyjna, która będzie podlegała ocenie sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała PKA nie podlega kontroli sądu administracyjnego, ponieważ nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Postępowanie w zakresie oceny kształcenia na danym kierunku studiów jest postępowaniem odrębnym, do którego nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Okoliczność, że uczelnia w takim postępowaniu może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie prowadzi do konstatacji, że wydana uchwała ma charakter władczy.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wyjaśnić należy, że brak jest ku temu podstaw prawnych. Art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała składu 7 Sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).