III OSK 5061/21

III OSK 5061/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2800/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-07
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1414
art. 80 ust. 2-4, art. 104 ust. 1
Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych
Dz.U. 2016 poz 178
art. 32, art. 36 § 1, art. 73, art. 74
z dnia 28 stycznia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188 w zw. z art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 16 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Generalnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2800/19 w sprawie ze skargi D.D na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia 16 października 2019 r. nr PK IX K 123.729.2016 w przedmiocie przyznania dodatku wyrównawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od D.D. na rzecz Prokuratora Generalnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2020 r., II SA/Wa 2800/19, po rozpoznaniu skargi D.D. (dalej: "skarżący") na decyzję Prokuratora Generalnego z 16 października 2019 r., nr PK IX K 123.729.2016 w przedmiocie dodatku wyrównawczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prokuratora Generalnego z dnia 6 września 2019 r.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Prokurator Generalny (dalej: "Prokurator" lub "organ"), na podstawie art. 80 ust. 2-4 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: "ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych") oraz art. 32 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 178; dalej: "Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze"), decyzją z 6 września 2019 r. przyznał skarżącemu w związku z jego przeniesieniem jako prokuratora, będącego żołnierzem zawodowym na stanowisko służbowe prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] dodatek wyrównawczy w kwocie 12.846,70 zł miesięcznie brutto od 1 maja 2016 r.
Prokurator wyjaśnił, że jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2017 r., II SA/Wa 1759/16 w sprawie ze skargi D.D. na decyzję Prokuratora Generalnego z 18 sierpnia 2016 r., nr PK IX K 123.729.2016 w przedmiocie dodatku wyrównawczego. Zgodnie z tym wyrokiem, WSA w Warszawie uznał, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu jako żołnierzowi zawodowemu pełniącemu służbę na stanowisku prokuratora do spraw wojskowych, dodatku wyrównawczego – jest Prokurator Generalny, który przejął w tym zakresie kompetencje wojskowego prokuratora okręgowego.
Organ wskazał, że decyzją z 4 kwietnia 2016 r., nr PK IX K 103.512.2016, na podstawie art. 36 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, Prokurator Generalny przeniósł skarżącego na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] z zachowaniem tytułu "prokuratora byłej Naczelnej Prokuratury Wojskowej" oraz prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku. Zaznaczył, że data początkowa do dodatku za długoletnią pracę liczona była od 2 września 1982 r.
Organ podkreślił, że na mocy decyzji Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z 27 kwietnia 2016 r., nr 1/2016 skarżący został wyznaczony na stanowisko służbowe prokuratora prokuratury okręgowej w Wydziale do spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w Warszawie, zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika i grupy uposażenia U:16, przy czym data początkowa służby wojskowej do dodatku za długoletnią służbę wojskową ustalona została na 2 września 1982 r. Miesięczna kwota uposażenia należna skarżącemu na zajmowanym stanowisku służbowym wynosiła [...] zł, a jej składnikami były: stawka uposażenia zasadniczego dla przyznanej grupy uposażenia, tj. [...] zł oraz dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 33% należnego uposażenia zasadniczego, tj. [...] zł.
Przytaczając treść art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych Prokurator Generalny podniósł, że w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym prokuratora do spraw wojskowych jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia prokuratora na takim samym stanowisku i pełnionej funkcji, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem, a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku służbowym.
Wobec powyższego i w oparciu o § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom (Dz. U. z 2010 r., Nr 56, poz. 339), Prokurator wskazał, że z dniem przeniesienia na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] skarżący posiadał prawo do wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku prokuratora Prokuratury Generalnej w stawce awansowej, tj. 115% stawki podstawowej dla sędziów Sądu Najwyższego z zastosowaniem mnożnika 4,13 do podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora. Wynagrodzenie to, na mocy art. 36 § 1 Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, zostało mu zachowane.
Prokurator wskazał nadto, że zgodnie z treścią art. 123 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 740 ze zm. dalej: "ustawa Prawo o Prokuraturze") i Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 sierpnia 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2015 r. (M. P. z 2015 r., poz. 720), podstawą ustalenia wynagrodzenia zasadniczego prokuratora w 2016 r. było przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2015 r., które wyniosło [...] zł.
Wobec powyższego, Prokurator ustalił, że kwota wynagrodzenia prokuratora, należna skarżącemu od 1 maja 2016 r. jest tożsama kwocie wynagrodzenia prokuratora wynikającej z zachowania prawa do wynagrodzenia na dotychczas zajmowanym stanowisku prokuratora, w skład której wchodzą:
– wynagrodzenie zasadnicze w kwocie wynikającej z ostatnio przysługującej stawki wynagrodzenia zasadniczego na stanowisku prokuratora w zniesionej Naczelnej Prokuraturze Wojskowej, tj. stawki awansowej – 115 % stawki podstawowej dla sędziów Sądu Najwyższego z zastosowaniem mnożnika 4,13 do podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego, tj. [...] zł;
– dodatek za długoletnią pracę w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego [...] zł.
Tym samym Prokurator uznał, że skoro kwota dodatku wyrównawczego przysługująca skarżącemu od 1 maja 2016 r. stanowi różnicę pomiędzy kwotami wynagrodzenia – [...] zł, a należnego uposażenia na zajmowanym stanowisku służbowym – [...] zł, to wynosi [...] zł.
Decyzją z 16 października 2019 r. Prokurator Generalny po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 6 września 2019 r.
Organ zgodził się z argumentacją skarżącego przedstawioną w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że z punktu widzenia przepisów wojskowych skarżący zajmował do 4 kwietnia 2016 r., tj. do dnia przeniesienia na stanowisko prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie, stanowisko służbowe "wizytatora - prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej".
Organ zauważył, że stanowisko to zostało zaszeregowane do grupy uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych U:16, co powoduje, że łączna wysokość wojskowego uposażenia skarżącego wynosiła [...] zł (stawka dla grupy uposażenia U: 16 – [...] zł + dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 33% uposażenia zasadniczego – [...] zł). Organ stwierdził, że należność ta została w pełnej wysokości uwzględniona przy określaniu jego wynagrodzenia jako prokuratora. W tym zakresie, jak podniósł organ, miał zastosowanie przepis art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Zdaniem organu, dopiero tak ustalone wynagrodzenie podlegało zachowaniu na mocy art. 36 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o prokuraturze.
Prokurator Generalny wyjaśnił, że pojęcie "z zachowaniem prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku", zawarte w treści przywołanego wyżej przepisu art. 36 § 1 cyt. ustawy, oznacza zachowanie przez przenoszonego w tym trybie prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej prawa do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku prokuratorskim w kwocie wynikającej z przysługującej mu w dniu przeniesienia stawki oraz dodatku za długoletnią pracę, co oznacza, że w przypadku skarżącego jest to kwota 21.970,50 zł.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Przywołanym na wstępie wyrokiem z 7 października 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 239 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uchylił obie zaskarżone decyzje.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że skarżący do 4 kwietnia 2016 r., tj. do czasu skierowania go przez Prokuratora Generalnego na stanowisko prokuratora w Wydziale do spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...], zajmował stanowisko służbowe "wizytator - prokurator Naczelnej Prokuratury Wojskowej", zgodnie z decyzją personalną Ministra Obrony Narodowej z 3 września 2012 r., nr 1837.
W związku z zajmowanym stanowiskiem służbowym, skarżącemu przysługiwało do 4 kwietnia 2016 r. wynagrodzenie w kwocie [...] zł, przyznane na mocy decyzji finansowej Naczelnego Prokuratora Wojskowego z 11 stycznia 2016 r., nr 4/FIN/2016, w tym dodatek do uposażenia wojskowego określony w tej decyzji w kwocie 14.773,70 zł.
Sąd nie podzielił stanowiska organu, który posługując się w obu spornych decyzjach pojęciem "stanowisko prokuratorskie", przyjął że zajmowane wówczas przez skarżącego, zgodnie z decyzją personalną Ministra Obrony Narodowej i siatką etatową, stanowisko służbowe "wizytator - prokurator Naczelnej Prokuratury Wojskowej" jest tożsame ze stanowiskiem "prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej".
Zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił, dlaczego - pomimo, iż stanowisko służbowe "wizytator - prokurator Naczelnej Prokuratury Wojskowej" było ostatnim stanowiskiem zajmowanym przez skarżącego w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury przed dniem ich zniesienia - wynagrodzenie skarżącego zostało na mocy decyzji 6 września 2019 r. obniżone o kwotę [...] zł z uwagi na przyznanie mu dodatku wyrównawczego do uposażenia wojskowego w wymiarze [...] zł.
Sąd wyjaśnił również, że brzmienie art. 32 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze, przesądza o wyłącznej kompetencji Prokuratora Generalnego do wydania decyzji w sprawach wynikających z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, do których należy m.in. sprawa przyznania żołnierzowi zawodowemu pełniącemu zawodową służbę wojskową na wyznaczonym stanowisku służbowym - w komórce organizacyjnej właściwej do spraw wojskowych w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury - w wydziale do spraw wojskowych Prokuratury Okręgowej w Warszawie dodatku wyrównawczego.
Powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 17 kwietnia 2019 r., I OSK 1570/17, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przepis art. 13 ustawy Prawo o prokuraturze nie może stanowić podstawy prawnej do przeniesienia przez Prokuratora Generalnego jego kompetencji ustawowych - przyznanych mu na mocy art. 32 - na niższy szczebel decyzyjny, tj. prokuratorów okręgowych.
Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że wydając sporne decyzje, Prokurator Generalny dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 36 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o Prokuraturze.
Wobec powyższych ustaleń Sąd pierwszej instancji polecił, aby organ ponownie rozpatrując sprawę, uwzględnił dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Jednocześnie, zobowiązał Prokuratora Generalnego do jednoznacznego wykazania w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji, jakimi kryteriami kierował się wydając rozstrzygnięcie.
Organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi naruszenie:
- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności wynikających z akt sprawy przy dokonywaniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oceny, że w sprawie "nie zostało zachowane pełne wynagrodzenie z tytułu zajmowanego przez skarżącego określonego stanowiska służbowego wizytator - prokurator Naczelnej Prokuratury Wojskowej";
- naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 36 § 1 Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze oraz art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przez przyjęcie, że zachowując skarżącemu wynagrodzenie należało w jego wysokości uwzględnić także równowartość dodatku funkcyjnego.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej przedstawione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W przypadku sformułowania zarzutów kasacyjnych w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawionych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez NSA w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia kwestii, czy ustalając skarżącemu kasacyjnie wysokość dodatku wyrównawczego w związku z jego zwolnieniem z zajmowanego stanowiska w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury i następnie wyznaczeniem na stanowisko służbowe w Prokuraturze Okręgowej w [...], wysokość owego dodatku powinna być powiększona o kwotę dodatku funkcyjnego, który przysługiwał skarżącemu kasacyjnie w związku z pełnieniem obowiązków wizytatora-prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej.
Zarzut naruszenia prawa materialnego koncentruje się wokół rozumienia użytego w przepisie art. 36 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze sformułowania "prawo do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku".
Przed 4 kwietnia 2016 r., tj. przed zwolnieniem skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego w wojskowych jednostkach organizacyjnych prokuratury i przeniesieniem na stanowisko prokuratora prokuratury okręgowej w Wydziale do Spraw Wojskowych Prokuratury Okręgowej w [...], skarżący zajmował stanowisko służbowe wizytatora – prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej. Było to stanowisko wojskowe, dla którego został określony stopień etatowy oraz grupa uposażenia. Należności wynikające z zaszeregowania stanowiska do określonej grupy uposażenia oraz dodatek za długoletnią służbę wojskową stanowiły uposażenie skarżącego jako żołnierza zawodowego. Wobec tego, że skarżący był jednocześnie prokuratorem, w kwestii należnego mu uposażenia zastosowanie znajdował przepis art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w myśl którego w przypadku, gdy miesięczne uposażenie żołnierza zawodowego pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym sędziego sądu wojskowego albo asesora lub prokuratora wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury jest niższe od miesięcznego wynagrodzenia przysługującego na równorzędnym stanowisku sędziego sądu powszechnego albo asesora lub prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury, żołnierzowi przysługuje dodatek wyrównawczy w wysokości różnicy między tym wynagrodzeniem a uposażeniem należnym na zajmowanym stanowisku. Jest to jeden z dodatków, o których stanowi art. 72 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Dla zrealizowania dyspozycji przepisu art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych należało wobec tego określić równorzędne stanowisko prokuratora powszechnej jednostki organizacyjnej prokuratury. Takim stanowiskiem dla stanowiska "wizytatora – prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej" – stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie ustalenia szczegółowego wykazu stanowisk i funkcji prokuratorów i asesorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury równorzędnych pod względem wynagrodzenia i uposażenia ze stanowiskami i funkcjami prokuratorów i asesorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2012 r., poz. 825) – było stanowisko (funkcja) "wizytatora w Prokuraturze Generalnej". Zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o prokuraturze z 1985 r. wynagrodzenie zasadnicze prokuratorów zajmujących równorzędne stanowiska prokuratorskie jest równe; wysokość wynagrodzenia prokuratorów zajmujących równorzędne stanowiska prokuratorskie różnicuje staż pracy lub pełnione funkcje. W myśl art. 62 ust. 1a ww. ustawy wynagrodzenie zasadnicze prokuratora określa się w stawkach, których wysokość ustala się z zastosowaniem mnożników podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego. W związku z pełnioną funkcją prokuratorowi przysługuje dodatek funkcyjny (ust. 1f).
Uwzględniając powyższe regulacje od zajmowania "stanowiska prokuratorskiego" w prokuraturze odpowiedniego szczebla, należy odróżnić pełnienie określonych "funkcji". Desygnaty pojęć "stanowisko" i "funkcja" nie pokrywają się. W art. 6 ustawy o prokuraturze zawarty jest katalog stanowisk prokuratorskich. Wykaz funkcji, z pełnieniem których związany był dodatek funkcyjny, regulowało natomiast Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 kwietnia 2010 r. w sprawie wynagrodzenia zasadniczego prokuratorów oraz wysokości dodatków funkcyjnych przysługujących prokuratorom. Dla funkcji wizytatora w Prokuraturze Generalnej przewidziany został mnożnik służący do ustalenia wysokości dodatków funkcyjnych w wysokości 0,25-0,5. Wynagrodzenie prokuratora Prokuratury Generalnej pełniącego funkcję wizytatora składało się zatem z wynagrodzenia zasadniczego wyliczonego przy uwzględnieniu stawki awansowej, dodatku stażowego oraz dodatku funkcyjnego. Tak ukształtowane wynagrodzenie zostało przyjęte do wyliczenia należnego skarżącemu dodatku wyrównawczego. W dodatku tym ujęty został więc dodatek za pełnioną funkcję wizytatora, ale tylko na czas pozostawania skarżącego na stanowisku wizytatora – prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej odpowiadającego funkcji wizytatora w Prokuraturze Generalnej. Dodatek funkcyjny jest bowiem immanentnie związany z pełnioną funkcją. Jest to dodatek czasowy. Nie stanowi stałego elementu wynagrodzenia, lecz jest jego dodatkowym składnikiem, przysługującym w związku z pełnioną funkcją. Konsekwencją odwołania z funkcji jest ustanie prawa do dodatku funkcyjnego. Gdyby zatem nie doszło do przekształceń ustrojowych w prokuraturze, a skarżący w dalszym ciągu pełniłby służbę wojskową w prokuraturze do spraw wojskowych lecz zostałyby przeniesiony na inne stanowisko służbowe np. prokuratora Naczelnej Prokuratury Wojskowej odpowiadające – zgodnie z art. 116 ust. 2 ustawy o prokuraturze z 1985 r. – stanowisku prokuratora w Prokuraturze Generalnej, to wówczas przy obliczaniu dodatku wyrównawczego nie byłby uwzględniany dodatek funkcyjny, gdyż taki dodatek prokuratorowi Prokuratury Generalnej nie przysługuje. Tożsamo należy potraktować sytuację, powstałą w związku z przekształceniami w prokuraturze dokonanymi w związku z wejściem w życie z 4 marca 2016 r. ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze.
Skarżący, na mocy art. 36 § 1 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o prokuraturze, został przeniesiony na stanowisko służbowe prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie w Wydziale do Spraw Wojskowych. Nie została mu natomiast powierzona żadna funkcja, za sprawowanie której przysługiwałaby dodatkowa gratyfikacja. Nie do zaakceptowania jest takie rozumienie przepisu art. 36 § 1 ww. ustawy, stosownie do którego prokurator wojskowy, poprzez regulację z art. 36 § 1 ww. ustawy, nabywałby trwale prawo do wynagrodzenia, które przysługiwało mu czasowo z tytułu pełnionej funkcji, nieobjętej przecież z założenia i jej charakteru gwarancjami trwałości. Nie dość więc, że otrzymywałby zapłatę odpowiadającą funkcji, której obecnie (to jest po zmianach w ustroju prokuratury) nie pełni, ale nadto znalazłby się w lepszej sytuacji nawet, aniżeli prokuratorzy byłej Naczelnej Prokuratury Wojskowej powołani na stanowiska w Prokuraturze Krajowej, do których art. 36 § 1 ustawy nie ma zastosowania.
Przyjąć zatem należy, że wobec zmiany ustroju prokuratury, zniesienia wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury i utraty mocy przez dotychczasowe przepisy stanowiące podstawę ustalenia dotychczasowego sposobu wynagradzania prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury (z uwagi na treść art. 73 i art. 74 Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze), nie ma podstaw prawnych ani podstaw faktycznych do uwzględnienia otrzymywanego wcześniej dodatku funkcyjnego przy obliczaniu dodatku wyrównawczego dla prokuratora, który pozostając po 4 marca 2016 r. w czynnej służbie wojskowej nie sprawował jakiejkolwiek funkcji w powszechnej jednostce organizacyjnej prokuratury. Prawo skarżącego do wynagrodzenia nabytego na dotychczas zajmowanym stanowisku, zgodnie z art. 36 § 1 ww. ustawy, obejmuje dotychczasowe wynagrodzenie zasadnicze wraz z dodatkiem za długoletnią pracę. Wskazane elementy wynagrodzenia są bowiem związane z zajmowanym przez skarżącego od 4 kwietnia 2016 r. stanowiskiem i wykonywanymi przezeń obowiązkami prokuratora Prokuratury Generalnej.
Uwzględniając powyższe uznać należy, że zarzuty naruszenia art. 36 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze i art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych okazały się zasadne.
Chybione są natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 36 § ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o prokuraturze. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11, z 13 maja 2013 r., II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) zostaje spełniony, jeżeli sąd pierwszej instancji – w procesie ustalania stanu faktycznego i prawnego sprawy – opiera się na pełnych i kompletnych aktach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, nie pomijając w ramach kontroli legalnościowej żadnego istotnego elementu składowego materiału procesowego zawartego w tych aktach ani nie rozszerzając materiału procesowego o dowody lub dane spoza tych akt lub takie, które nie są dopuszczalne w postępowaniu sądowoadministracyjnym (np. dowody z przesłuchania świadka lub z opinii biegłego).
Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd kwalifikacji legalności zebrania i oceny przez skarżony organ materiału procesowego zawartego w aktach administracyjnych lub oceny dokumentów dopuszczonych jako dowód na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie można także na tej drodze kwestionować prawidłowości stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji jako podstawa rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10; wyrok NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12).
Z kolei przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04). Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, iż sąd pierwszej instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy; a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte; względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyroki NSA z: 11 września 2012 r., I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10). Autor kasacji stawiając zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie powołał się na wystąpienie którejkolwiek z powyższych sytuacji.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odniesienie się również do stanowiska prezentowanego w piśmie procesowym skarżącego z 1 czerwca 2021 r.
W przywołanym w tym piśmie wyroku z 9 marca 2017 r., I OSK 1570/17 NSA rozstrzygał kwestię ustalenia organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu dodatku wyrównawczego. NSA ustalił, że w przedmiotowej sprawie właściwym organem do wydania decyzji był Prokurator Generalny i taka właśnie wytyczna w niniejszej sprawie wiązała zarówno organ wydający decyzję, jak i sąd administracyjny. W toku ponownego procedowania kwestii ustalenia wysokości należnego skarżącemu dodatku wyrównawczego, w żaden sposób nie uchybiono wytycznym NSA, gdyż obie decyzje w rozpatrywanej sprawie wydał Prokurator Generalny, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując skargę uznał działanie organu za właściwe.
Dodatkowo zważyć należy, że art. 13 § 3 Prawa o prokuraturze przewiduje, iż kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw może również realizować upoważniony przez niego Prokurator Krajowy lub inny zastępca Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny wydaje w tym zakresie stosowne zarządzenie. Przywołany zapis ustawowy określa, że wszystkie kompetencje i zadania Prokuratora Generalnego wynikające z ustaw (wszelkich) mogą być powierzane Prokuratorowi Krajowemu i zastępcom Prokuratora Generalnego. Z formalnego punktu widzenia konieczne jest w tym względzie wydanie stosownego zarządzenia, co też w rozpoznawanej sprawie uczyniono. Jednocześnie zauważyć należy, że Prokurator Generalny może skorzystać także z możliwości upoważnienia pracownika przewidzianej w art. 268a k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Zgodnie z art. 17 § 1 Prawa o prokuraturze to Prokuratura Krajowa zapewnia obsługę Prokuratora Generalnego i Prokuratora Krajowego, zatem pracownik tej instytucji może zostać upoważniony przez Prokuratora Generalnego do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Dla skuteczności takiego upoważnienia konieczne jest dokonanie go w formie pisemnej, co zostało uczynione poprzez wydanie upoważnienia Prokuratora Generalnego Nr PK IX K 117.251.2019. Decyzja organu pierwszej instancji została zatem wydana przez właściwie upoważnionego pracownika.
Odnosząc się natomiast do kwestii umocowania pełnomocnika organu do podejmowania działań przed sądami administracyjnymi we wszystkich instancjach zwrócić należy uwagę, że znajdujące się w aktach rozpoznawanej sprawy pełnomocnictwo dotyczy w sposób ogólny spraw wniesionych do sądu przez prokuratorów do spraw wojskowych, czyli wszystkich podmiotów, którym przysługuje ten tytuł, bez względu na to, czy pozostają w stanie czynnym, czy też w stanie spoczynku. To zaś oznacza, że działający w sprawie pełnomocnik organu został umocowany prawidłowo.
Zasadność zarzutów naruszenia art. 36 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o prokuraturze i art. 80 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych skutkowała uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając powyższe orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.