III OSK 5078/21

III OSK 5078/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Lu 435/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-01-21
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
art.1 par.1 i par.2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art.3 par.2 pkt 4, art.146 par.1 i par.2, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.7, art.8, art.11 art,77 par.1, art.80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 910
art.31 ust.4, art.32 ust.6
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 435/20 w sprawie ze skargi L. C. na czynność Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia przez Gminę [...] dowożenia niepełnosprawnego dziecka do przedszkola oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 435/20 oddalił skargę L. C. na czynność Burmistrza P. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia przez Gminę P. dowożenia niepełnosprawnego dziecka do przedszkola.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 31 lipca 2019 r. (wpływ do organu 2 sierpnia 2019 r.) L. C. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") zwrócił się do Burmistrza P. (dalej: "Burmistrz", "organ") o zapewnienie jego niepełnosprawnemu synowi W. C. dowozu do Przedszkola Niepublicznego "[...]" w [...], na mocy art. 32 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm., zwane dalej: "Prawo oświatowe"). Do wniosku skarżący dołączył kserokopie poświadczone za zgodność: orzeczenie nr [...] z [...] listopada 2018 r. o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego dla W. C. przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczna w [...], zaświadczenie z [...] sierpnia 2019 r. wydanego przez Dyrektora Przedszkola Niepublicznego "[...]" w [...] o zapewnieniu, że W. C. będzie uczęszczał w roku przedszkolnym 2019/20 do Przedszkola Niepublicznego "[...]" w [...], orzeczenie o niepełnosprawności z [...] stycznia 2019 r., opinii z [...] kwietnia 2019 r. w sprawie odroczenia rozpoczęcia spełniania przez dziecko obowiązku szkolnego, wydane przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...].
Pismem z 20 sierpnia 2019 r. Burmistrz P. wskazał wnioskodawcy na wadliwość przedłożonego przez niego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (nr [...]), stwierdzoną przez [...] Kuratora Oświaty podczas kontroli doraźnej. Jednocześnie poinformował L. C. o dwóch placówkach oświatowych - będącymi placówkami "najbliższymi" w rozumieniu ustawy Prawo oświatowe, które mogą sprostać wymogom zawartym w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego wydanym dla W. C., wskazując Szkołę Podstawową nr [...] im. [...] w P. i Szkołę Podstawową nr [...] im. [...] w P..
W odpowiedzi na ww. pismo skarżący podtrzymał swoje stanowisko, dołączając zaświadczenie lekarskie z [...] lipca 2019 r. dotyczące W. C..
W dniu 6 września 2019 r. Burmistrz P. skierował pismo do wnioskodawcy, w którym podniósł, że wskazane we wniosku Niepubliczne Przedszkole "[...]" w [...] nie spełnia wymogu "najbliższej" placówki oświatowej mogącej sprostać wymogom zawartym w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego i ponownie wskazał wnioskodawcy dwie placówki oświatowe mogące sprostać wymogom zawartym w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego wydanym dla W. C..
Po wymianie kolejnych pism, L. C. w dniu 7 października 2019 r. (data wpływu pisma do organu) podtrzymał swoje stanowisko wskazując, iż żadna z wymienionych przez Burmistrza placówek nie jest w stanie zapewnić takich zajęć jakie zapewnia Przedszkole "[...]" w [...]. Wnosił o przedstawienie konkretnej oferty i wydanie decyzji w sprawie dowozu jego syna do Przedszkola niepublicznego "[...]" w [...].
Wobec powyższego 24 października 2019 r. Burmistrz P. skierował do wnioskodawcy kolejne pismo wyjaśniające podając m.in., że we wskazywanych przez organ placówkach W. C. zostanie zapewniona możliwość realizacji zaleceń - form kształcenia specjalnego - zawartych w wydanym dla niego orzeczeniu. Poinformował też, że rodzaj zajęć oraz ich wymiar będą ustalone w wybranej przez wnioskodawcę placówce, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1578 ze zm.).
W odpowiedzi na ww. pismo skarżący, pismem z 16 listopada 2019 r. podtrzymał swoje stanowisko, ponownie wnosząc o wydanie decyzji w sprawie dowozu syna do wybranego przez niego przedszkola.
Pismami z 28 listopada 2019 r. Burmistrz P. zwrócił się do Dyrektorów Szkół Podstawowych nr [...] i nr [...] prowadzonych przez Gminę P. o analizę orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. oraz określenie możliwości poprawnej realizacji jego zaleceń.
W odpowiedzi Dyrektorzy Szkół Podstawowych nr [...] i nr [...] w P. pismami z dnia 9 grudnia 2019 r. opisali możliwość oraz sposób realizacji kształcenia specjalnego i zajęć rewalidacyjno-wychowawczych swoich wychowanków i zapewnili, że ich placówki są w stanie sprostać zaleceniom zawartym w przedmiotowym orzeczeniu. Dyrektorzy wskazali, że prowadzone przez nich szkoły posiadają kadrę pedagogiczną z wymaganymi kwalifikacjami w zakresie pedagogiki specjalnej umożliwiającą zorganizowanie zajęć rewalidacyjnych oraz dysponują pomieszczeniami i pomocami dydaktycznymi niezbędnymi do realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.
W dniu 16 grudnia 2019 r. Burmistrz P. skierował do skarżącego pismo, załączając ww. odpowiedzi dyrektorów. Jednocześnie wezwał wnioskodawcę do wskazania na jakiej podstawie prawnej W. C. w dalszym ciągu uczęszcza do przedszkola, chociaż nie została w stosunku do niego wydana decyzja o odroczeniu spełniania obowiązku szkolnego przez dyrektora szkoły obwodowej (Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w P.) - zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe.
Złożone w odpowiedzi pismo skarżącego z 4 stycznia 2020 r. nie zawierało żadnych wyjaśnień w ww. zakresie, a jedynie podtrzymanie dotychczasowego stanowiska, podobnie jak kolejne pismo strony z 4 lutego 2020 r., w którym skarżący powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie sygn. akt SA/Lu 223/19 z 24 października 2019 r. ponownie uzasadniał, że żadna z zaproponowanych przez Burmistrza szkół nie spełnia wymogów zawartych w orzeczeniu wydanym dla W. C..
Końcowo Burmistrz P. w piśmie z [...] maja 2020 r. znak: [...] odmówił L. C. zapewnienia przez Gminę P. dowożenia niepełnosprawnego dziecka, W. C., do Przedszkola Niepublicznego "[...]" w [...]. W uzasadnieniu swego stanowiska Burmistrz wskazał, że brak jest podstawy prawnej do ubiegania się o dowóz dziecka niepełnosprawnego do przedszkola w [...] albowiem wnioskodawca nie dopełnił obowiązku ustawowego tj. odroczenia obowiązku szkolnego, zgodnie z art. 36 ust 4 i 5 ustawy Prawo oświatowe na rok szkolny 2019/20 dla swojego syna W. C.. Wskazał również, że w prowadzonym postępowaniu ustalono, iż zaświadczenie lekarskie z [...] lipca 2019 r. wydane dla W. C. zamieszkałego w [...] przy ul. [...], wskazuje na inne miejsce zamieszkania dziecka jak wskazane we wniosku o zorganizowanie dowozu. W dniu 20 kwietnia 2020 r. w Urzędzie Stanu Cywilnego potwierdzono, że E. B. - mama oraz niepełnosprawny uczeń W. C. nadal są zameldowani na pobyt stały w miejscowości [...], ul. [...], natomiast na pobyt czasowy w miejscowości [...], P.. Ustalono także, w oparciu o informacje Kuratora Oświaty w L., iż Dyrektor Samorządowego Przedszkola w [...] oddalonego 4,5 km od miejsca zamieszkania, przyjął dziecko do przedszkola, które spełniało wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Zapewnił dziecku udział w indywidualnej terapii pedagogicznej, psychologicznej, logopedycznej oraz usprawnieniu ruchowym poprzez zatrudnienie wymaganych specjalistów. W tym przedszkolu dziecko rozpoczęło wychowanie przedszkolne miało zorganizowany dowóz podobnie jak pozostałe dzieci z tej miejscowości i na wniosek rodziców z dniem 31 stycznia 2018 r. zostało przeniesione do Przedszkola Niepublicznego "[...]" w [...] oddalonego o 30 km.
Burmistrz dodał, że zorganizowanie dowożenia stanowi znaczący wydatek dla Gminy P., a Burmistrz jest zobligowany przez ustawę o finansach publicznych do racjonalnej gospodarki finansowej gminy, traktując wszystkich mieszkańców gminy w sposób jednakowy.
Od powyższej czynności L. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz P. wniósł o jej oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę L. C. uznając, że zaskarżona czynność została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że trafne jest stanowisko Burmistrza P. zawarte w piśmie z 25 maja 2020 r. Jednocześnie skład orzekający podzielił stanowisko wyrażone w wyroku w sprawie sygn. akt III SA/Lu 223/19 z 24 października 2019 r., że "Bez znaczenia jest także mocno akcentowany przez organ fakt zameldowania matki dziecka oraz dziecka na pobyt stały w [...], skoro jak ustalono miejscem zamieszkania dziecka jest [...], gdzie dziecko zameldowane było w dacie rozstrzygania na pobyt czasowy. Samo zameldowanie nie ma zresztą znaczenia przesądzającego i nie mogłoby samo w sobie stanowić podstawy odmowy zapewnienia transportu dziecka do przedszkola". Podobnie, powołując się na wcześniejsze stanowisko Sądu wyrażone w powołanym wyroku, skład orzekający negatywnie ocenił uwagę organu co do wadliwości orzeczenia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...], nr [...] z [...] listopada 2018 r., w kwestii wskazania w orzeczeniu konkretnej palcówki, która powinna realizować kształcenie specjalne W. C., gdyż "Z akt sprawy nie wynika bowiem, by orzeczenie to zostało uchylone (...). Brak dowodów, by poradnia podjęła jakiekolwiek czynności zmierzające do zmiany lub uchylenia orzeczenia. (...) Zalecenie to niekoniecznie więc powinno być odczytywane jako wskazanie konkretnej placówki, czyli przedszkola "[...]", do którego małoletni W. C. uczęszczał w dacie wydawania opinii. Można odczytać je także jako wskazanie przedszkola ogólnodostępnego, w tym z oddziałami integracyjnymi, a nie przedszkola specjalnego czy przedszkola z oddziałami specjalnymi jako najkorzystniejszej formy kształcenia. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że nawet gdyby orzeczenie wprost wskazywało przedszkole "[...]", zalecenie to nie byłoby bezwzględnie wiążące dla organu w sprawie niniejszej. Nie było zatem żadnych podstaw do całkowitego pominięcia treści orzeczenia przy ustalaniu, która placówka oświatowa jest w stanie najpełniej realizować zalecenia co do kształcenia specjalnego W. C.."
Konkludując w ocenie Sądu I instancji, organ poczynił wszelkie niezbędne ustalenia w celu wskazania jaki ośrodek zapewni synowi skarżącego opiekę zgodną z zaleceniami wynikającymi z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Istotnym jest, że organ przed odmową zorganizowania dowozu, posiłkując się wskazaniami sądu zawartymi w wyroku z 24 października 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 223/19 pismem z 28 listopada 2019 r. zwrócił się do Dyrektorów Szkół Podstawowych nr [...] i nr [...] w P. prowadzonych przez Gminę P. o określenie, czy w tych placówkach możliwa jest realizacja zadań edukacyjnych zgodnie z zaleceniami opisanymi w orzeczeniu. Wraz z zapytaniem dyrektorom powyższych placówek przesłano orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., orzeczenie o niepełnosprawności [...] i opinię nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] dotyczącą odroczenia rozpoczęcia spełnienia przez dziecko obowiązku szkolnego.
Sąd I instancji podkreślił, że przedsięwzięte przez organ czynności miały na celu ustalenie ponad wszelką wątpliwość jakie ośrodki mogą realizować programy wynikające z zaleceń orzeczenia. Z uzyskanych od Dyrektorów Szkół Podstawowych nr [...] i nr [...] w P. odpowiedzi, że te ośrodki położone bliżej miejsca zamieszkania małoletniego W. C. niż przedszkole "[...]" w [...] są w stanie zapewnić miejsce dla syna skarżącego jak i realizację zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Organowi nie można więc postawić zarzutu działania niezgodnego z przepisami prawa. Obowiązujące regulacje normatywne nie nakładają bowiem na gminę obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu do placówki wskazanej przez rodziców, gdy są inne, bliższe placówki zapewniające odpowiedni poziom edukacji i opieki.
W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie WSA w Lublinie, organ zasadnie odmówił skarżącemu realizacji obowiązku zapewniania transportu małoletniego W. C. do Niepublicznego Przedszkola "[...]" w [...] i wykazał, że wskazane przez niego placówki mogły realizować zalecenia zawarte w przedłożonym przez ojca dziecka orzeczeniu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł L. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I) naruszenie przepisów postępowania sądowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm., zwana dalej: "p.u.s.a.") w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie zgodności z prawem skarżonej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji polegająca na ocenie, czy organ w sposób wyczerpujący dokonał analizy materiału dowodowego zebranego w postępowaniu oraz czy organ rozważył wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego, przez co zostały naruszone:
1) przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zwana dalej: "k.p.a.") poprzez wadliwe uznanie, że organy orzekające podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy a ich ocena była prawidłowa, zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów, pomimo braku kompleksowej i właściwej oceny zebranych w sprawie dowodów, w tym pism Dyrektorów placówek tj. Szkół Podstawowych nr [...] i nr [...] w P. prowadzonych Gminę P. z dnia [...].12.2019 r., dokumentacji medycznej niepełnosprawnego W., jak i wynikających z niej zaleceń oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z dnia [...].11.2018 r. nr [...], brakiem i uwzględnienia słusznego interesu skarżącego a pośrednio także i niepełnosprawnego małoletniego, a w konsekwencji zaaprobowanie prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu i z naruszeniem zasady przekonywania nadto dokonanie nieprawidłowych ustaleń w zakresie złożonego wniosku o odroczenie spełniania obowiązku szkolnego przez W. C., co spowodowało naruszenie wskazywanych przepisów a w konsekwencji miało wpływ na treść rozstrzygnięcia
2) przepisy prawa materialnego tj. art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 31 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe poprzez brak zastosowania w sprawie, wyrażający się w nieuprawnionym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że organowi nie można postawić zarzutu działania niezgodnie z przepisami prawa a w konsekwencji uznanie że organ zasadnie odmówił skarżącemu realizacji obowiązku zapewnienia dowożenia niepełnosprawnego W. do Przedszkola Niepublicznego "[...]" w [...], gdyż znajdują się placówki w odległości mniejszej niż Przedszkole "[...]" w [...], które mają możliwość realizowania zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego pomimo, iż placówki te nie są w stanie sprostać tym zadaniom, zarówno w zakresie zapewnienia właściwego kształcenia jak i warunków, w jakich może przebywać niepełnosprawny W. a przepis ten statuuje, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. które umożliwia realizację obowiązku, o którym mowa w art. 31 ust. 4 cyt. ustawy, zgodnie z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego - w wypadku, gdy je wydano, w sytuacji gdy Przedszkole Niepubliczne "[...]" w [...] spełnia wszystkie te przesłanki, w tym jako przedszkole najbliższe, co winno skutkować uwzględnieniem skargi a nie jej oddaleniem.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie - w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej ale uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 u.p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut natury procesowej zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.
Na wstępie jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżącego nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Również przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i nie zawiera on samodzielnej treści normatywnej, a jedynie określa zakres kontroli sądów administracyjnych, a tym samym nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Tego rodzaju przepisem nie jest art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1598/17, LEX nr 2865751). Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.
Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Po pierwsze powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawnych naruszeniem art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te przepisy zawierają normy przeciwstawne. Tym samym art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. Dodatkowo wskazać należy, że przytoczone przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest zawsze rezultatem uznania, że w sprawie doszło (lub też nie doszło) do bezczynności albo przewlekłości w działaniu organu administracji publicznej. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżący kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd I instancji do uwzględnienia skargi. Skoro jednak Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie odmowa zapewnienia przez Gminę P. dowożenia niepełnoletniego dziecka do przedszkola była prawidłowa, to tym samym zaistniały podstawy do oddalenia skargi kasacyjnej i nie sposób zarzucić naruszenia prawidłowo zastosowanej podstawy orzekania tj. art. 151 p.p.s.a. Podkreślić także należy, że art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w ogóle nie był stosowany przez Sąd I instancji, a w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą kasacyjną nie może być przepis, którego sąd I instancji nie stosował (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., II OSK 1548/22, LEX nr 3576451).
Po drugie w świetle przepisów p.p.s.a. sąd administracyjny zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego, jak wskazano wyżej, w rozpatrywanej skardze kasacyjnej prawidłowo nie uczynił. Zauważyć nadto należy, że w niniejszej sprawie organ administracyjny nie prowadził jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego i nie orzekał w formie decyzji administracyjnej, a tym samym nie miały zastosowania wprost przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a więc trudno zarzuć organowi ich naruszenie.
Przyjmując nawet, że wskazanie w zarzucie naruszenia art. 7 k.p.a. jest odwołaniem się do zasad ogólnych k.p.a. mających znaczenie dla całego prawa administracyjnego (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300), gdyż mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej, to podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla niniejszej sprawy okoliczności i znajdują one swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Jako bezzasadny ocenić należy także zarzut naruszenia art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i zw. z art. 31 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe. Ze wskazanych wyżej powodów, ponownie podkreślić należy, że nieprawidłowe jest powiązanie naruszenia art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Zauważyć także należy, iż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stosował art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe. Tym samym niezrozumiały jest zarzut jego braku zastosowania w sprawie. Dodatkowo podnieść należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W orzecznictwie NSA prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Dopuszczając nawet w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwość kwestionowania niezastosowania określonego przepisu prawa, to strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145).
Ubocznie jedynie należy zwrócić uwagę, że art. 31 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe odnosi się do nałożenia na dziecko w wieku lat 6 obowiązku odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Przepis ten nie stanowił podstawy materialnoprawnej odmowy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego przez Burmistrza P..
Taką podstawę stanowił art. 32 ust. 6 ustawy Prawo oświatowego, zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.
O ile zatem rodzice mają pełną swobodę w wyborze przedszkola lub szkoły, do której będą posyłać swoje dziecko (kierując się swoimi subiektywnymi ocenami co do potrzeb dziecka i możliwości ich najlepszej realizacji przez taką placówkę oświatową, to na gminie ciąży obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu tylko:
- niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 Prawa oświatowego,
- do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.
Tym samym powyższy obowiązek nałożony przez ustawodawcę na gminę nie oznacza zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 Prawa oświatowego bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, w każdym przypadku i do każdej placówki, którą wskażą rodzice uważając subiektywnie, że zapewnia ona najlepsze warunki edukacyjne, rehabilitacyjne i opiekuńcze. Obowiązek ten dotyczy wyłącznie zapewnienia takim dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.
W orzecznictwie sądowym jednoznacznie podkreśla się, że najbliższe przedszkole lub szkoła, to przedszkole pozwalające w najwyższym stopniu realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem najpełniej dostosowane do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka oraz posiadające warunki umożliwiające prawidłowe kształcenie i rehabilitację dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten element, powinien być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Nie musi to być przedszkole najbliższe w rozumieniu faktycznej (geograficznej) odległości od miejsca zamieszkania dziecka. Za najbliższą jednostkę, o której mowa w art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego, uznać należy przedszkole znajdujące się na terenie innej gminy, a nawet powiatu lub województwa, jeżeli na terenie gminy, w której dziecko niepełnosprawne mieszka, w najbliższej geograficznie odległości nie byłoby placówki zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dotyczących jego wychowania i kształcenia, wydanych z uwagi na stwierdzone niepełnosprawności dziecka. Warunkiem takiego zastosowania powołanego przepisu jest to, aby w bliższej odległości nie było placówki (przedszkola) zapewniającej dziecku niepełnosprawnemu w sposób najpełniejszy realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (wyrok NSA z 28 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 831/23.
Gmina nie musi więc zapewnić niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 cyt. ustawy bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego albo zwracać rodzicom kosztów przewozu dziecka do takiej placówki, jeżeli nie jest ona najbliższa. Organ wykonawczy gminy musi czynić ustalenia faktyczne zgodne z rzeczywistością. Działania organu gminy są regulowane prawem i nie mogą mieć cech dowolności. Zapewnienie zorganizowania dowozu dziecka dotyczy więc wyłącznie konkretnej placówki - tej do której uczęszcza niepełnosprawne dziecko.
Wobec powyższego gmina może odmówić zapewnienia niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 Prawa oświatowego bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do przedszkola wskazanego przez rodziców, o ile nie jest ono najbliższe we wskazanym wyżej rozumieniu. Odmowa zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do przedszkola wymaga uzasadnienia i wykazania w nim, że wskazana przez organ placówka jako najbliższa realizuje zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Nie znaczy to jednak, że ma realizować inne potrzeby dziecka wskazane przez rodziców, a które to nie wynikają z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącego.
W kontekście powyższego zauważyć należy, że skarżący nie zakwestionował skutecznie ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, w ślad za stanowiskiem Burmistrza P., że w Szkołach Podstawowych nr [...] i nr [...] w P. prowadzonych przez Gminę P. możliwa jest realizacja zadań edukacyjnych w stosunku do W. C. zgodnie z zaleceniami opisanymi w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. Obowiązująca regulacja prawna nie nakazuje konfrontować jakie możliwości terapeutyczno-edukacyjne ma przedszkole wskazane przez rodziców w porównaniu z tym, które zostało wskazane przez organ. Jedynym punktem odniesienia jest treść orzeczenia do kształcenia specjalnego i wynikające z niego zalecenia, które ma spełniać przedszkole wskazane przez organ, jako najbliższe.
Dodać należy, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051).
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.