III OSK 506/24

III OSK 506/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Kr 538/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-10-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174 pkt 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu Rolniczego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 538/23 w sprawie ze skargi Fundacji M. z siedzibą w W. na decyzję Rektora Uniwersytetu Rolniczego [...] z dnia 28 lutego 2023 r., nr IOD.0152.5.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu Rolniczego [...] na rzecz Fundacji M. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 października 2023 r., II SA/Kr 538/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Fundacji M. z siedzibą w W. na decyzję Rektora Uniwersytetu Rolniczego [...] z 28 lutego 2023 r., nr IOD.0152.5.2023, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od Uniwersytetu Rolniczego [...] na rzecz strony skarżącej 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Pismem z 23 stycznia 2023 r. Fundacja M. zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie (za ostatnie 5 lat): 1. Ile substancji było testowanych na zwierzętach w ośrodku Użytkownika? 2. Ile substancji testowanych na zwierzętach w ośrodku Użytkownika trafiło do fazy klinicznej w ciągu ostatnich 5 lat, a ile w ciągu 10 ostatnich lat? 3. Ile substancji opracowanych w ośrodku Użytkownika i testowanych w fazie laboratoryjnej przez Użytkownika zostało dopuszczonych do obrotu (w ostatnich 15 latach)? 4. Ile substancji testowanych na zwierzętach w ośrodku Użytkownika opatentowano? 5. Ile zwierząt poszczególnych gatunków wykorzystano do badań w fazie laboratoryjnej (z podziałem na gatunki)? 6. Ile środków wydano na badania na zwierzętach w ośrodku Użytkownika? 7. Ile środków wydano na badania in vitro w ośrodku Użytkownika? 8. Ile środków wydano na badania in silico w ośrodku Użytkownika? 9. Ile wykonano doświadczeń na zwierzętach na które uzyskano zgodę Lokalnej Komisji Etycznej? 10. Ile powstało publikacji w czasopismach punktowanych na podstawie doświadczeń na zwierzętach w ośrodku Użytkownika? 11. Ile prac magisterskich, doktoranckich oraz habilitacyjnych oparto o wyniki doświadczeń prowadzonych w jednostce Użytkownika? 12. Ile doświadczeń na zwierzętach nie przyniosło (z różnych przyczyn) spodziewanych wyników? 13. Ile doświadczeń (wyników) nie zostało opublikowanych w czasopismach punktowanych? 14. Ile doświadczeń, na które uzyskano zgodę Lokalnej Komisji Etycznej, nie zostało przeprowadzonych? 15. Ile zwierząt po przeprowadzonym doświadczeniu w ośrodku Użytkownika oddano do adopcji? Czy Użytkownik zaangażował się w pomoc Organom/Fundacjom, które przyjęły zwierzęta do adopcji? Jeśli tak, to jaka była to forma pomocy? 16. Ilu lekarzy weterynarii przeprowadza zabiegi i operacje chirurgiczne na zwierzętach w trakcie doświadczeń? 17. Ile środków wydano na wyposażenie laboratoriów do testów na zwierzętach? 18. Ile środków wydano na zakup wzbogaceń środowiska dla zwierząt? 19. Ile zwierząt umarło przedwcześnie w doświadczeniach w ośrodku Użytkownika i ile poddano wczesnemu humanitarnemu zakończeniu procedury? 20. Ile zwierząt do doświadczeń zakupiono i jakich gatunków (w tym z własnej hodowli)? 21. Ile zwierząt wykorzystano w procedurach łagodnych, umiarkowanych, dotkliwych oraz terminalnych w ośrodku Użytkownika? 22. Ile badań na zwierzętach wykonano w ośrodku Użytkownika na zlecenie/we współpracy z podmiotami zewnętrznymi (w tym firmami farmaceutycznymi)? 23. Na ile doświadczeń na zwierzętach, prowadzonych w ośrodku Użytkownika (i na jaką kwotę) pozyskano finansowanie ze środków publicznych, a na ile z prywatnych (w tym koncernów farmaceutycznych)? 24. Ile kontroli w laboratorium Użytkownika przeprowadził zespół ds. dobrostanu i z jakim rezultatem? 25. Ile dobrych praktyk ośrodek Użytkownika otrzymał od Krajowej Komisji Etycznej i czego te wytyczne dotyczyły? 26. Ile zwierząt i w ilu doświadczeniach zostało wykorzystanych w ośrodku Użytkownika do przeprowadzenia doświadczeń z wykorzystaniem: a. testu wymuszonego pływania, b. testu zawieszenia za ogon, c. klatek metabolicznych.
Pismem z 2 lutego 2023 r. organ wezwał wnioskodawcę do wykazania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W dniu 7 lutego 2023 roku Fundacja przesłała odpowiedź na wezwanie. Jako uzasadnienie żądania udostępnienia przetworzonych informacji publicznych wskazanych we wniosku Fundacja wskazała istotny interes publiczny, jakim jest zdrowie publiczne (zbiorowy interes pacjentów oczekujących na nowe skuteczne terapie) oraz finanse publiczne w zakresie wydatków na doświadczenia wykonywane na zwierzętach i rozwój alternatywnych metod badawczych, a także ochronę zwierząt, wykorzystywanych do celów naukowych i edukacyjnych.
Decyzją z 28 lutego 2023 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej u.d.i.p.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.) Rektor Uniwersytetu Rolniczego [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w powyższym wniosku.
W ocenie uczelni wskazana przez Fundację argumentacja nie spełnia przesłanek szczególnie istotnego interesu publicznego - stanowi ważny interes faktyczny grupy
pacjentów, ale samo przygotowanie raportu nie stanowi konkretnej możliwości wykorzystania informacji dla dobra ogółu. Nie ma też żadnej podstawy do wykazania, że informacja ta posłuży do poprawy funkcjonowania struktur państwowych czy publicznych we wskazanym zakresie.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego
w Krakowie wniosła Fundacja.
W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że nie jest sporne w niniejszej sprawie i nie budzi wątpliwości, że objęte wnioskiem z 23 stycznia 2023 r. dane mają charakter informacji publicznej i mieszczą się w zakresie uregulowanym u.d.i.p. Zdaniem sądu I instancji Rektor nie uzasadnił w sposób szczegółowy, dlaczego żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację przetworzoną, w jaki sposób ma nastąpić przetworzenie informacji posiadanej przez podmiot, jakich szczególnych środków i nakładów wymaga załatwienie wniosku. Stwierdzono jedynie, że "uczelnia nie prowadzi zestawień umożliwiających natychmiastowe i niewymagające nakładu pracy wielu osób udzielenie odpowiedzi na zadane we wniosku pytania" (wezwanie z 2 lutego 2023 r.). Z kolei w zaskarżonej decyzji wskazano, że "dane, których żąda wnioskodawca, wymagałyby wielu działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok funkcjonowania uczelni". Zdaniem sądu rację ma skarżąca, zarzucając, że nie wskazano w decyzji, jakie konkretne czynności muszą zostać podjęte dla udzielenia żądanej informacji publicznej, ani choćby w przybliżeniu nie wskazano ile czasu może zająć przetworzenie żądanych informacji.
Sąd ten nakazał organowi, aby ten, ponownie rozpoznając sprawę, ocenił, które
z objętych wnioskiem informacji mają charakter informacji przetworzonej, oraz uzasadnił swoje stanowisko w sposób poddający się weryfikacji. Jeżeli okaże się, że niektóre informacje mają charakter informacji publicznej prostej – organ udostępni je we właściwym trybie. Sąd zwrócił uwagę na wskazany przez skarżącą Fundację podczas rozprawy fakt, że z analogicznym wnioskiem wystąpiła do 130 podmiotów i tylko Rektor Uniwersytetu Rolniczego [...] w całości odmówił udostępnienia informacji. Podniósł, że żądana przez stronę skarżącą informacja publiczna obejmuje 26 pytań
z zakresu prowadzonych przez Uniwersytet Rolniczy [...] badań laboratoryjnych w okresie ostatnich 5 lat. Nawet jeśli, jak twierdzi strona skarżąca, część pytań ma charakter jedynie danych statystycznych, to jednak z uwagi na znaczą szczegółowość pytań przynajmniej część z żądanych informacji ma charakter informacji przetworzonej.
Z tego względu sąd I instancji uznał, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej był uprawniony do wezwania wnioskodawcy, że uzyskanie żądanej przez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z przytoczonego przez ten sąd orzecznictwa wynika, że przesłanka udostępnienia informacji przetworzonej ma być traktowana w sposób niejako wyjątkowy. Wnioskodawca nie tylko musi wskazać na interes publiczny przemawiający za udostępnieniem mu informacji przetworzonej, ale interes ten musi być szczególnie istotny.
W ocenie sądu I instancji słusznie wskazywano – zarówno w skardze, jak i na etapie wezwania przez organ o wykazanie omawianej przesłanki – że wnioskodawca jest jedną z największych i najprężniej działających organizacji społecznych w Polsce i posiada realne i konkretne możliwości wykorzystania żądanych informacji publicznych dla dobra ogółu, ochrony interesu publicznego i poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej, w tym - finansowania badań naukowych. Niewątpliwie sporządzenie takiego raportu może mieć znaczenie dla takich wartości, jak zdrowie publiczne, finanse publiczne, ochrona zwierząt. W ocenie sądu myli się Rektor, twierdząc, że istnieje tu jedynie "ważny interes faktyczny grupy pacjentów" czy też "nie ma żadnej podstawy do wykazania, że informacja ta posłuży do poprawy funkcjonowania struktur państwowych czy publicznych we wskazanym zakresie". Zdaniem sądu I instancji trudno wręcz wyobrazić sobie stan faktyczny, w którym "szczególnie istotny interes publiczny" występowałby w większym stopniu niż w niniejszej sprawie. Jeżeli organizacja społeczna zastępuje państwo, analizując metodologię i skuteczność badań naukowych, to owo państwo – w tym przypadku reprezentowane przez Rektora – winno z tą organizacją jak najszerzej współpracować, a nie szukać pretekstów do odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Zaskarżona decyzja podlegała więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") z powodu naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rektor, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów
postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:
1) błędną wykładnię art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegającą na przyjęciu tezy, że Fundacja wykazała potrzebę uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;
2) błędną wykładnię art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że skarżąca posiada realne możliwości wprowadzenia zmian w funkcjonowaniu instytucji publicznych, gdzie okoliczność ta nie była przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nadto nie została wykazana w toku przedmiotowej sprawy;
3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie za udowodnioną okoliczność dbałości o interes publicznych, podczas gdy ogólne stwierdzenia wniosku i subiektywna motywacja wnioskodawcy wskazuje jedynie o dbałość o własne interesy Fundacji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja wniosła o jej oddalenie oraz
o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nie zażądała przeprowadzenia w sprawie rozprawy.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca Fundacja w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna
z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Rozpoznanie poszczególnych zarzutów musi zostać poprzedzone uwagami natury ogólnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może zatem następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1), a ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Wynika to z tego, iż norma prawa materialnego określa zakres przesłanek materialnych, tj. okoliczności faktycznych, których wystąpienie uzasadnia orzekania przez organ w danej sprawie. Przepisy prawa materialnego wytyczają zakres postępowania wyjaśniającego organu, wskazują okoliczność prawnie relewantne, które muszą zostać ustalone w sprawie, aby możliwe stało się zastosowanie kompetencji orzeczniczej organu i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej lub dyscyplinarnej. Ustalenie podstawy faktycznej następuje jednak w oparciu o normy procesowe regulujące zakres, rodzaj i sekwencje czynności procesowych, które mają doprowadzić organ do rozstrzygnięcia. Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie ustalono w sprawie stan faktyczny, a w szczególności, iż wykazano potrzebę uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (zarzut 1.), przez uznanie, że strona skarżąca posiada realne
możliwości wprowadzenia zmian w funkcjonowaniu instytucji publicznych, która to okoliczność nie była przedmiotem ustaleń WSA zdaniem autora skargi kasacyjnej (zarzut 2.), czy też przyjęcie za udowodnioną okoliczności dbałości o interes publiczny, podczas gdy ogólne stwierdzenia wniosku i subiektywna motywacja wnioskodawcy wskazują jedynie na dbałość o własne interesy Fundacji (zarzut 3.), to jego obowiązkiem było sformułowanie zarzutów naruszenia prawa procesowego.
Zarzuty dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny dowodów, jeżeli mają stanowić podstawę kasacji, powinny być poparte odpowiednimi przepisami proceduralnymi, którym według strony skarżącej uchybił organ administracyjny,
a których to uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał za stanowiące wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi. W wyroku z 23 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 1031/05 (LEX nr 173883), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził trafny pogląd, że "Artykuł 174 pkt 2 nie stanowi podstawy kasacyjnej, lecz wskazuje, że podstawą może być inny przepis, a mianowicie przepis postępowania. Taką podstawą jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), ale tylko w związku z przepisami postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez organ administracji, a naruszenia tego nie dostrzegł sąd I instancji albo też sąd błędnie uznał za naruszone w postępowaniu administracyjnym. Nie można więc (...) na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) (...) zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, można natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej.". Podobnie w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt I GSK 1348/05 (LEX nr 196840), słusznie zauważono, że "niewskazanie naruszenia konkretnego przepisu postępowania przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje, że tak sformułowany zarzut kasacyjny jest jedynie niepodpartą konkretnymi przepisami prawa prostą opozycją co do ocen sądu. Taki zarzut już więc ze swojej istoty nie może być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego wyroku. Ponadto zarzut ten dotyczy samej oceny, podczas, gdy w postępowaniu kasacyjnym bada się, czy nie nastąpiły naruszenia prawa, a nie trafność dokonanych ocen. Chyba że nietrafność dokonanych ocen wynika z naruszenia konkretnego przepisu prawa, ale przepis ten musi być w skardze kasacyjnej jednoznacznie wskazany.".
Podkreślić należy, że treść uzasadnienia sądu I instancji wskazuje na uchybienie obowiązkowi prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a zatem na naruszenie
art. 107 § 3 k.p.a. Jest to naruszenie przepisu prawa procesowego. Sąd I instancji błędnie wskazał w uzasadnieniu na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. W związku jednak z treścią uzasadnienia oraz wymogiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalistę winno dojść do prawidłowego sformułowania zarzutów we wnoszonej skardze kasacyjnej. Tym samym zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć żadnego skutku.
Zwrócić należy uwagę, że autor skargi kasacyjnej uchybił również obowiązkowi, który wynika z treści przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w którym wyraźnie wskazane są postacie naruszenia prawa, które mogą być skuteczne w ramach wniesienia skargi kasacyjnej. Na postacie naruszenia prawa jednak nie wskazano, co również jest wystarczającą podstawą do uznania zarzutów za pozbawione podstaw, gdyż nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wytyczenie kierunku kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.