III OSK 5074/21

III OSK 5074/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Ke 817/20 - Wyrok WSA w Kielcach z 2020-12-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184. art. 204 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2018 poz 265
§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. b
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Dz.U. 2019 poz 1396
art. 115a ust. 4
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 817/20 w sprawie ze skarg A. Sp. z o.o. w K. i Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. T. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w K. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. T. [...] w K. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 817/20, którym, po rozpoznaniu skarg ww. Spółki i Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. T. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu, uchylono zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku) oraz zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących po 200 złotych tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania A. Sp. z o.o. w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] lutego 2020 r. o dopuszczalnym poziomie hałasu określającej dla zakładu samoobsługowej, czterostanowiskowej myjni samochodowej, zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], przy skrzyżowaniu ul. T. i K. w K., dla którego prowadzącym instalację jest A. Sp. z o.o. w K.:
1. dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska z terenu tego zakładu na tereny chronione akustycznie, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego oraz tereny mieszkaniowo-usługowe, wyrażony wskaźnikami hałasu L Aeq D i LAeq N w wysokości:
- LAeq D = 55 dB w porze dnia (rozumianej jako przedział czasu od 6.00 do 22.00),
- LAeg N = 45 dB w porze nocy (rozumianej jako przedział czasu od 22.00 do 6.00);
2. następujące wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu:
a. obowiązek ograniczenia przez prowadzącego instalację czasu pracy zakładu wyłącznie do pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od 6.00 do 22.00) i zaniechania pracy zakładu (w tym uruchamiania instalacji i urządzeń) w porze nocy (rozumianej jako przedział czasu od 22.00 do 6.00),
b. obowiązek wykonania przez prowadzącego instalację, w terminie do 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, działań mających na celu wyciszenie pracy odkurzaczy przemysłowych oraz stanowisk do mycia pojazdów, w szczególności poprzez zamontowanie trwałej przegrody na zewnętrznym szkielecie myjni od strony terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego oraz mieszkaniowo-usługowych, z wykorzystaniem materiałów pochłaniających fale akustyczne,
c. obowiązek przedłożenia Prezydentowi Miasta K. przez prowadzącego instalację informacji o wykonanych działaniach, mających służyć ograniczeniu przez zakład emisji hałasu poza teren tego zakładu, w terminie do czternastu dni od daty ich wykonania,
d. obowiązek przeprowadzenia przez prowadzącego instalację okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z terenu zakładu:
- według obowiązującej metodyki referencyjnej wynikającej z przepisów szczególnych tj. obowiązujących przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 148 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska i zgodnie z wymogami art. 147a ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska tj. przez akredytowane laboratorium,
- w porze dnia (rozumianej jako przedział czasu od 6.00 do 22.00) i porze nocy (rozumianej jako przedział czasu od 22.00 do 6.00), w czasie odniesienia wynikającym z przepisów szczególnych (dla pory dnia równym 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym, a dla pory nocy równym 1 najmniej korzystnej godzinie nocy), w okresie pomiędzy piątkiem od 12.00 a niedzielą do 6.00,
- z częstotliwością minimum raz na rok, w okresie wiosenno-letnim, przy czym pierwszy pomiar należy wykonać w terminie do siedmiu miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna,
- każdorazowo w minimum dwóch punktach pomiarowych, zlokalizowanych zgodnie z obowiązującą metodyką referencyjną w ten sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, których pomiary dotyczą na terenach sąsiadującej z zakładem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej, w tym od strony budynków mieszkalnych wielorodzinnych w K. przy ul. T. [...] i [...], a także od strony budynku mieszkalno-usługowego przy ul. K. [...],
- po uprzednim pisemnym zawiadomieniu organu o terminie przeprowadzenia tych pomiarów (tj. przynajmniej na siedem dni przed terminem danego pomiaru),
e. obowiązek przekazywania przez prowadzącego instalację wyników okresowych pomiarów hałasu w środowisku Prezydentowi Miasta K. oraz Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska, w terminie do trzydziestu dni od dnia zakończenia pomiaru (forma i układ wyników winien być zgodny z przepisami szczególnymi, do wyników przeprowadzonych pomiarów stosuje się odpowiednio przepis art. 147 ust. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska),
na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję:
- w punkcie 2 lit. b i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji,
- w punkcie 2 lit. d tiret 3 i w to miejsce orzekło o obowiązku przeprowadzania przez prowadzącego instalację okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z terenu ww. zakładu z częstotliwością raz na dwa lata, w okresie wiosenno-letnim, licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.) - dalej jako p.o.ś. lub Prawo ochrony środowiska, tj. art. 115a w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, która weszła w dniu 14 listopada 2019 r., tj. w toku prowadzonego postępowania wszczętego 27 grudnia 2018r., na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 2087), która przewiduje w art. 10 ust. 1, iż do wszczętych i niezakończonych postępowań w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu stosuje się art. 115a ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu dotychczasowym.
Organ odwoławczy podniósł, że nie było kwestionowane, że w niniejszej sprawie podmiotem korzystającym ze środowiska jest A. Sp. z o.o. w K.. Także stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości. Wynika z niego, że [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. w dniu [...] września 2018 r. oraz w nocy z [...] na [...] września 2018 r. przeprowadził w punkcie pomiarowym usytuowanym przy terenie posesji przy ul. T. [...], pomiary emisji hałasu przenikającego do środowiska z terenu samoobsługowej myjni samochodowej podmiotu A. Sp. z o.o. Na podstawie tych badań stwierdził, że poziomy dźwięku wyrażone wskaźnikiem LAeqD i LAeqN wyniosły w punkcie P I odpowiednio: dla pory dnia - 51,8 dB (A), dla pory nocy - 52,3 dB w godzinach 22:00 - 24:00. Z kolei Prezydent Miasta K. ustalił, że wyniki pomiaru dokonanego przez [...] Wojewódzką Inspekcję Ochrony Środowiska przekraczają wartości dopuszczalne określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz. U. 2014, poz. 112), biorąc pod uwagę fakt, że pomiar miał miejsce na terenie zabudowy wielorodzinnej, dla której wartości dopuszczalne poziomów hałasu w środowisku wynoszą 55 dB w porze dnia i 45 dB w porze nocy. Te same wartości dopuszczalne obowiązują również dla zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Przeprowadzone pomiary wykazały więc, że emisja hałasu przenikającego do środowiska z terenu myjni samochodowej powoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w porze nocy poza tym zakładem.
Dalej Kolegium podało, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wiadomo, że najbliższe sąsiedztwo terenu omawianej myjni samochodowej stanowią: od strony północnej i północno-wschodniej ul. T. (w bezpośrednim sąsiedztwie myjni), a za nią - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; od strony wschodniej i południowo-wschodniej - niepełne 4 rzędy murowanych garaży jednopoziomowych, które łącznie z drogami dojazdowymi zajmują szerokość od ok. 31 m (od strony ul. T.) do ok. 50 m (od strony ul. P.), dom zakonny Zgromadzenia Sióstr [...] przy ul. T. [...]; od strony południowej i południowo-zachodniej, w bezpośrednim sąsiedztwie myjni niezabudowana działka i 3-kondygnacyjny budynek usługowo-mieszkaniowy przy ul. K. [...]; od strony zachodniej i północno-zachodniej ul. K. (w bezpośrednim sąsiedztwie myjni), a za nią - zabudowa handlowo-usługowa i dalej - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna; obszar ten objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" (uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2013 r., opublikowana w Dzienniku Urz. Woj. [...] z [...] maja 2013 r., poz. [...]), przy czym w najbliższym sąsiedztwie myjni znajdują się tereny dróg publicznych klasy zbiorczej obejmujące ciąg ul. K. i tereny dróg publicznych klasy dojazdowej z przeznaczeniem podstawowym "usługi podstawowe, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna", z ustalonymi w planie dopuszczalnymi poziomami hałasu zgodnie z przepisami odrębnymi, jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych oraz z przeznaczeniem podstawowym "usługi rekreacji, rozrywki, turystyki i wypoczynku", z ustalonymi w planie dopuszczalnymi poziomami hałasu, zgodnie z przepisami odrębnymi, jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zawarł szczegółowe i pełne wyjaśnienia do zamieszczonych w sentencji decyzji obowiązków. Prezydent Miasta K. podał, że obowiązek ograniczeń w zakresie rozkładu czasu pracy źródeł hałasu na terenie zakładu został oparty na dwukrotnie przeprowadzonych pomiarach hałasu w środowisku w związku z działalnością myjni, które wykazały znaczne przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w porze nocy. Kolegium dodało, że obowiązek zaniechania pracy zakładu w porze nocy jest uzasadniony negatywnym oddziaływaniem hałasu z przedmiotowej myjni na życie i zdrowie, powodujące według oświadczeń stron postępowania m.in. zaburzenia snu, uniemożliwienie wypoczynku nocnego, przemęczenie, złe samopoczucie itp. problemy.
Zdaniem organu odwoławczego na uwzględnienie zasługują zarzuty dotyczące nałożenia obowiązku wykonania przez prowadzącego instalację, w terminie do 2 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, działań mających na celu wyciszenie pracy odkurzaczy przemysłowych oraz stanowisk do mycia pojazdów, w szczególności poprzez zamontowanie trwałej przegrody na zewnętrznym szkielecie myjni od strony terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego oraz mieszkaniowo-usługowych, z wykorzystaniem materiałów pochłaniających fale akustyczne. Organ bowiem może nałożyć obowiązek podjęcia działań mających na celu wyciszenie pracy zakładu, tylko w przypadku stwierdzonych obiektywnych przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu. Natomiast jak wynika z akt sprawy, wyniki uzyskane w wyniku dwukrotnych pomiarów hałasu w porze dnia są bardzo bliskie wartościom dopuszczalnym tj. 55 dB, ale nie zostały przekroczone, w związku z czym w takiej sytuacji nie może znaleźć zastosowania zasada zapobiegania i przezorności, poprzez nałożenie obowiązku, w sytuacji gdy dopuszczalne normy hałasu w dzień nie zostały przekroczone.
Organ II instancji zaznaczył, że ograniczenie godzin pracy zakładu ma służyć realizacji celu, o którym mowa w art. 112 pkt 2 p.o.ś., tj. utrzymaniu poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie albo zmniejszeniu poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Natomiast taka sytuacja nie ma miejsca w porze dnia. Z tego względu Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 2 lit. b zaskarżonej decyzji i w tym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
Kolegium uznało, że na częściowe uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów emisji oraz pomiarów ilości pobranej wody w zw. z art. 148 ust. 1 p.o.ś. poprzez nałożenie na prowadzącego instalację okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z terenu myjni z częstotliwością minimum raz na rok w okresie wiosenno-letnim z obowiązkiem wykonania pierwszego pomiaru w terminie siedmiu miesięcy od dnia, w którym zaskarżona decyzja stanie się ostateczna pomimo, że zgodnie z tym przepisem okresowe pomiary hałasu w środowisku, w tym hałasu impulsowego, prowadzi się raz na dwa lata, a określenie obowiązku wykonywania pomiarów w ściśle wskazanym okresie dopuszczalne jest tylko w przypadku źródeł hałasu pracujących sezonowo. Kolegium zgodziło się ze Spółką, że powyższy przepis przewiduje okresowe pomiary hałasu raz na dwa lata, w związku z czym brak jest podstaw do nakładania na inwestora wymogu dokonywania pomiarów co najmniej raz na rok i pierwszego po siedmiu miesiącach od dnia wydania niniejszej decyzji. Z tego względu należało uchylić zaskarżoną decyzję w tej części.
Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosły Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. T. [...] w K. oraz A. Sp. z o. o. z siedzibą w K. Skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. T. [...] w K. zaskarżyła decyzję w części, w jakiej decyzja ta uchyla punkty 2 lit. b oraz 2 lit. d tiret 3 decyzji organu I instancji. W tym zakresie skarżąca wspólnota zarzuciła naruszenie:
- art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 140 k.p.a., gdyż z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w zakresie uchylonego punktu 2 lit. b, ocena całokształtu materiału dowodowego nie została przeprowadzona, a wnioskowanie Kolegium ograniczone zostało do stwierdzenia, że przeprowadzone pomiary hałasu w porze dnia, jakkolwiek bardzo bliskie wartościom dopuszczalnym, nie zostały przekroczone;
- art. 112 p.o.ś. poprzez błędne uznanie przez organ odwoławczy, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu odnośnie pory dnia, a w konsekwencji brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wyciszenia pracy odkurzaczy przemysłowych oraz stanowisk do mycia pojazdów, w szczególności poprzez zamontowanie trwałej przegrody na zewnętrznym szkielecie myjni. W sprzeczności z takim podejściem stoją ustalenia organu pierwszej instancji, które jednoznacznie wskazują na wysokie prawdopodobieństwo szkodliwego oddziaływania hałasu z myjni na zdrowie i życie ludzi również w porze dnia;
- art. 6 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię, że brak jest podstaw do zastosowania zasady zapobiegania i przezorności w sytuacji, gdy pomiary poziomu hałasu w porze dnia są bardzo bliskie wartościom dopuszczalnym, ale nie zostały przekroczone. Pojęcie negatywnego oddziaływania wskazane w zasadzie zapobiegania i przezorności nie odnosi się, zdaniem skarżącej wspólnoty, bezpośrednio do standardów jakości środowiska. Wystarczy wykazać, że skutkiem działania jest zmiana stanu środowiska na gorsze, niekoniecznie związana z naruszeniem standardów jakości. Analizując negatywne oddziaływanie w kontekście zasady zapobiegania i przezorności należy uwzględnić prawdopodobieństwo wszelkich skutków działalności dla środowiska z uwzględnieniem zdrowia i bezpieczeństwa ludzi;
- § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. z 2019 r. poz. 2286) poprzez błędne stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia tego przepisu, pomimo że decyzja organu pierwszej instancji nie nakłada obowiązku na podstawie tego przepisu.
A. Sp. z o. o. z siedzibą w K. wniosła skargę w zakresie, w jakim zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W tym zakresie zarzuciła naruszenie:
I. art. 7 i 7b k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., tj. z całkowitym pominięciem zasady proporcjonalności, co przejawiło się w:
1. nałożeniu na stronę postępowania podwójnego obowiązku: zarówno zaniechania pracy zakładu w porze nocnej jak i nałożenia na prowadzącego instalację okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z terenu myjni w porze nocnej, w czasie odniesienia równym 1 najmniej korzystnej godzinie nocy, pomimo że w decyzji Prezydenta Miasta został nałożony obowiązek ograniczenia czasu pracy zakładu wyłącznie do pory dnia i zaniechania pracy zakładu w porze nocnej;
2. nałożeniu na prowadzącego instalację okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z terenu myjni po uprzednim pisemnym zawiadomieniu organu o terminie przeprowadzania tych pomiarów, podczas gdy organy są obowiązane stosować środki mające wpływ na prawa lub interesy osób prywatnych tylko w razie potrzeby i w zakresie wymaganym do osiągnięcia zamierzonego celu;
II. art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa, poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do zarzutu wskazanego w odwołaniu skarżącego dotyczącego "nałożenia na prowadzącego instalacje okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z terenu myjni w porze nocy.
W uzasadnieniu skargi jej autor nie zgodził się z obowiązkiem ograniczenia pracy zakładu do pory dziennej i zaniechania pracy zakładu w porze nocnej. Wskazał, że niezrozumiałym jest przyjęcie przez organ II instancji, że oba te obowiązki uzupełniają się. W rzeczywistości, realizacja jednego z nich, czyni wykonanie drugiego zbędnym, bowiem gdyby zostały one nałożone na stronę alternatywnie, można by uznać, że zabieg taki ma prawny i faktyczny sens. Jednak na gruncie niniejszej sprawy w sytuacji, gdy zostały one nałożone równolegle, obligatoryjnie dla strony - czynią zaskarżoną decyzję sprzeczną z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, prowadząc do nadmiernego, nieuzasadnionego obciążenia strony.
W sytuacji, w której organ nakazuje zaniechanie pracy zakładu w porze nocnej - w której to następowały przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu - zbędnym jest nakładanie obowiązku okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z terenu myjni w porze nocy rozumianej jako przedział czasu od godz. 22°° do godz. 6°° w czasie odniesienia równym 1 najmniej korzystnej godzinie nocy. Tak sformułowany obowiązek jawi się wręcz jako kuriozalny wobec faktu, że w pkt 2 lit. a decyzji Prezydenta Miasta został nałożony na prowadzącego instalację obowiązek ograniczenia czasu pracy zakładu wyłącznie do pory dnia i zaniechania pracy zakładu w porze nocnej. Organ odwoławczy zaakceptował w ten sposób oczywiście błędne rozstrzygnięcie organu I instancji prowadzące wręcz do nakazu badania poziomu "ciszy nocnej" panującej na myjni.
Dalej skarżąca Spółka podniosła, że nałożenie na prowadzącego instalację okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z terenu myjni po uprzednim pisemnym zawiadomieniu organu o terminie przeprowadzania tych pomiarów, narusza zasadę proporcjonalności. Ponadto obowiązek taki nie wynika z żadnego przepisu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z [...] grudnia 2020 r. A. Sp. z o. o. z siedzibą w K. wskazała, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszaniem:
- art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 kpa polegającym na zawiadomieniu strony pismem z [...] grudnia 2019 r. o zakończeniu postępowania dowodowego, podczas gdy po dacie tej organ I instancji dalej prowadził postępowanie dowodowe;
- art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w celu oceny, czy teren nieruchomości przy ul. K. [...] należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. oraz niedostatecznej analizie faktycznego zagospodarowania i sposobu wykorzystywania terenu nieruchomości przy ul. K. [...] i błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnego zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 114 ust. 2 p.o.ś.;
- art. 115a ust. 3 oraz art. 113 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 115a ust. 3 p.o.ś. poprzez ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenu nieruchomości przy ul. K. [...];
- art. 114 ust. 2 w zw. z art. 115 p.o.ś. poprzez ustalenie mimo braku planu zagospodarowania przestrzennego, że teren nieruchomości przy ul. K. [...] spełnia kryteria określone w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy.
Mając na uwadze powyższe autor pisma wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dołączonych do pisma dokumentów w postaci: wydruków z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z [...] i [...] listopada 2020 r. dotyczących wymienionych w tych wydrukach podmiotów prowadzących działalność gospodarczą pod adresem ul. K. [...], informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców KRS z 17 listopada 2020 r. spółki I. Sp. z o.o. siedzibą w K., dokumentacji fotograficznej nieruchomości przy ul. K. [...] (wydruki wraz z płytą CD), wydruków ze stron internetowych podmiotów prowadzących działalność przy ul. K. [...], na okoliczność, że prowadzenie przez wskazane podmioty działalności gospodarczej w budynku przy ul. K. [...] świadczy o faktycznym zagospodarowaniu i wykorzystywaniu nieruchomości przy ul. K. [...] wskazującym na niespełnianie kryteriów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.
W piśmie procesowym z [...] grudnia 2020 r. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. T. [...] w K. wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu – sprawozdania z pomiarów hałasu na terenie myjni samochodowej przy skrzyżowaniu ul. T. i K. w K., przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. w październiku 2020 r. Skarżąca wskazała, że sprawozdanie z przeprowadzonych pomiarów stanowi bardzo istotny dowód, który uzupełniająco przyczyni się do rozstrzygnięcia legalności zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 817/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz A. Sp. z o.o. w K. i Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. T. [...] w K. po 200 zł tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku).
W motywach uzasadnienia Sąd pierwszej instancji, w zakresie skargi spółki A. będącej podmiotem prowadzącym przedmiotową myjnię, wyjaśnił, że dotyczyła ona tej części decyzji SKO w K., która utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji. Dwa spośród zarzutów tej spółki okazały się trafne.
Pierwszy dotyczył nałożenia na tę spółkę dwóch obowiązków, których zestawienie rodzi wątpliwości co do racjonalności takiego rozstrzygnięcia. W punkcie 2 a) decyzji organu I instancji nałożony został obowiązek ograniczenia przez prowadzącego instalację czasu pracy zakładu wyłącznie do pory dnia (godziny 6 do 22) i zaniechania pracy tego zakładu w porze nocy. Tymczasem w punkcie 2 d) tiret drugi, nałożono obowiązek przeprowadzania przez prowadzącego instalację okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z terenu ww. zakładu w porze dnia (godziny 6 do 22) i porze nocy (godziny 22 do 6) w zakresie odniesienia wynikającym z przepisów szczególnych (tj. w okolicznościach sprawy z przytoczonych wyżej przepisów rozporządzeniem ws. poziomów hałasu), w okresie pomiędzy piątkiem od godziny 12 a niedzielą do godziny 6. Jak z tego zestawienia widać, w części dotyczącej pory nocy od piątku do niedzieli, nawet przy uwzględnieniu częstotliwości okresowych pomiarów tego hałasu zreformowanej przez organ II instancji, mimo tego, że w tym samym czasie prowadzącemu automyjnię zakazano uruchamiania jakichkolwiek instalacji i urządzeń tej myjni, nałożono na niego nieracjonalny i nadmiernie obciążający obowiązek przeprowadzania pomiarów hałasu pochodzącego z tej myjni. Mimo tego, że skarżąca spółka już w odwołaniu zarzuciła nałożenie na nią opisanego wyżej, nadmiernego obowiązku, organ II instancji nie odniósł się do tej kwestii w żaden sposób, naruszając przepis art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.
Oceniając nałożenie omawianych, zdublowanych obowiązków Sąd pierwszej instancji zauważył, że usunięcie wynikającego z faktu ich nałożenia naruszenia prawa może nastąpić zarówno poprzez wyeliminowanie któregokolwiek z nich, jak i obu. Za konieczną w związku z tym uznał ocenę legalności nałożenia każdego z nich.
WSA stwierdził, że skarżąca Spółka nie kwestionowała w skardze nałożonego na nią obowiązku ograniczenia czasu pracy automyjni wyłącznie do pory dnia i zaniechania pracy tego zakładu w porze nocy. Zaznaczył, że z omówionego wyżej zarzutu tej spółki dotyczącego bezzasadnego nałożenia obowiązku okresowych pomiarów hałasu w porze nocy wynika wręcz, że skarżąca spółka zakłada utrzymanie zakazu pracy automyjni w nocy. Wyjaśnił, że nałożenie takiego ograniczenia znajduje podstawę w okolicznościach sprawy i w przepisach prawa materialnego, bowiem już jednokrotne przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu pozwala na wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 115a ust. 1 p.o.ś., w której zgodnie z art. 115a ust. 4 mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, wśród których to wymagań na pierwszym miejscu wskazano możliwość określenia rozkładu czasu pracy źródeł hałasu dla całej doby (art. 115a ust. 4 pkt 1 p.o.ś.). W niniejszej sprawie natomiast, przeprowadzone dwukrotnie badania hałasu wykazały znaczne przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocy we wszystkich trzech wyznaczonych punktach pomiarowych usytuowanych w sąsiedztwie automyjni przy ulicy T. [...], T. [...] i K. [...].
W ocenie Sądu pierwszej instancji również obowiązek prowadzenia okresowych pomiarów hałasu w porze nocy, (oczywiście w przypadku, gdyby praca automyjni w nocy była dopuszczona), może być w świetle treści art. 115a ust. 4 pkt 2 p.o.ś. nałożony na prowadzącego instalację, jeżeli wykracza poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148. Ponieważ wymóg prowadzenia pomiarów hałasu w nocy w sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie nie został wprowadzony w art. 147, 148 i w wydanym na podstawie art. 148 ust. 1 p.o.ś. rozporządzeniu ws. pomiarów emisji, tego typu wymóg jako dotyczący sposobu prowadzenia pomiarów poziomu hałasu wykracza poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148, przez co, co do zasady, może być wprowadzony. Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał w związku z tym zarzut skargi spółki A., dotyczący braku podstawy prawnej do nałożenia obowiązku okresowych pomiarów poziomu hałasu w nocy.
WSA wskazał, że drugi z zasadnych zarzutów Spółki sformułowany jednak nie w skardze, ale w piśmie z [...] grudnia 2020 r., dotyczy naruszenia przepisów postępowania polegającego na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu oceny, czy teren nieruchomości przy ulicy K. [...], sąsiadującej bezpośrednio z terenem przedmiotowej automyjni należy do rodzaju terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Zaznaczył, że konieczność weryfikacji wskazanej okoliczności wynika stąd, że możliwość wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu oraz określenia w niej wymagań mających na celu nieprzekraczanie dopuszczalnego poziomu hałasu poza zakładem, uzależniona jest od tego, aby umożliwiające wydanie takiej decyzji przekroczenie poziomu hałasu poza zakładem generującym hałas, stwierdzone zostało na terenie określonym w Tabeli 1 załącznika do rozporządzenia ws. poziomów hałasu. Wśród tych terenów wyróżnia się między innymi tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego oraz tereny mieszkaniowo-usługowe, jakie zostały przez organy obu instancji stwierdzone w sąsiedztwie przedmiotowej automyjni. Jeśliby się więc okazało, że w sąsiedztwie automyjni nie ma żadnego z terenów wymienionych we wspomnianej Tabeli 1, dla których określone zostały dopuszczalne poziomy hałasu, to odpadłaby podstawa do wydania takiej decyzji, jaka w sprawie zapadła, względnie jej treść byłaby odmienna, tj. konieczne byłoby wyeliminowanie z niej tych zapisów, które dotyczą terenów usługowo-mieszkaniowych gdyby okazało się, że takich terenów w pobliżu myjni nie ma. Istotna wątpliwość co do rodzaju terenu przy ulicy K. [...] wynika z tego, że jego ustalenie zostało oparte na niewystarczających przesłankach. Sąd pierwszej instancji zauważył, że teren przy ulicy K. [...] zabudowany budynkiem usługowo-mieszkaniowym sąsiadujący bezpośrednio z przedmiotową automyjnią od południowego zachodu, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu [...] uchwalonym przez Radę Miasta K. w dniu [...] kwietnia 2013 r. (Dz.Urz. Woj. [...] z [...] maja 2013 r., poz. [...]). Natomiast w razie istnienia na danym terenie miejscowego planu, to jego zapisy kwalifikujące dany teren do określonej kategorii przesądzają o tym, jakie normy hałasu na tych terenach obowiązują. We wspomnianym planie natomiast przewidziano, że na terenie oznaczonym symbolem U/MW1 i URT1 z przeznaczeniem podstawowym "usługi podstawowe, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna" oraz "usługi rekreacji, rozrywki, turystyki i wypoczynku" ustalono dopuszczalne poziomy hałasu zgodnie z przepisami odrębnymi, jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych. Nie ma więc co do takich terenów znaczenia ich faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie, jak ma to miejsce odnośnie sąsiadującego bezpośrednio z przedmiotową automyjnią od południowego zachodu terenu przy ulicy K. [...] zabudowanego budynkiem usługowo-mieszkaniowym. Odnośnie tego właśnie terenu organ II instancji przyjął, że jest on faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można go zaliczyć do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., tj. konkretnie do terenów pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. I to właśnie ustalenie zostało przez skarżącą Spółkę skutecznie zakwestionowane w piśmie z [...] grudnia 2020 r.
Nadto, Sąd pierwszej instancji jako zasadne ocenił zarzuty skargi Wspólnoty Mieszkaniowej T. [...]. Wyjaśnił, że skarga ta dotyczyła tej części decyzji SKO w Kielcach, w której organ ten uchylił punkt 2 lit. b) decyzji organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji oraz uchylił punkt 2 lit. d) tiret 3 decyzji pierwszoinstancyjnej, nakładający obowiązek przeprowadzania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z terenu przedmiotowej automyjni z częstotliwością minimum raz na rok, w okresie wiosenno-letnim, przy czym pierwszy pomiar należy wykonać w terminie do 7 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i w to miejsce orzekł o obowiązku przeprowadzenia przez prowadzącego instalację okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z terenu ww. zakładu z częstotliwością raz na dwa lata, w okresie wiosenno-letnim, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
To drugie rozstrzygnięcie o charakterze reformatoryjnym uzasadnione zostało przez organ II instancji tym, że § 10 ust. 3 rozporządzenia ws. pomiarów emisji wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 148 ust. 1 p.o.ś., przewiduje okresowe pomiary hałasu raz na dwa lata, w związku z czym brak jest podstaw do nakładania na inwestora wymogu dokonywania pomiarów co najmniej raz na rok i pierwszego po 7 miesiącach od dnia wydania decyzji. Pogląd ten i podjęte w jego następstwie rozstrzygnięcie jest błędne z dwóch powodów. Po pierwsze należy zauważyć, że zgodnie z art. 115a ust. 4 pkt 2 p.o.ś. dopuszczalne jest określenie w decyzji takiej, jak wydana w niniejszej sprawie, określonych wymagań mających na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, a w szczególności dotyczących częstotliwości prowadzenia pomiarów poziomu hałasu i charakteru prawnego decyzji wydanych w wyniku tego postępowania, ale w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148. Wskazane wymagania wynikające wprost z obowiązujących przepisów prawa (w tym w szczególności z powołanego wyżej przepisu § 10 ust. 3 rozporządzenia ws. pomiarów emisji wydanego na postawie delegacji zawartej w art. 148 ust. 1 p.o.ś.), wbrew poglądowi organu II instancji mogą być modyfikowane, a ściślej zaostrzane, na co zezwala przytoczony art. 115a ust. 4 pkt 2 p.o.ś. Jeśli bowiem § 10 ust. 3 rozporządzenia ws. pomiarów emisji przewiduje częstotliwość prowadzenia pomiarów hałasu raz na dwa lata z uwzględnieniem specyfiki pracy źródeł hałasu, to niewątpliwie zakresem wykraczającym poza takie wymaganie jest określenie tej częstotliwości na innym, częstszym poziomie. Nie można więc twierdzić, że częstotliwość tych pomiarów określona w § 10 ust. 3 rozporządzenia ws. pomiarów emisji ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie podlega jakimkolwiek modyfikacjom. Kwestią dalszą jest to, w jakiej sytuacji takie zaostrzenie wymagań jest możliwe. W ocenie Sądu organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji trafnie przedstawił motywy orzeczonego zaostrzenia wymagań dotyczących częstotliwości prowadzenia pomiarów hałasu (k. 382).
WSA wyjaśnił, że uchylenie przez SKO w K. rozstrzygnięcia organu I instancji z pkt 2) lit. b) decyzji tego organu dotyczącego nałożenia obowiązku wykonania przez prowadzącego instalację działań mających na celu wyciszenie pracy odkurzaczy przemysłowych oraz stanowisk do mycia pojazdów, w szczególności poprzez zamontowanie trwałej przegrody na zewnętrznym szkielecie myjni od strony terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego oraz mieszkaniowo-usługowych, z wykorzystaniem materiałów pochłaniających fale akustyczne i umorzenie postępowania w tym zakresie, uzasadnione było wyłącznie tym, że dwukrotnie przeprowadzone pomiary hałasu w porze dnia wykazały wyniki bardzo bliskie wartościom dopuszczalnym, tj. 55 dB, ale ich nie przekraczały, w związku z czym nie może znaleźć zastosowania zasada zapobiegania i przezorności z art. 6 p.o.ś. poprzez nałożenie na spółkę obowiązku w sytuacji, gdy dopuszczalne normy hałasu w dzień nie zostały przekroczone. W ocenie Sądu jednak, takie automatyczne i mechaniczne podejście organu II instancji do kwestii oddziaływania na środowisko i jego ochrony, co jest przedmiotem regulacji mającego w sprawie zastosowanie Prawa ochrony środowiska, nie zasługuje w okolicznościach sprawy na akceptację. Sąd podzielił w tym zakresie pogląd wyrażony przez Prezydenta Miasta K. w decyzji z [...] lutego 2020 r. Za utrzymaniem w mocy obowiązków nałożonych na prowadzącego instalację w omawianym zakresie przemawia w szczególności wzgląd na: określony w art. 2 ust. 1 dyrektywy 2002/49/We Parlamentu Europejskiego I Rady z dnia 25 czerwca 2002 r. odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku, zakres zastosowania tej dyrektywy, zasadę zapobiegania i przezorności ustanowioną w art. 6 p.o.ś. oraz na sposoby ochrony przed hałasem określone w art. 112 p.o.ś. Z przepisów tych wynika między innymi, że podejmujący działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu, a ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie. Skoro więc przeprowadzone w sprawie pomiary hałasu miały miejsce jesienią, a sam organ II instancji dostrzegł znany fakt nasilenia wykorzystywania takich myjni w okresie wiosenno-letnim, czemu dał wyraz w zreformowanym rozstrzygnięciu dotyczącym punktu 2 lit. d tiret 3 decyzji organu I instancji, a nadto powszechnie obserwowanym zjawiskiem w Polsce jest w ostatnich latach zwiększenie się liczby samochodów, czego następstwem jest też zwiększenie liczby samochodów korzystających z automyjni, to wzgląd na powołane regulacje pozwala na przyjęcie, że zasadne będzie w sprawie nałożenie obowiązku podjęcia działań mających na celu utrzymanie stanu nieprzekraczania poza tą myjnią dopuszczalnych poziomów hałasu w porze dziennej.
Sąd pierwszej instancji zauważył przy tym, że realizacja celów ochrony przed hałasem emitowanym z zakładu, nie jest stosownie do treści art. 115a ust. 4 p.o.ś. ograniczona do działań wskazanych w tym przepisie, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" w art. 115a ust. 4 p.o.ś. Może się więc okazać, że dla realizacji celów przewidzianych w Prawie ochrony środowiska, w tym również w celu utrzymania poza tą myjnią poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego, konieczne może się okazać zastosowanie różnych, uzupełniających się działań, np. obok zmniejszenia ciśnienia strumienia wody z dyszy myjki, czy przeprogramowania urządzeń emitujących hałas, również zamontowanie ekranów dźwiękochłonnych. Ich zasygnalizowana w sprawie nieskuteczność w ograniczaniu natężenia hałasu emitowanego z przedmiotowej myjni, odczuwanego przez mieszkańców wyższych kondygnacji budynków położonych przy ulicy T. [...], [...], czy K. [...], nie pozbawia takich ekranów racji bytu, skoro ograniczenie emisji hałasu dotyczyć powinno również mieszkańców niższych kondygnacji.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ II instancji weźmie pod uwagę powyższe okoliczności, a także oceni wniosek dowodowy złożony w toku postępowania sądowo administracyjnego przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ulicy T. [...] (pismo k. 112), którego to wniosku Sąd nie mógł uwzględnić z racji tego, że dotyczył dopuszczenia dowodu z dokumentacji WIOŚ w K. z kontrolnych pomiarów hałasu na terenie przedmiotowej myjni przeprowadzonych w miesiącu październiku 2020 r., podczas, gdy Sąd administracyjny kontrolował decyzję administracyjną z [...] czerwca 2020 r. Należy bowiem pamiętać, że co do zasady sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej według stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wydania.
W ocenie WSA niezasadne były pozostałe zarzuty obu skarżących stron. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że nie mógł być uwzględniony sformułowany w treści uzasadnienia skargi A. Sp. z o.o. zarzut dotyczący nałożenia w punkcie 2 lit. d) tiret 4 obowiązku zawiadomienia organu o terminie okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z terenu przedmiotowej automyjni. Zauważył, że w Prawie ochrony środowiska i w rozporządzeniu ws. pomiarów emisji istotnie nie ma regulacji dotyczącej udziału organu przy dokonywaniu pomiarów hałasu, a zwłaszcza regulacji nakładającej obowiązek zawiadamiania organu o takich pomiarach. Możliwość nałożenia takiego obowiązku mieści się jednak, zdaniem Sądu, w dyspozycji normy zawartej w art. 115a ust. 4 pkt 2 p.o.ś. pozwalającej określić między innymi sposób prowadzenia pomiarów poziomu hałasu w zakresie, w jakim wykracza to poza wymagania określone w art. 147 i 148 tej ustawy. W pojęciu sposobu prowadzenia pomiarów mieści się również to, czy, kiedy i kogo o takich pomiarach powinno się zawiadomić. Skoro więc obowiązujące przepisy nie nakładają wprost obowiązku zawiadamiania organu o dokonanych pomiarach, to organy administracji miały podstawę do nałożenia takiego obowiązku na podstawie art. 115a ust. 4 pkt 2 p.o.ś. Racjonalność dopuszczalności nakładania takiego obowiązku również nie powinna być podważana. Obowiązek powiadomienia organu o terminie kontroli sprzyja bowiem rzetelności, a przez to wiarygodności takich pomiarów i ich wyników. Oceny takiej nie może zmienić wzgląd na ryzyko nieprzeprowadzenia pomiarów w anonsowanym organowi terminie z powodu niekorzystnych warunków meteorologicznych. Przepisy zawarte w załączniku nr 7 E. do rozporządzenia ws. pomiarów emisji przewidują bowiem stosowną procedurę na wypadek zaistnienia niekorzystnych warunków meteorologicznych, polegającą na przerwaniu pomiaru i jego uzupełnieniu metodą próbkowania lub obliczeniową. Ponadto w razie zaistnienia takiej sytuacji, wystarczającym, zdaniem Sądu, dla wywiązania się z obowiązku zawiadomienia organu o terminie pomiarów byłoby zawiadomienie go tylko o rozpoczęciu takiej procedury, skoro przerwa w jej kontynuowaniu byłaby usprawiedliwiona obiektywnymi okolicznościami i przepisami prawa.
WSA stwierdził, że zarzut naruszenia zasady ogólnej postępowania administracyjnego określonej w art. 8 k.p.a. nie został w skardze bliżej uzasadniony. Jeżeli więc chodzi w nim o to, że nałożenie obowiązku powiadamiania organu o terminie pomiarów hałasu stanowi nadmierne i nieuzasadnione utrudnienie przeprowadzania pomiarów hałasu, to należy powtórzyć, że w celu uzyskania rzetelnych i wiarygodnych wyników takich pomiarów, nałożenie takiego obowiązku jest w pełni uzasadnione i nie jest nadmiernie uciążliwe, zwłaszcza przy przewidzianych w przepisach załącznika nr 7 E. do rozporządzenia ws. pomiarów emisji sposobach postępowania w przypadku przerwania pomiarów.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że zarzut skarżącej Spółki dotyczący naruszenia przepisów postępowania – art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez prowadzenie postępowania dowodowego po tym, jak organ pismem z [...] grudnia 2019 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego, dotyczył pozyskania przez organ I instancji danych o opodatkowaniu nieruchomości przy ulicy K. [...]. Wskazał, że zgłaszając taki zarzut skarżący nie wskazał, jakich wniosków dowodowych, twierdzeń, czy zarzutów nie mógł złożyć w toku postępowania administracyjnego z powodu zarzucanego naruszenia. Dlatego zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Zważywszy jednak na uwzględnienie zarzutu spółki A. dotyczącego naruszenia przepisów postępowania polegającego na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu oceny, czy teren nieruchomości przy ulicy K. [...], sąsiadującej bezpośrednio z terenem przedmiotowej automyjni należy do rodzaju terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. i uchylenie decyzji organu II instancji do ponownego rozpatrzenia, skarżąca spółka będzie miała możliwość odniesienia się i do wspomnianych danych o opodatkowaniu nieruchomości przy ulicy K. [...].
Nadto w ocenie WSA nie mogło zostać uwzględnione żądanie skarżącej Spółki dotyczące uchylenia decyzji organu I instancji. Jak wynika bowiem z powyższych rozważań, stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa dotyczą decyzji organu II instancji i przeprowadzonego przez ten organ postępowania, a postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji ewentualnie jedynie w zakresie, który może zostać uzupełniony przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 kpa. Należy też pamiętać o tym, że SKO w K. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie miało również możliwość wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli stwierdzi zaistnienie wskazanych w tym przepisie przesłanek.
Od powyższego wyroku A. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając mu:
I. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego to jest art. 115a ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) - poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że: możliwość nałożenia obowiązku każdorazowego zawiadamiania organu o planowanym przeprowadzeniu pomiarów mieści się w dyspozycji normy tego przepisu podczas gdy obowiązek zawiadomienia organu nie jest objęty zakresem definicji "sposobu" prowadzenia pomiarów;
II. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez subiektywną prezentację i interpretację twierdzeń Skarżącej spółki czego konsekwencją jest przyjęcie przez Sąd stanowiska, iż Skarżąca spółka nie kwestionowała obowiązku nałożonego przez organ I instancji w pkt 2 b) decyzji, co z racji brzmienia art. 153 p.p.s.a. narzuca przyjęcie w/w założeń przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ II instancji.
2) art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz w związku treścią art. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002r. odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku w związku z art. 6 oraz 112 p.o.ś., poprzez przyjęcie, iż za utrzymaniem w mocy nałożonego obowiązku przemawia zakres dyrektywy, zasadna przezorności wyrażona w art. 6 p.o.ś. oraz sposoby ochrony przed hałasem określone w art. 112 p.o.ś., podczas gdy takie ujęcie prowadziłoby do przyjęcia nieproporcjonalnych i nieadekwatnych do specyfiki środowiska miejskiego ograniczeń działalności gospodarczej w okolicznościach, gdy wyniki pomiarów hałasu w porze dnia nie przekroczyły wartości dopuszczalnych, tj. 55 dB.
Wobec podniesionych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zarażonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. T. [...], reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Z powyższego przepisu wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1812/18, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek nieważności w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.
Przypomnieć trzeba, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Bowiem ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować podstaw skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z dnia z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 2425/21). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty oparte na obu z ww. podstaw prawnych.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego wymagania jest skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 33/21).
Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie ww. przepisu twierdząc, że Sąd ten dokonał subiektywnej prezentacji i interpretacji twierdzeń Spółki czego konsekwencją jest przyjęcie przez WSA stanowiska, że Spółka de facto nie kwestionuje ograniczenia działalności w porze nocnej. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że podniesiony przez nią zarzut wzajemnej sprzeczności nałożonych przez organ obowiązków obejmuje jednocześnie zarzut wadliwości decyzji w tym zakresie co nie sposób zinterpretować jako nie kwestionowanie jednego ze sprzecznych ze sobą obowiązków. W ocenie skarżącej kasacyjnie przyjęcie tego stanowiska przez Sąd prowadzi do błędu logicznego i konkluzji, że oba obowiązki są dopuszczalne.
Powyższe uwagi skarżącej nie świadczą jednak o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W istocie w motywach uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia WSA stwierdził, że "(...) skarżąca spółka nie kwestionowała w skardze nałożonego na nią obowiązku ograniczenia czasu pracy automyjni wyłącznie do pory dnia i zaniechania pracy tego zakładu w porze nocy (...)". Niemniej jednak oceniając nałożenie na Spółkę, zdublowanych obowiązków (tj. zaniechania pracy w porze nocy i przeprowadzania pomiarów hałasu w porze dnia i nocy) Sąd pierwszej instancji wskazał, że usunięcie wynikającego z faktu ich nałożenia naruszenia prawa może nastąpić zarówno poprzez wyeliminowanie któregokolwiek z nich, jak i obu a zatem za konieczną uznał ocenę legalności nałożenia każdego z nich. W konsekwencji stwierdził, że nałożenie ograniczenia pracy automyjni w nocy znajduje podstawę w okolicznościach sprawy i w przepisach prawa materialnego.
W ocenie NSA uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji spełnia wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Natomiast to, że skarżąca argumentacji WSA nie podziela nie świadczy, o naruszeniu ww. przepisu. Przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, wyrok NSA z dnia 26 maja 2022 r., III OSK 1478/21). Sygnalizowanego wyżej zagadnienia skarżąca nie powiązała jednak z żadnym innym, konkretnym przepisem prawa.
Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji także naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. oraz w związku treścią art. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 czerwca 2002r. odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku w związku z art. 6 oraz 112 p.o.ś., poprzez przyjęcie, iż za utrzymaniem w mocy nałożonego obowiązku przemawia zakres dyrektywy, zasadna przezorności wyrażona w art. 6 p.o.ś. oraz sposoby ochrony przed hałasem określone w art. 112 p.o.ś., podczas gdy takie ujęcie prowadziłoby do przyjęcia nieproporcjonalnych i nieadekwatnych do specyfiki środowiska miejskiego ograniczeń działalności gospodarczej w okolicznościach, gdy wyniki pomiarów hałasu w porze dnia nie przekroczyły wartości dopuszczalnych, tj. 55 dB. W motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca rozwijając ww. zarzut wskazała, że zapisy ww. dyrektywy obligują państwa członkowskie do działalności prawotwórczej, nie mogą zaś stanowić podstawy do nałożenia przez organ obowiązków. Natomiast z żadnych przepisów krajowych nie wynika oblig stosowania ekranów akustycznych w każdej instalacji takiego typu jak instalacja objęta decyzją. Zdaniem skarżącej zasada przezorności wyrażona w art. 6 p.o.ś. nie może być interpretowana w ten sposób, iż niejako na wszelki wypadek nakłada się na prowadzącego instalację nadmierne i nieproporcjonalne wymagania, zwłaszcza że dwukrotne pomiary hałasu nie wykazały w porze dziennej wartości przekraczających dopuszczalne normy hałasu na terenach zabudowy mieszkaniowej.
Podnosząc jednak powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie zupełnie zignorowała fakt, że wskazane przepisy składają się z wielu jednostek redakcyjnych, a brak ich sprecyzowania, jak już wyjaśniono na wstępie, w zasadzie uniemożliwia odniesienie się do tych zarzutów.
Nadto zaznaczyć trzeba, że art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 12 ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. i art. 2 ust. 1 i ust. 2 Dyrektywy 2002/49/WE mają charakter ogólny, gdyż przewidują zasady, które mają wymiar powszechny, jako adresowane do wszelkich podmiotów podejmujących jakiejkolwiek działania mogące oddziaływać na środowisko. Zasady te ze względu na swoją generalną postać są konkretyzowane poprzez przepisy składające się na szeroko rozumiane prawo ochrony środowiska. W efekcie ich przestrzeganie powinno być rozpatrywane przede wszystkim w kontekście zachowania wynikających z tych przepisów szczegółowych reguł korzystania ze środowiska oraz zapewnienia jego ochrony. Zarzuty odniesione do ww. przepisów winny być więc formułowane w powiązaniu z tymi przepisami Prawa ochrony środowiska, które rozwijają ustanowione w nim ogólne zasady w danym przypadku, i tylko w takim powiązaniu, przez pryzmat tych ostatnich przepisów, mogą być rozpoznawane (por. w odniesieniu do art. 6 p.o.ś. – wyrok NSA z 7 sierpnia 2015 r. sygn. akt II OSK 3033/13), a tego skarżąca nie uczyniła. Sąd pierwszej instancji powiązał powyższe zasady z art. 115a ust. 4 p.o.ś. Jednakże skarżąca nie zakwestionowała ww. przepisu w odniesieniu do obowiązku dotyczącego stosowania ekranów akustycznych.
Skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 115a ust. 4 pkt 2 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię jedynie w kontekście możliwości nałożenia obowiązku każdorazowego zawiadamiania organu o planowanym przeprowadzeniu pomiarów. Jednakże i tan zarzut należy ocenić jako chybiony.
Zgodnie z ww. przepisem w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu mogą być określone wymagania mające na celu nieprzekraczanie poza zakładem dopuszczalnych poziomów hałasu, a w szczególności zakres, sposób i częstotliwość prowadzenia pomiarów poziomu hałasu w zakresie, w jakim wykraczają one poza wymagania, o których mowa w art. 147 i 148;
Skarżąca kasacyjnie podniosła, że wbrew interpretacji zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji, możliwość nałożenia na prowadzącego instalację obowiązku zawiadamiania o pomiarach organu nie mieści się w dyspozycji normy art. 115a ust. 4 pkt 2) p.o.ś. Zgodnie bowiem z definicją gramatyczną "sposób" to forma wykonywania czegoś, to co możliwe do osiągnięcia lub wykonania czegoś. Zdaniem skarżącej nie można więc przyjąć, iż uprzednie zawiadomienie lub jego brak może być elementem sposobu wykonania badania i mieści się w zakresie ww. normy.
Wobec powyższego wyjaśnić należy, że definicja słowa "sposób" określona w słowniku PWN ma nieco szerszy zakres niż zaprezentowany przez skarżącą kasacyjnie. Wynika z niej, że przez "sposób" należy rozumieć: określony tryb postępowania; formę wykonania czegoś; zespół cech charakterystycznych dla czyjegoś zachowania; to, co umożliwia osiągnięcie lub wykonanie czegoś. Podzielić zatem należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w pojęciu sposobu prowadzenia pomiarów mieści się również to czy, kiedy i kogo o takich pomiarach powinno się zawiadomić.
Niezależnie od powyższego należy mieć na uwadze, co także zaznaczył Sąd pierwszej instancji, że realizacja celów ochrony przed hałasem emitowanym z zakładu, nie jest stosownie do treści art. 115a ust. 4 p.o.ś. ograniczona do działań wskazanych w tym przepisie. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" pozwala przyjąć, że działania wskazane w pkt 1-4 nie stanowią katalogu zamkniętego. Tym samym dla realizacji celów przewidzianych w Prawie ochrony środowiska konieczne może się okazać zastosowanie różnych, uzupełniających się działań, w tym np. obowiązku informowania organu od dokonywanych pomiarach.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. T. [...] w K. (drugiego ze skarżących) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie dla reprezentującego ww. stronę pełnomocnika, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit.b) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), w kwocie 360 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.