III OSK 507/24

III OSK 507/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 333/23 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-08-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 333/23 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 27 stycznia 2023 r. nr SKO.673/22 w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Lu 333/23 po rozpoznaniu na w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: skarżący, GDDKiA) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu (dalej: SKO, Kolegium) z 27 stycznia 2023 r., znak: SKO.673/22 w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję; a w pkt II. zasądził od SKO w Zamościu na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej SKO w Zamościu (dalej: skarżący kasacyjnie organ), reprezentowany przez r.pr., zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w zw. z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm., dalej jako p.w.) przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego nie narusza ww. przepisu prawa materialnego, gdyż postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie w sposób jednoznaczny wykazało zasadność nakazania GDDKiA wykonania urządzeń zapobiegających szkodom i przy jego zastosowaniu organ oparł się na wiadomościach specjalnych (jednoznacznych opiniach biegłych);
niewłaściwe zastosowanie art. 188 ust. 1 i art. 191 ust. 1 p.w. przez błędne uznanie, że będą one miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy z akt postępowania w sposób jednoznaczny wynika, że zalewanie spornych działek jest wyłącznie następstwem zwiększenia napływu wody z drogi krajowej z powodu jej przebudowy, a tym samym niezasadne jest wyjaśnianie czy jest to następstwo nienależytego utrzymania rowu przy drodze gminnej.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 i 135 p.p.s.a., z uwagi na uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona w całości, gdyż organy nie naruszyły przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ decyzja została wydana w oparciu o kompletny materiał dowodowy, w tym w oparciu o jednoznaczne ustalenia zawarte w opiniach biegłych, które potwierdziły fakt zmiany stosunków wodnych na skutek przebudowy drogi nr [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a tym samym istniała podstawa nałożenia na GDDKiA obowiązków naprawczych;
art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą z jednej strony na powoływaniu się przez Sąd na zapisy zawarte w opinii, z których wprost wynika, że to GDDKiA nie zapewniła w ramach przebudowy, odpowiednich urządzeń odprowadzających wodę co doprowadza do zalewania spornych działek, z drugiej zaś strony na wskazaniu, pomimo kompletności opinii i powoływania się na jej jednoznaczne zapisy, że organ powinien dokonać dodatkowych ustaleń, zalecając sporządzenie nowej opinii lub opinii uzupełniającej, po uprzednim zawieszeniu postępowania i po przeprowadzeniu postępowania przez właściwy organ Wód Polskich;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zebrano całości materiału dowodowego i jest on niewystarczający, podczas gdy organy administracji przeanalizowały wszystkie posiadane dokumenty i wszystkie powołane przez organ I instancji w sprawie opinie biegłych, potwierdziły fakt zmiany stosunków wodnych na skutek przebudowy drogi nr [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz realizację przebudowy bez koncepcji odprowadzania wód z drogi, co zostało przez Sąd pominięte;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów i w konsekwencji błędne przyjęcie, że stan faktyczny wymaga przeprowadzenia dodatkowych ustaleń, podczas gdy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności, oparte o wiadomości specjalne (jednoznaczne opinie biegłych), organy dokonały oceny tych opinii i uznały, że zawierają one ustosunkowanie się do wszystkich aspektów sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co czyni twierdzenia Sądu o wadliwości decyzji organu orzekającego za bezzasadne;
art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie okoliczności ustalonych w postępowaniu, do którego Sąd odnosi się w skarżonym wyroku (komplementarnego pod względem dowodowym z niniejszą sprawą), dotyczącego naruszenia stosunków wodnych wszczętego wnioskiem D. i J. D. z 29.09.2010 r. i jego wyniku w postaci decyzji organu I instancji z dnia 31.08.2020 r., zobowiązującej GDDKiA do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oraz faktu niekwestionowania ww. decyzji przez GDDKiA, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że ustalenia faktyczne w sprawie są niewystarczające, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich doszło na skutek przebudowy drogi krajowej nr [...] i w konsekwencji istniała podstawa nałożenia na GDDKiA obowiązków naprawczych;
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów, a w konsekwencji błędną ocenę stanu faktycznego, w tym błędną interpretację opinii biegłych poprzez przyjęcie, że zachodzą wątpliwości co do przyczyny zaburzenia stosunków wodnych na spornym terenie, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zalewanie spornych działek jest wyłącznie następstwem zwiększenia napływu wody z drogi krajowej - z powodu jej przebudowy, pomijając również całkowicie fakt, iż przed przebudową drogi nie było spraw o naruszenie stosunków wodnych i to GDDKiA jako podmiot odpowiedzialny za przebudowę drogi nie podjęła działań mających na celu dostosowanie urządzeń wodnych do wymaganych potrzeb,
art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. wskutek jego niezastosowania, przez uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji SKO w Zamościu z 27 stycznia 2023 r. podczas gdy zakres nakazanego przez Sąd przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego jest znaczny i przekracza granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy,
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone przez organy, jak i brak wykazania, iż naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie, w sytuacji skorzystania przez Naczelny Sąd Administracyjny z możliwości wskazanej wart. 188 p.p.s.a. na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.
Ponadto: 1. na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, 2. na podstawie art. 203 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od SKO w Zamościu na rzecz Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Nie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt. 1. petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 i 135 p.p.s.a., z uwagi na uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona w całości, gdyż organy nie naruszyły przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ decyzja została wydana w oparciu o kompletny materiał dowodowy, w tym w oparciu o jednoznaczne ustalenia zawarte w opiniach biegłych, które potwierdziły fakt zmiany stosunków wodnych na skutek przebudowy drogi nr [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a tym samym istniała podstawa nałożenia na GDDKiA obowiązków naprawczych.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie dla wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy, a nie dla wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 21 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1984/21).
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Zarzut ten został błędnie sformułowany. Powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia ww. przepisów nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą z jednej strony na powoływaniu się przez Sąd na zapisy zawarte w opinii, z których wprost wynika, że to GDDKiA nie zapewniła w ramach przebudowy, odpowiednich urządzeń odprowadzających wodę co doprowadza do zalewania spornych działek, z drugiej zaś strony na wskazaniu, pomimo kompletności opinii i powoływania się na jej jednoznaczne zapisy, że organ powinien dokonać dodatkowych ustaleń, zalecając sporządzenie nowej opinii lub opinii uzupełniającej, po uprzednim zawieszeniu postępowania i po przeprowadzeniu postępowania przez właściwy organ Wód Polskich.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające, odnosi się do istoty zarzutów skargi i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt: 3.,4. petitum skargi kasacyjnej odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie.
Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiały skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 27 stycznia 2023 r., znak: SKO.673/22 w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Sąd I instancji po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, trafnie stwierdził, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie nie wypełniły zawartego w art. 7 k.p.a. nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uregulowanego w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa decyzji SKO w Zamościu z 27 stycznia 2023 r., znak: SKO.673/22 w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom nie została ustalona z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ odwoławczy nie ustalił wszystkich istotnych do załatwienia sprawy w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, okoliczności faktycznych, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie ma waloru kompletności, zaś jego ocena nosi znamiona dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych organ odwoławczy nie wyprowadził logicznie uprawnionych i merytorycznie trafnych wniosków.
W tych okolicznościach zgodzić należy się z Sądem I instancji, który nie podzielił ustaleń organu odwoławczego i wyrażonej przez niego oceny prawnej stanu faktycznego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji zasadnie doszedł do przekonania, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, organ odwoławczy dopuścił się bowiem istotnego naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniało usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Ma rację Sąd I instancji, że poczynione ustalenia faktyczne w sprawie są niewystarczające, co samo rozstrzygnięcie czyni przedwczesnym.
Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że organy ustaliły stan faktyczny sprawy przede wszystkim na podstawie opinii biegłego, którą uznały za rzetelną, spójnią i logiczną zatem taką, która może stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł w opinii dr. T.N. istotne kwestie wymagające wyjaśnienia.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 5. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez ten sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek dochować standardów rzetelnej procedury, a więc takiej, która gwarantuje wszechstronne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wymóg działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania obywateli do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć w sposób pozwalający na ich merytoryczną weryfikację przez sąd. To organ powinien zebrać materiał dowodowy i dokonać ustaleń faktycznych niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy tak, aby podjęte rozstrzygnięcie nie nosiło cech arbitralności. Sąd zaś kontrolując przebieg postępowania administracyjnego nie dokonuje własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia rzetelność i wszechstronność czynności organu administracji publicznej oraz zgodność podjętego rozstrzygnięcia z prawem materialnym (zob. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1412/24).
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał właściwej oceny, na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie oraz przebiegu postępowania administracyjnego. W sposób logiczny i przekonujący wyjaśnił, dlaczego uznał, że skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 27 stycznia 2023 r., znak: SKO.673/22 w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom zasługiwała na uwzględnienie oraz że organ dopuścił się istotnego naruszenia przepisów prawa procesowego, które uzasadniało usunięciu z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W trafnej ocenie Sądu I instancji, poczynione ustalenia faktyczne w sprawie były niewystarczające, co samo rozstrzygnięcie czyniło przedwczesnym.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegającego na dowolnej, a nie swobodnej ocenie dowodów a w konsekwencji błędną ocenę stanu faktycznego, w tym błędną interpretację opinii biegłych poprzez przyjęcie, że zachodzą wątpliwości co do przyczyny zaburzenia "stosunków wodnych" na spornym terenie.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem reprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Za pomocą tego zarzutu można bowiem kwestionować jedynie kompletność elementów uzasadnienia. Ewentualna wadliwość argumentacji sądu bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 239/22, czy z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FSK 2074/18 oraz z 28 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1388/24).
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 7. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. wskutek jego niezastosowania, przez uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji SKO w Zamościu z 27 stycznia 2023 r. podczas gdy zakres nakazanego przez Sąd przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego jest znaczny i przekracza granice wyznaczone przez art.136 k.p.a.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że przepis art. 135 p.p.s.a. - z którego wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - stanowiąc o uprawnieniu wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznacza jednocześnie zakres jego kompetencji orzeczniczych oraz uzależnia uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga, co prowadzi do wniosku, że warunkiem jego stosowania jest stwierdzenie braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, a więc innymi słowy uwzględnienie skargi, co w rozpatrywanej sprawie nastąpiło. Naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5636/21).
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 8. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone przez organy, jak i brak wykazania, że naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo wykazał, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz adekwatnie wyjaśnił, że naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez wskazanie przez Sąd I instancji, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju oraz rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji SKO w Zamościu z 27 stycznia 2023 r., znak: SKO.673/22 w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Odnosząc się w drugiej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego przedstawionych w pkt 1.2. na str. 2 petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że zarzut oparty na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinien wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się zatem w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumpcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez: nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego nie narusza art. 234 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478 ze zm.) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 188 ust. 1 i art. 191 ust. 1 p.w. Wyjaśnić należy, że wadliwość konstrukcji tego zarzutu ma znaczący wpływ na jego ocenę. Należy zwrócić również uwagę na okoliczność, że zarzuty prawa materialnego przedstawione w pkt: 1. i 2. petitum skargi kasacyjnej nie mogą służyć do zwalczania ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy do czego dąży w tych zarzutach skarżący kasacyjnie organ.
Autor skargi kasacyjnej w zarzucie przedstawionym w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej nie wiąże zarzutów z legalną kontrolą dokonaną przez Sąd I instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 27 stycznia 2023 r., znak: SKO.673/22 w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Brak powiązania stawianych zarzutów w skardze kasacyjnej bezpośrednio z niewłaściwym zastosowanie przepisów prawa materialnego jest szczególnie widoczny przy ocenie zarzutu przedstawionego w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej dotyczącego niewłaściwego zastosowania art. 188 ust. 1 i art. 191 ust. 1 p.w. przez błędne uznanie, że będą one miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy z akt postępowania w sposób jednoznaczny wynika, że zalewanie spornych działek jest wyłącznie następstwem zwiększenia napływu wody z drogi krajowej z powodu jej przebudowy, a tym samym niezasadne jest wyjaśnianie czy jest to następstwo nienależytego utrzymania rowu przy drodze gminnej.
Odnosząc się łącznie do zarzutów przedstawionych w pkt 1. i 2. petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że skarżący kasacyjnie organ nie wskazał na czym polegało niewłaściwe zastosowanie wskazanych w pkt 1. i 2. petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że uwadze organów umknęła jednak okoliczność, że właściciel urządzenia wodnego jest zobligowany do utrzymania go w stanie odpowiadającym przypisanym funkcjom (art. 188 ust. 1 i art. 191 ust. 1 p.w.). Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, o czym mowa w art. 188 ust. 1 p.w. Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego.
Sąd I instancji uwzględniając treść art. 181 i art. 191 p.w. oraz stan rowu znajdującego się przy drodze gminnej zasadnie uznał, że stanowisko organów popierane opinią biegłego, że GDDKiA nie podjęła się działań mających na celu dostosowanie tych urządzeń wodnych do wymaganych potrzeb i z tego względu dochodzi do podtopień na prywatnych posesjach wzdłuż drogi gminnej, jest przedwczesne. W miejscu łączenia się rowu odwadniającego drogę krajową [...] z rowem wzdłuż drogi gminnej następuje zaleganie wody i brak odpływu. Biegły w tym zakresie nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny przyczyny tego zjawiska wskazując, że może to być błąd projektowy, wykonawczy bądź brak konserwacji urządzeń wodnych.
Ma rację Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie w sposób jednoznaczny należy wyjaśnić, czy zalewanie spornych działek jest wyłącznie następstwem zwiększenia napływu wody z drogi krajowej z powodu podniesienia jej przebudowy, czy też wyłącznym następstwem nienależytego utrzymania rowu, a także przepustu przy drodze gminnej.
W trafnej ocenie Sądu I instancji, opinia biegłego na to pytanie w sposób jednoznaczny nie odpowiada, co nie dostarcza pewności na temat bezpośredniej przyczyny powstawania szkód na spornych działkach.
W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, że decyzja wydawana na gruncie art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne jest tzw. decyzją restytucyjną. Jej celem jest bowiem przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, (w przypadku zmiany funkcji tego urządzenia spowodowanej nienależytym jego utrzymywaniem) lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód, (w przypadku gdy następstwem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe jego oddziaływanie na wody lub grunty). "Celem zaś nadrzędnym, wydawanych na gruncie ww. przepisu decyzji restytucyjnych, jest zapewnienie takiego korzystania z wód, które nie powoduje pogorszenia stanu tych wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody oraz, które nie wyrządza szkód". (zob. wyrok NSA z 18 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5453/21).
W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zatem należyte utrzymanie tego urządzenia wodnego, aby szkodliwie nie oddziaływało na grunty. Jeżeli urządzenie wodne, jakim jest przepust, szkodliwie wpływa na grunty, to konieczna jest interwencja na podstawie przepisu art. 191 p.w., aby przywrócić właściwe odprowadzanie wód. Należy mieć bowiem na uwadze, że przepis art. 191 p.w. przewiduje nie tylko możliwość nałożenia obowiązku przywrócenia funkcji urządzenia wodnego, ale również wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (por. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OW 222/22).
Słusznie podnosi Sąd I instancji, że rozwiązanie kwestii utrzymania rowu przy drodze gminnej w należytym stanie pozwoli na udzielenie odpowiedzi czy to urządzenie wodne jest w stanie odprowadzać wody deszczowe z drogi krajowej i dalej w kierunku rzeki Łubianki, bez potrzeby jego przebudowywania.
Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie na rzecz GDDKiA zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ w rozpatrywanej sprawie mogłyby one obejmować jedynie wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - radcy prawnego lub adwokata za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną, a ta nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika (por. wyrok NSA z 18 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 539/10).