III OSK 5077/21

III OSK 5077/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Lu 349/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-01-19
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1875
art. 94 ust. 2, art. 91 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 59
art. 63 ust. 1, art. 63 ust. 10, art. 63 ust. 14 pkt 1 lit.a
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 147 § 1, art. 134 § 1, art. 183 § 2 pkt 5, art. 90 § 1 art. 10
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 349/20 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół [...] w [...] oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 349/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na zarządzenie Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w W., stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wójt Gminy W. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. powołał komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w W.. W podstawie prawnej zarządzenia powołano art. 63 ust. 10 i 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148, zwana dalej: "ustawa Prawo oświatowe").
Działając na podstawie art. 63 ust. 10 i 14 ustawy Prawo oświatowe Wójt Gminy W. określił w § 2 zarządzenia nr [...] skład komisji konkursowej powołanej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w W.. W skład komisji konkursowej powołani zostali jako przedstawiciele organu prowadzącego: M. Z., B. L. oraz B. P. - będąca jednocześnie radną Rady Gminy W..
Wojewoda Lubelski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zarzucił, że wydano je z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe. Wojewoda podniósł, że stosownie do przepisów Prawa oświatowego, członek organu stanowiącego gminy nie może być członkiem komisji powołanej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły (zespołu szkół) prowadzonej przez gminę. W tej sytuacji działaniem nieprawidłowym było powołanie do składu komisji konkursowej B. P. będącej radną Rady Gminy W.. W tych okolicznościach Wojewoda zawnioskował o stwierdzenie, że ww. zarządzenie wydano niezgodnie z prawem.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w świetle przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, zwana dalej: "u.s.g."), Wójt Gminy W. nie miał obowiązku przedłożenia z urzędu organowi nadzoru (Wojewodzie Lubelskiemu) wydanego zarządzenia. Badane zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego.
Sąd I instancji stwierdził, że z powodu upływu jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonego zarządzenia (wydano je 30 kwietnia 2018 r.) stwierdzenie nieważności tego aktu – o co wniesiono w odpowiedzi na skargę - nie wchodziło więc w grę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skuteczny okazał się zarzut Wojewody Lubelskiego, że zarządzenie w sprawie przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkól im. [...] w W. wydano z istotnym naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe. Wspomniany przepis określa, że organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową i wyznacza do jej składu swoich trzech przedstawicieli.
W ocenie Sądu przedstawicielem Wójta Gminy W. w komisji konkursowej nie mogła być osoba będąca jednocześnie radnym Gminy W.. Dla Zespołu Szkół im. [...] w W. organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego - Gmina W..
Zdaniem WSA w Lublinie ustawodawca jasno precyzuje zadania i kompetencje organu prowadzącego. Określa bowiem w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa oświatowego, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w: art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 21 ust. 4 i ust. 6 pkt 4, art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24, art. 28a ust. 5 i ust. 7 pkt 2, art. 88 ust. 7, art. 89 ust. 1 i 13, art. 91 ust. 1, 1a, 2, 3 i 7 oraz art. 93 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Ustawodawca stanowi jednocześnie w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, że zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w: art. 10 ust. 1 pkt 1-5 i 7, art. 62 ust. 2, art. 63 ust. 1, 12-14, 18 i 20, art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 7 i 9, art. 91 ust. 8 oraz art. 128 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa.
W ocenie Sądu tak zakreślony ścisły podział zadań i kompetencji organu prowadzącego pomiędzy organ stanowiący (radę gminy) oraz organ wykonawczy w gminie (wójta) oznacza, że przy wykonywaniu przez wójta przypisanych mu zadań m.in. w zakresie powierzenia stanowiska dyrektorowi szkoły (zespołu szkół) – art. 63 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, czy też przeprowadzenia wcześniej postępowania konkursowego i powołania w tym celu komisji konkursowej – art. 63 ust. 14 cyt. ustawy Prawo oświatowe, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalnym jest udział radnego (członka organu stanowiącego w gminie) w czynnościach związanych z przeprowadzeniem konkursu. Z treści przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe jednoznacznie wskazuje, że zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 63 ust. 1 i ust. 14 należą do wójta. Zatem jego przedstawicielem w komisji konkursowej nie może być osoba sprawująca mandat radnego. Nie można pomijać, że zgodnie z dyspozycją art. 63 ust. 14 ustawy Prawo oświatowe rzeczą organu było prawidłowe powołanie komisji konkursowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") stwierdził, że zaskarżone zarządzenia Wójta Gminy W. wydane zostało z naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
I. prawa materialnego, a to:
1. art. 94 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz w zw. z art. 63 ust. 1, art. 63 ust. 10 i art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że postępowanie konkursowe obarczone było wadą uzasadniającą stwierdzenie wydania zarządzenia z naruszeniem prawa, podczas gdy stwierdzone naruszenie winno być uznane za nieistotne, co przy właściwym zastosowaniu art. 91 ust. 4 u.s.g. uniemożliwia uznanie nieważności zarządzenia na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g. i w związku z tym stwierdzenie wydania zarządzenia z naruszeniem prawa na zasadzie art. 94 ust. 2 u.s.g.;
II. przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to:
2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 i art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. poprzez stwierdzenie wydania zarządzenia z naruszeniem prawa, podczas gdy brak było podstaw dla stwierdzenia istotnego naruszenia prawa w przeprowadzonym konkursie;
3. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 i art. 94 ust. 2 u.s.g. polegające na nieskontrolowaniu z urzędu zastosowania art. 91 ust. 4 u.s.g. i tym samym nieistnienia przesłanek dla stwierdzenia nieważności zarządzenia, z uwagi na nieistotność naruszenia prawa;
III. kwalifikowane przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie nieważności postępowania na zasadzie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a to:
4. art. 90 § 1 p.p.s.a. i art. 10 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz.1842, dalej: uCOVID-19) i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym pomimo braku zaistnienia przesłanek do zastosowania szczególnego trybu dla niejawnego rozpatrzenia skargi, co doprowadziło do pozbawienia uczestniczki możności obrony swych praw.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa według norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
W konsekwencji w pierwszej kolejności odnieść się należało do zarzutu ujętego w punkcie III. 4. skargi kasacyjnej tj. dotyczącego przesłanki nieważności. Jedną z przesłanek nieważności postępowania jest pozbawienie strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby postępowanie sądowe zostało dotknięte tą kwalifikowaną wadą.
Na wstępie rozważać wskazać należy, że zgodnie z art. 10 p.p.s.a. rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wedle natomiast art. 90 § 1 p.p.s.a. jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Zasada jawności posiedzeń sądowych wyrażona w art. 90 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast uszczegółowienie konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd." Gwarancje konstytucyjne prawa do sądu obejmują, oprócz prawa dostępu do sądu, także prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, tj. zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności. Pojęcie "jawności postępowania sądowego" oznacza jawność dla publiczności, jak również jawność dla stron (uczestników) postępowania w dopuszczeniu do udziału w czynnościach procesowych (por. wyrok TK z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. SK 5/02, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 41; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 863/14).
Podkreślenia natomiast wymaga, na co wyraźnie zwrócono uwagę w wyżej powołanych przepisach, że jeżeli "przepis szczególny nie stanowi inaczej" posiedzenia sądowe są jawne. Nie ulega wątpliwości, że takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. jest art. 15 zzs4 ust. 1 oraz ust. 3 uCOVID-19. Wedle ust. 3 art. 15zzs4 uCOVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Dodatkowo należy zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 była m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W stanie faktycznym istniejącym w chwili orzekania przez Sąd I instancji zachodziły okoliczności, które w zarządzonym stanie epidemii, w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1305/18). Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych uprzednio regulacji zawartych w jej art. 15zzs4 ust. 1 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadzał się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowił przeszkody m.in. do działania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie skierowania przedmiotowej sprawy do rozpatrzenia na posiedzenie niejawne (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19). Także wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w rozpoznawanej sprawie. Przytoczony przepis nie uzależnia rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym od zgody strony lub stron postępowania. Okoliczność, że przeprowadzenie rozprawy w warunkach epidemii mogłoby stanowić zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, ma charakter notoryjny i ze względu na swą oczywistość nie wymaga dodatkowego uzasadnienia. Na jesieni 2020 r. rozpoczęła się druga fala epidemii COVID-19. Jej apogeum przypadało na listopad i grudzień 2020 r. Od 28 grudnia 2020 r. do 17 stycznia 2021 r. obowiązywała w Polsce "kwarantanna narodowa". Pomimo faktu, iż w momencie rozpoznawania sprawy przez Sąd I instancji (19 stycznia 2021 r.) sytuacja pandemiczna była stabilna, stwierdzić należy, że wspomniane zagrożenie nadal istniało na dość wysokim poziomie. Wraz z upływem czasu następowało jedynie stopniowe "luzowanie" wprowadzonych przez Radę Ministrów obostrzeń (co miało miejsce dopiero od lutego 2021 r.).
Spełniona była także przewidziana przepisem przesłanka niezbędności rozpoznania sprawy bez dalszej zwłoki, to jest bez nieograniczonego czasowo oczekiwania na zakończenie stanu epidemii.
Z powyższych względów skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że Sąd Wojewódzki był uprawniony do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a ze względów technicznych nie zawsze było możliwe, we wszystkich sprawach, w których o to wnioskowano, jej przeprowadzenie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Strony postępowania zostały zawiadomione o treści zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 grudnia 2020 r. (w tym skarżąca kasacyjnie dniu 5 stycznia 2021 r., k. 37 a.s.) i miały pełną możliwość przedstawiania swych stanowisk na piśmie, również po powzięciu wiadomości o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne.
W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy z odpowiednim wyprzedzeniem co umożliwiało im zajęcie stanowiska w sprawie na pisemnie.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.
Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 94 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz w zw. z art. 63 ust. 1, art. 63 ust. 10 i art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 268a k.p.a. "przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że postępowanie konkursowe obarczone było wadą uzasadniającą stwierdzenie wydania zarządzenia z naruszeniem prawa, podczas gdy stwierdzone naruszenie winno być uznane za nieistotne".
Po pierwsze należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem, ani w treści zarzutu, a przede wszystkim w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej nie wykazał w zasadzie błędnej wykładni powołanych przepisów przez Sąd I instancji, ani też nie podał, jaka powinna być ich właściwa interpretacja - pomimo powołania się właśnie na tę postać naruszenia prawa w ramach podniesionego zarzutu kasacyjnego. Wykładnia przepisów art. 63 ust. 1, art. 63 ust. 10 i art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 268a k.p.a. w ogóle nie została dokonana przez stronę skarżącą kasacyjnie. Jedynie odnośnie art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe przyznał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "należy zgodzić się generalnie ze stanowiskiem, że w skład komisji konkursowej (...), jako organu prowadzącego szkołę (...) nie powinien być powołany członek organu stanowiącego gminy" (pkt 10 skargi kasacyjnej). Analiza treści omawianego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala ustalić w istocie na czym miałaby polegać wadliwa wykładnia każdego z poszczególnych przepisów. Podobnie nie została przeprowadzona wykładnia art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 94 ust. 2 u.s.g. Wprawdzie szersza argumentacja została zaprezentowana w odniesieniu do art. 91 ust. 4 u.s.g., lecz zauważyć należy, że WSA w Lublinie nie stosował tego przepisu, a więc nie sposób zarzucić mu jego naruszenia. Sąd I instancji uznał bowiem, że zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] jest sprzeczne z prawem, a tym samym spełnia przesłankę do stwierdzenia jego nieważności, a tylko ze względu na upływ jednego roku od daty jego wydania stwierdził, iż zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Co więcej znacząca część wywodu (pkt 13 – 16 uzasadnienia skargi kasacyjnej) dotyczy kwestii możliwości zastosowania art. 91 ust. 4 u.s.g., a sama "wykładnia" ogranicza się do przytoczenia fragmentów z uzasadnień wyroków sądów administracyjnych wydanych w innych sprawach (pkt 17 i 18 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W kontekście wykładni art. 91 ust. 4 u.s.g nieistotna jest także argumentacja powiązana z konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gdyż jak wynika z odpowiedzi na skargę z dnia 19 czerwca 2020 r. (k.17 a.s.) Wójt Gminy W. wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zarządzenia, tym samym nie widząc w tym nadmiernej i nieproporcjonalnej ingerencji w samodzielność Gminy, a wręcz przeciwnie podnosząc, że zaskarżone zarządzenie narusza art. 2 i art. 7 Konstytucji.
Po drugie z treści zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą zarzutu jest nie błędna wykładnia przez Sąd I instancji powołanych przepisów, lecz ich niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi odwołuje się bowiem do błędnego uznania, "że postępowanie konkursowe obarczone było wadą uzasadniającą stwierdzenie wydania zarządzenia z naruszeniem prawa, podczas gdy stwierdzone naruszenie winno być uznane za nieistotne". Samą nieistotność naruszenia prawa upatruje zaś w "braku realnego wpływu stwierdzonego naruszenia na treść aktu administracyjnego, jakim było przeprowadzenie konkursu i prawidłowe wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora" (pkt 21 uzasadnienia skargi kasacyjnej).
Po trzecie podkreślić należy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Po czwarte tak skonstruowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 94 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz w zw. z art. 63 ust. 1, art. 63 ust. 10 i art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 268a k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zasadzie nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd I instancji z ogólnym wskazaniem, że nastąpiło to poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21).
W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2. i art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Podkreślić należy, że art. 147 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracji publicznej poprzez stwierdzenie jego nieważności, a o ile nie byłoby to możliwe, to stwierdzenie, że został on wydany z naruszeniem prawa. Ponieważ w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała wykładni tego przepisu, to ocenić ten zarzut należy poprzez prawidłowość zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. Skoro Sąd I instancji doszedł do konkluzji, iż zaistniały przesłanki jego zastosowania, to prawidłowo powołał art. 147 § 1 p.p.s.a. jako podstawę orzekania.
Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 i art. 94 ust. 2 u.s.g. polegający na "nieskontrolowaniu z urzędu zastosowania art. 91 ust. 4 u.s.g. i tym samym nieistnienia przesłanek dla stwierdzenia nieważności."
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie zarządzenia Wójta Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w W., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten analizował i oceniał prawidłowość przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w W. w oparciu o przepisy ustawy Prawo oświatowe oraz ustawy o samorządzie gminnym.
W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Strona skarżąca kasacyjnie wiąże zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. z art. 91 ust. 4 i art. 94 ust. 2 u.s.g. Jak wskazano wyżej Sąd I instancji nie stosował 91 ust. 4 u.s.g., gdyż zasadnie uznał, że w sprawie wystąpiło istotne naruszenie prawa. Do istotnych wad uchwały lub zarządzenia, skutkujących stwierdzeniem ich nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania takich aktów, podjęcie aktu bez podstawy prawnej, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały lub zarządzenia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał lub zarządzeń. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zasadnie przyjął Sąd I instancji i co przyznała także skarżąca kasacyjnie (k. 71 a.s.), zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. 1 Prawa oświatowego, a więc z naruszeniem ustawowej podstawy prawnej regulującej powoływanie komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Pogląd, iż w składzie komisji konkursowej nie może brać udziału radny jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym. Przedstawiciel organu prowadzącego szkołę to osoba działająca w imieniu i na rzecz tego organu, tj. organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Radny nie jest ani pracownikiem jednostki obsługującej organ wykonawczy, ani też przełożonym radnego nie może być organ wykonawczy. Rada gminy jest organem kontrolującym wójta, burmistrza, prezydenta miasta (art. 15 ust. 1 u.s.g.), a więc kontrolującym prawidłowość wykonywania przez niego zadań publicznych, w tym również zadań oświatowych. Tym samym nie ma możliwości, aby radny, który z jednej strony kontroluje wójta, czy to pośrednio poprzez udział w składzie komisji rewizyjnej, czy też biorąc udział w podejmowaniu uchwał kontrolnych wobec niego (np. art. 18 pkt 2-4a, art. 18a, art. 18b, art. 21 u.s.g.), a z drugiej strony posiadający prawo do samodzielnego uzyskiwania informacji i materiałów oraz wglądu w działalność m.in. starostwa powiatowego (art. 24 ust. 2a u.s.p.) mógł być jednocześnie podporządkowany wójtowi wykonując jakiekolwiek zadania publiczne jako jego przedstawiciel. . Pogląd co do niedopuszczalności wyznaczania radnego przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego do składu komisji konkursowej powoływanej celem wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły lub placówki jest szeroko akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 313/19; prawomocny wyrok WSA w Opolu z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 370/19; prawomocny wyrok WSA w Opolu z 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Op 389/19; prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 26 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 713/22; prawomocny wyrok WSA w Lublinie z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 346/20; wyrok NSA z 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 324/13; wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 828/14). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie pogląd ten podtrzymuje.
Skoro od wydania przez Wójta Gminy W. zarządzenia z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] upłynął rok do chwili orzekania przez WSA w Lublinie (a nie jest to akt prawa miejscowego), to zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec, iż akt ten został wydany z naruszeniem prawa w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09). Tymczasem sformułowany zarzut "nieistnienia przesłanek dla stwierdzenia nieważności" (pkt II. 3. skargi kasacyjnej) odnosi się wprost do kwestionowania ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego i dokonanej jego oceny.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.