III OSK 5050/21

III OSK 5050/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6135 Odpady
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Gl 903/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-02-24
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia WSA del. Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 903/20 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr XLI/326/17 w przedmiocie powierzenia zadań własnych gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), sygn. II SA/Gl 903/20 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta [...] z 27 kwietnia2017 r. nr XLll326l17 w przedmiocie powierzenia zadań własnych gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że na sesji w dniu 27 kwietnia 2017 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr XLI326/17 w sprawie powierzenia spółce [...] zadań własnych Gminy [...] w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. W podstawie prawnej uchwały powołała art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.), art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a) ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej: u.c.p.g.) i art. 4 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573 ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 712, dalej: u.g.k.) oraz uchwałę własną nr LVIX/1097 z 9 października 1997 r. w sprawie utworzenia międzygminnej spółki z o.o., której celem jest realizacja "Wieloletniego programu gospodarki odpadami komunalnymi w woj. Katowickim". W § 1 uchwała z 27 kwietnia 2017 r. r. nr XLI/326/17 określiła termin powierzenia usługi publicznej polegającej na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych wraz z selektywną ich zbiórką w rezultacie eksploatacji instalacji, urządzeń i wyposażenia spółki [...](pkt 2), począwszy od dnia 27 kwietnia 2017 r. do dnia 30 czerwca 2020 r. (pkt 3), natomiast jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta [...] (§ 3). Rada Miasta [...] wyraziła również zgodę na zawarcie umowy wykonawczej (umowy o świadczenie usług publicznych) przez Gminę [...] i spółkę (§ 2).
Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 u.g.k. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, bowiem organ stanowiący nie dokonał wyboru sposobu
i formy prowadzenia gospodarki komunalnej w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, lecz powierzył wykonanie tego zadania innemu podmiotowi.
Tymczasem w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 3 ust. 1 i 2 u.g.k., który stanowi, że możliwe jest powierzenie przedmiotowego zadania spółce własnej bez zawarcia odrębnej umowy, jednakże wymaga to zmiany umowy lub statutu tejże spółki (por. art. 157 § 1 pkt 2 i art. 157¹ ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych – Dz. U. z 2019 r. poz. 505 ze zm.).
W odpowiedzi na skargę z 14 lipca 2020 r. Gmina [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaakcentowała, że jest jednym ze wspólników spółki [...] i dlatego powierzyła jej własne zadania a nie dokonywała wyboru sposobu i formy prowadzenia tego rodzaju gospodarki
komunalnej. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania
organu tworzącego dany akt), na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej
normy kompetencyjnej i ogłoszonych w ustawowo określony sposób. Natomiast uchwały kierowane wyłącznie do jednostek organizacyjnych podległych nie posiadają cech aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, skierowanego do nieograniczonego kręgu podmiotów. Zakwestionowana uchwała jest wyłącznie aktem kierownictwa wewnętrznego, dlatego za bezpodstawne należy uznać stwierdzenie, że powierzenie spółce przez gminę zadania wymaga zmiany umowy spółki. Z wypisu KRS-u spółki [...] wynika, że prowadzi ona działalność gospodarczą polegającą na: zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne, obróbce i usuwaniu odpadów innych niż niebezpieczne, odzysku surowców z materiałów segregowanych, działalność związaną z rekultywacją i pozostałą działalność usługową związaną z gospodarką odpadami, oraz może zagospodarować i unieszkodliwiać odpady komunalne oraz prowadzić proces zagospodarowania odpadów
pochodzących z selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Nadto, w skardze jako stronę postępowania wskazano Gminę [...], podczas gdy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że skarga organu nadzoru na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczy sporu pomiędzy organem nadzoru, a jednym z organów gminy i to ten podany organ reprezentuje gminę, w tym przypadku powinna
to być Rada Miasta [...] a nie Gmina [...].
Sąd I instancji oddalając skargę Wojewody Śląskiego w uzasadnieniu wyroku wskazał, że stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję
nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił jego
rodzaju. Zasadnym jest w tym celu sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Podstawą do zastosowania sankcji nieważności uchwały jest zarówno ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, jak i naruszenie przepisów prawa, które wprawdzie nie jest kwalifikowane do takich rodzajów naruszenia prawa, ale przez błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie przepisu prawa jest również obwarowane sankcją nieważności. Przekroczenie granic regulacji przez nieuwzględnienie ustanowionych w konkretnym przepisie prawa nakazów jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, które uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności.
W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru wniósł skargę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego ani też podmiotowego zaskarżanych aktów podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05). Tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia niniejszej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpoznania.
Sąd I instancji podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2283/13, że nie ma żadnych przeszkód, aby rada gminy uchwałą przekazała istniejącej spółce zadania własne w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, w tym konkretnym przypadku polegające na powierzeniu usługi publicznej zagospodarowania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych wraz z selektywną ich zbiórką, a w jej rezultacie eksploatacji instalacji, urządzeń i wyposażenia podmiotu prawa handlowego, utworzonego celem realizacji wieloletniego programu gospodarki odpadami komunalnymi.
Zdaniem Sądu I instancji, kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest wyłącznie ocena dopuszczalności i zasadności w drodze zaskarżonej uchwały z 27 kwietnia 2017 r. nr XLI/326/17 powierzenia zadania własnego z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, utworzonej w tym celu spółce z o.o., której celem jest realizacja "Wieloletniego programu gospodarki odpadami komunalnymi w woj. Katowickim", na podstawie umowy wykonawczej (umowy o świadczenie usług publicznych).
Według Sądu I instancji, istotne znaczenie ma konkretna sytuacja faktyczna,
która jest bezsporna, że przez wspólników będących w 100% jednostkami samorządu terytorialnego (również Gminę Miasto [...]) utworzony został podmiot prawa handlowego (spółka [...], (akt założycielski z 26 stycznia 1998 r.), celem realizacji szeroko rozumianej gospodarki komunalnej, w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców tych jednostek w zakresie zadania własnego (wspólników), sformułowanego w art. 16a pkt 4 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2007 r. nr 39, poz. 251 ze zm.), a to zapewnienia warunków ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania oraz w art. 16a pkt 3 tej ustawy, a to zapewnieniu budowy, utrzymania i eksploatacji Zakładu Kompleksowego Zagospodarowania Odpadów Komunalnych [...] służącego do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (KRS [...]), w ramach wieloletniego programu gospodarki odpadami komunalnymi
w województwie katowickim. Stosownie do art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami. Nadto, ust. 3 tego przepisu stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. W niniejszej sprawie są to przepisy powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, czyli u.g.k. i u.c.p.g. oraz ustawy z 14
grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 797, w skrócie: u.o.).
Art. 1 u.g.k. określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Zgodnie z art. 3 u.g.k. jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości w drodze umowy na zasadach ogólnych w trybie ustaw szczególnych (pkt 1-5) oraz tym podmiotom, które posiadają wymagane zezwolenia (ust. 2), natomiast w myśl art. 4 ust. 1 u.g.k. jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego
postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Tak więc, domniemanie kompetencji w tym zakresie przysługuje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego i nie zawsze będą podejmowane jako akty prawa miejscowego.
Rada Miasta [...] na podstawie uchwały nr LVIX/10/97 z 9 października 1997 r. w sprawie utworzenia międzygminnej spółki z o.o. [...] dokonała wyboru oraz określiła formę prowadzenia gospodarki gminnej i wykonywania zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, celem realizacji "Wieloletniego programu gospodarki odpadami komunalnymi w woj. Katowickim". Zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., Rada Miasta [...], jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanowiła o wyborze sposobu prowadzenia i formie gospodarki komunalnej w tym zakresie.
Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie podjęcie przez Radę Miasta [...] uchwały nr LVIX/10/97 z 9 października 1997 r. w sprawie utworzenia międzygminnej spółki z o.o. [...] miało na celu realizację "Wieloletniego programu gospodarki odpadami komunalnymi w woj. Katowickim". Zatem realizację zadań własnych określonych w przepisach szczególnych, zwłaszcza w art. 4 ust. 3 u.c.p.g. oraz realizujących wojewódzki plan gospodarki odpadami opracowany przez zarząd województwa w zw. z art. 34 ust. 3, art. 35 i art. 36 ust. 2 u.o. Uprawnienie sejmiku do podejmowania decyzji w zakresie, które z istniejących instalacji w zakresie przetwarzania odpadów komunalnych stanowią potrzebną infrastrukturę, a które z nich można pominąć w planie musi być oceniane przez pryzmat przepisów art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 8 u.o., tj.: 1) osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, 2) oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego, 3) wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, 4) utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami
komunalnymi spełniających wymagania ochrony środowiska. Wobec powyższego, to sejmik ma kluczowe i decydujące kompetencje wynikające z art. 36 ust. 2 u.o., do uchwalenia wojewódzkiego planu, opracowanego przez zarząd województwa.
Sąd I instancji podkreślił, że nadrzędnym celem opracowania planu jest określenie ram systemu gospodarki odpadami dla całego województwa, na podstawie których gminy są zobowiązane przez przepisy u.c.p.g., realizować przypisane im zadania w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów. Rolą samorządu województwa jest określenie regionów gospodarki odpadami komunalnymi oraz zapewnienie wystarczającej liczby instalacji do przetworzenia odpadów powstających
w województwie. Samorząd województwa jest zobligowany do wypracowania takiego systemu gospodarki odpadami, które umożliwi realizację przez gminy obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach dotyczących odbioru i zagospodarowania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz pozostałości z sortowania i pozostałości z mechaniczno-biologicznego przetwarzania, przeznaczonych do składowania powstałych z odebranych przez podmiot odpadów komunalnych. W tym celu, aby realizować przyjęty plan dla wówczas województwa katowickiego utworzony został podmiot prawa handlowego, przywołana już wcześniej spółka, której powierzono zaskarżoną uchwałą wykonanie szczególnych zadań, tak aby wdrożyć założenia planu. Treść zaskarżonej uchwały w odniesieniu do sytuacji faktycznej i prawnej w kontekście ustawowego obowiązku rady gminy dotyczącego zapewnienia racjonalnej gospodarki odpadami nie budzi zastrzeżeń. Skoro, już wcześniej wybrano sposób i formę oraz utworzono w tym celu podmiot prawa handlowego, dysponujący odpowiednią specjalistyczną infrastrukturą "zakładem" i "instalacją", a także ten podmiot został ujęty jako realizujący wieloletni uaktualniany co 6 lat program gospodarki odpadami komunalnymi na szczeblu wojewódzkim, to samo powierzenie mu w drodze umowy wykonawczej realizacji własnych zadań stało się automatycznie wykonaniem wcześniej podjętych zobowiązań, zawartych w jego akcie założycielskim (por. KRS i umowa spółki). Przekazanie tych zadań ustawowo przypisanych jednostce samorządu terytorialnego nie stanowi aktu prawa miejscowego, który winien być podany do powszechnej wiadomości poprzez ogłoszenie go w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Według Sądu I instancji, podkreślić również należy, co pominął w swych rozważaniach organ nadzoru, że w wielu orzeczeniach ETS podejmował - choć nie wprost - problematykę powierzenia zadań publicznych podmiotowi zewnętrznemu. W wyroku z dnia 18 listopada 1999 r., C-107/98, odnoszącym się do stosowania dyrektywy 93/36/EWG koordynującej procedury udzielania zamówień publicznych na dostawy (obecnie, odpowiednio, dyrektywa 2004/18/WE), Trybunał wskazał, że postanowień tej dyrektywy nie stosuje się w sytuacji, gdy jednostka samorządu lokalnego sprawuje nad odrębnym prawnie podmiotem pewną formę kontroli podobnej do kontroli sprawowanej nad własnymi wydziałami i równocześnie osoba ta wykonuje istotną część swojej działalności wspólnie ze sprawującą nad nią taką kontrolę jednostką lub jednostkami samorządu lokalnego. Wobec powyższego nie sposób, co do zasady, uznać za wadliwą zaskarżoną uchwałę, jako podjętą bez podstawy prawnej.
Sąd I instancji w uzasadnieniu szerzej odniósł się do zagadnienia i stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę w zakresie prawidłowego oznaczenia organu, wobec którego organ nadzoru powinien złożyć skargę i oznaczenia jako strony postępowania sądowoadministracyjnego Rady Gminy w [...], a nie Gminy [...], która nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu (por. k. 17 akt sądowoadministracyjnych).
W skardze kasacyjnej Wojewoda Śląski (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r.pr. K.N. zaskarżył wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego:
1. art. 4 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej "(tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 712 ze zm., dalej: ustawa)" przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Rada Miasta [...] jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanowiła o wyborze sposobu prowadzenia i formie gospodarki komunalnej w tym zakresie;
2. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.) przez błędne zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu charakteru powszechnie obowiązującego skarżonej uchwały, a w konsekwencji niezakwestionowanie wadliwego trybu nabycia przez nią mocy obowiązującej.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie prawa procesowego przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dla sprawy, a to przez brak ustalenia, czy powierzenie zadania polegającego na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych spółce [...] poza przepisami ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.) było dopuszczalne, a tym samym czy rada mogła podjąć sporną uchwałę.
Wskazując na powyższe zarzuty: 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z
art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie 2. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw.
z art. 185 §1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, 3. na podstawie art. 176 § 2 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, 4. wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z przepisami ustawy
o gospodarce komunalnej, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2), zaś jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego "postanawiają" o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt 1).
Według autora skargi kasacyjnej art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż zarówno z tytułu uchwały, jak i jej treści wynika jednoznacznie, że organ stanowiący nie dokonał wyboru sposobu i formy prowadzenia gospodarki komunalnej w zakresie wykonywania zadania własnego Gminy [...] dotyczącego gospodarki odpadami komunalnymi, polegającego na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych oraz prowadzeniu procesu zagospodarowania odpadów pochodzących z selektywnej
zbiórki odpadów komunalnych, z wyłączeniem ich zbierania i transportu, ani też zmiany uchwały w takowej sprawie a jedynie dokonał zmiany uchwały w sprawie powierzenia tego zadania Spółce komunalnej, której jest udziałowcem. W ocenie organu nadzoru, powołane przepisy nie dają podstawy prawnej Radzie do
powierzenia konkretnej spółce całości zadań związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie.
Upoważnienia do podjęcia takiej uchwały nie można wywieść także z innych aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić należy, że obowiązujące przepisy prawa nie wykluczają możliwości powierzenia zadania obligatoryjnego gminy spółce, której gmina jest właścicielem czy udziałowcem bez przetargu. Jednakże działanie takie następuje albo przez zmianę umowy spółki, albo zawarcie stosownej umowy. Kompetencja rady ogranicza się wyłącznie do decyzji, że usługi komunalnej zostaną powierzone podmiotowi zewnętrznemu, jednakże wybór konkretnego podmiotu następuje na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa w
ramach kompetencji przyznanych organowi wykonawczemu gminy (por. art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). W tej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, pokreślić należy, że możliwym jest powierzenie zadania przez "Miasto" własnej spółce bez zawarcia odrębnej umowy, jednakże wymaga to zmiany umowy lub statutu tejże spółki (tu umowy spółki) por. art. 157 § 1 pkt 2 i art. 157¹ ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.
Należy pamiętać, ze kompetencja do tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek należy do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 18 ust.
9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym).
Powierzenie własnej spółce z o.o. zadania komunalnego przez gminę wymaga zatem w pierwszej kolejności podjęcia przez radę miasta uchwały w sprawie utworzenia nowej spółki powołanej w celu wykonywania takiego zadania albo reorganizacji istniejącej spółki w zakresie przedmiotu jej działalności. Uchwała ta może precyzować zasady na jakich spółka komunalna będzie wykonywała to zadanie. Następnym krokiem będzie zmiana umowy spółki przez rozszerzenie zakresu działalności podjęta na walnym zgromadzeniu jej wspólników.
Autor skargi kasacyjnej wskazał dodatkowo, że WSA w Gliwicach
prawomocnym wyrokiem z 15 lipca 2020 r., sygn. II SA/Gl 1641/19 uwzględniając skargę Wojewody Śląskiego, stwierdził niezgodność z prawem uchwały Rady Miasta [...] z 31 sierpnia 2017 r. w przedmiocie powierzenia zadań własnych gminy w zakresie gospodarki nieruchomościami, którą to Rada Gminy [...] powierzyła Spółce pod formą Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej [...]. W ocenie organu nadzoru Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie dokonał błędnej wykładni przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej przez uznanie, że w pojęciu "wybór sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej" mieści się uprawnienie rady gminy do powierzenia w drodze uchwały zadania własnej spółce. W przypadku takich zamówień mamy zatem w istocie do czynienia z powierzeniem zamówienia własnej jednostce organizacyjnej, wykonywanym w imieniu
i na rachunek tej jednostki.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] reprezentowana przez adw. W.B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie "od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zgodnie z wnioskiem skarżącego kasacyjnie organu zawartym w skardze kasacyjnej.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie
to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały w sposób należyty sformułowane. Jednak mimo dostrzeżonego błędu, mając na względzie treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutu skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zaskarżona do Sądu I instancji uchwała XLI/326/17 Rady Miasta [...] z 27 kwietnia 2017 r. nie stanowi aktu prawa miejscowego. Przypomnieć należy, że art. 147 p.p.s.a. określa formy wyroku uwzględniającego skargę na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a., polega na stwierdzeniu nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części albo na stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała lub akt zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu
podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku
jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej konstrukcja niektórych zarzutów oraz ich uzasadnienie nie zostały należycie sformułowane, co istotnie ograniczyło możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie powinno obejmować nie tylko wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji ale i wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że w ramach tej podstawy kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną winna powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny
wpływ na wynik sprawy. Co istotne, nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Ze skargi kasacyjnej wynika tymczasem, że jej autor nawet nie usiłował wskazać, przepisów prawa procesowego, które jego zdaniem zostały naruszone. W skardze kasacyjnej zarzucono powierzenie zadania polegającego na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych
Spółce poza przepisami ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.). W zarzucie tym nie powołano żadnych przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano: art. 67 ust. 1 pkt 12-15 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, "następnie w art. 214 ustawy Prawo zamówień publicznych z dnia 11 września 2019 roku (Dz.U. z 2019 roku, poz. 2019)". Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie wskazał jaki wpływ na rozstrzygnięcie w tej konkretnej sprawie mogły mieć ewentualne uchybienia w tym zakresie.
Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Jedynym dopuszczonym przez ustawę kryterium tej kontroli jest zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu dotyczącego naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepis ten reguluje proceduralne skutki zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego związanego ze złożoną skargą. Przypomnieć należy, że skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie prawa procesowego przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dla sprawy, a to poprzez nieustalenie, czy powierzenie zadania polegającego na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych
Spółce poza przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.) było dopuszczalne, a tym samym czy rada mogła podjąć sporną uchwałę. W treści tego zarzutu nie powołano żadnych przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (k. 118) wyjaśniono, że przepis art. 12 dyrektywy 2014/24/UE został wdrożony do polskiego porządku prawnego w sposób wynikający z art. "67 ust. 1 pkt 12-15 ustawy Prawo zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r." tj. przez umożliwienie udzielania tego rodzaju zamówień w uproszczonym trybie, tzw. zamówienia z wolnej ręki, z terminem obowiązywania od dnia 1 stycznia 2017 r. (...), następnie w art. 274 ustawy "Prawo zamówień publicznych z dnia 11 września 2019 r. (Dz. U . z 2019 r., poz. 2019). Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że ustawa z 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych nie była aktem obowiązującym w dacie podjęcia uchwały Rady Miasta [...] z 27 kwietnia 2017 r., nr XLI/326/17. Wyjaśnić należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia.
W dacie podjęcia spornej uchwały obowiązywała ustawa z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.). W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, ale nie wskazano jakie przepisy tej ustawy zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172, wyrok NSA z 14 października 2022 r., III OSK 4611/21, LEX nr 3421309 i cytowane tam orzecznictwo). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji
RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie pozwalały na odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego wyroku. Nie zostały one bowiem skonstruowane w sposób, który pozwalałby na dokonanie oceny zaskarżonego orzeczenia.
W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 827 ze zm., dalej: u.g.k.). Odnosząc się do tego zarzutu powtórzyć należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Źródło publikacji tej ustawy (Dz.U. z 2019 r. poz. 712) wskazane w petitum skargi kasacyjnej nie zostało prawidłowo powołane. Ponadto przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej składa się z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci punktów (1 i 2). Sporna uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k.. Zgodnie z treścią tego przepisu, który obowiązywał w dacie podjęcia uchwały, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: 1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Rada Miasta [...] w spornej uchwale powierzyła Spółce realizację zadania własnego Gminie [...] w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k dotyczy wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego - czyli spraw, które nie były przedmiotem zaskarżonej do Sądu I instancji uchwały.
Powtórzyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego. Odnosząc się dalej do tego zarzutu wskazać należy, że NSA orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA według którego "nie sposób, co do zasady, uznać za wadliwą uchwałę Rady Miejskiej (...) w przedmiocie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. (...) obowiązkowego zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku na terytorium Gminy Miejskiej [...], jako podjętą bez podstawy prawnej". (por. odpowiednio wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., II OSK 2283/13, LEX nr 1444513). W wyroku NSA z 3 grudnia 2015 r., II OSK 2590/15 wyrażono pogląd, który również podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Gmina jest uprawniona do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka taka stanowi instrument, za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Spółka taka może zostać utworzona wyłącznie
w celu wykonywania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego należących do
jej kompetencji zadań publicznych własnych bądź zleconych. Przedmiotem działania takiej spółki jest zatem wyłącznie wykonywanie zadań publicznych (własnych bądź zleconych), należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która taką spółkę utworzyła. Przedmiot działania takiej spółki przede wszystkim określony powinien być w akcie powołującym ten podmiot do życia, który zarazem stanowi podstawę zlecenia spółce wykonywania zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka samorządu terytorialnego uprawniona jest do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i spółka taka stanowi instrument, za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Uchwała powierzająca takiej spółce wykonywanie zadań własnych gminy stanowi zarazem podstawę zlecenia spółce wykonywania tych zadań".
Sąd I instancji podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 26 listopada 2013 r., sygn. II OSK 2283/13. Ma rację Sąd I instancji, że kluczowym zagadnieniem
w niniejszej sprawie jest wyłącznie ocena dopuszczalności i zasadności w drodze zaskarżonej uchwały z 27 kwietnia 2017 r. nr XLl/326/17 powierzenia zadania własnego z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi utworzonej w tym celu spółce z o.o., której celem jest realizacja "Wieloletniego programu gospodarki odpadami komunalnymi w woj. Katowickim", na podstawie umowy wykonawczej (umowy o świadczenie usług publicznych). Sąd I instancji zasadnie zwrócił także uwagę, że istotne znaczenie ma konkretna sytuacja faktyczna, która jest bezsporna, Że przez wspólników będących w 100% jednostkami samorządu terytorialnego (również Gminę Miasto [...]) utworzony został podmiot prawa handlowego (Spółka [...], akt założycielski z dnia 26 stycznia 1998 r), celem realizacji szeroko rozumianej gospodarki komunalnej, w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców tych jednostek w zakresie zadania własnego (wspólników), sformułowanego w art. 16a pkt 4 ustawy o odpadach (Dz. U. z 2007 r.
nr 39, poz. 251 ze zm.), a to zapewnienia warunków ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania ora zw. art. 16a pkt 3 tej ustawy, a to zapewnieniu budowy, utrzymania i eksploatacji Zakładu Kompleksowego Zagospodarowania Odpadów Komunalnych [...] służącego do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (KRS [...]), w ramach wieloletniego programu gospodarki odpadami komunalnymi w województwie katowickim. W orzecznictwie NSA wyrażono także pogląd, który podziela Naczelny
Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, że "Ustawodawca ograniczył zatem swobodę gminy w zakresie wyboru sposobu i formy realizacji zadania odbioru
odpadów komunalnych poprzez obowiązek zorganizowania przetargu i to również wówczas, gdy zadania te miałaby wykonywać spółka utworzona przez gminę. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika brak podstawy prawnej do konstruowania istnienia obowiązku zorganizowania przetargu na samo zagospodarowanie odpadów, w tym również brak podstawy prawnej do organizowania przetargu na zagospodarowanie odpadów w przypadku, gdy zadania te ma
wykonywać spółka utworzona przez gminę" (zob. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., II GSK 1188/14, LEX nr 2091837).
Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) obowiązującego w dacie podjęcia spornej uchwały, wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany udzielić zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo zamówienia publicznego na odbieranie
i zagospodarowanie tych odpadów. Z treści cytowanego wyżej przepisu nie wynika obowiązek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta udzielenia zamówienia publicznego na gospodarowanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "Obowiązek zamówienia publicznego (przetargu) w ww. zakresach wynika z treści art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. A zatem ustawodawca rozróżnił dwa rodzaje zamówienia podlegającego obowiązkowi przetargowemu, a mianowicie, pierwszy - odbieranie odpadów komunalnych oraz drugi - odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. To rozróżnienie nie ma więc charakteru przypadkowego, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12. Wynika z tego, że obowiązek przeprowadzenia przetargu,
w którym mogą brać udział inne podmioty niż jednostki organizacyjne gminy, nie dotyczy zadania własnego gminy w odniesieniu tylko do zagospodarowania odpadów komunalnych. Ustawodawca nie wprowadził bowiem obowiązku zorganizowania przetargu na samo zagospodarowanie odpadów komunalnych (por. wyroki NSA: z 24 września 2014 r., II OSK 1314/14; z 2 lipca 2015 r., II GSK 1188/14).
W tym zakresie gmina ma zatem swobodę wyboru sposobu realizacji zadań własnych, np. przez spółki prawa handlowego powołane przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym)" (por. postanowienie NSA z 17 stycznia 2019 r., II OSK 3611/18, LEX nr 2612195).
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że przepis "art. 4 ust. 1 u.g.k." nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż zarówno z tytułu uchwały, jak i jej treści wynika jednoznacznie, źe organ stanowiący nie dokonał wyboru sposobu i formy prowadzenia gospodarki komunalnej
w zakresie wykonywania zadania własnego Gminy [...] w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi polegającego na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych oraz prowadzeniu procesu zagospodarowania odpadów pochodzących z selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, z wyłączeniem ich zbierania i transportu, ani też zmiany uchwały w takowej sprawie, a jedynie dokonał zmiany uchwały w sprawie powierzenia tego zadania spółce komunalnej, której jest udziałowcem. Teza skarżącego kasacyjnie organu nie ma potwierdzenia w treści spornej uchwały oraz w jej uzasadnieniu. W uchwale bowiem powierzono Spółce realizację zadania własnego Gminy [...] w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, polegającego na gospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych. Powierzenie obejmuje także prowadzenie procesu zagospodarowania odpadów pochodzących z selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, z wyłączeniem ich zbierania i transportu.
Wskazać należy, że dacie podjęcia spornej uchwały w przepisach ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., dalej: u.c.p.g.) do procedury zamówień publicznych odwoływał się art. 6c ust. 2a. W myśl tego przepisu, w przypadku gdy rada gminy w drodze uchwały, o której mowa w ust. 2, postanowi o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg w trybie ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 oraz z 2016 r. poz. 831, 996
i 1020) na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości albo
na odbieranie i zagospodarowanie takich odpadów. Ponadto procedurę zamówień publicznych przewidywał art. 6d ust. 1 u.c.p.g. w zakresie dotyczącym: odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo odbierania i zagospodarowanie tych odpadów.
W spornej uchwale powierzone Spółce zadanie własne Gminy [...] dotyczące gospodarki odpadami komunalnymi polegające na zagospodarowaniu i unieszkodliwianiu odpadów komunalnych przez eksploatację instalacji, urządzeń i wyposażenia Spółki [...]. Powierzenie tego zadania obejmuje także prowadzenie procesu zagospodarowania odpadów pochodzących z selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, z wyłączeniem ich zbierania i transportu. Wskazać jednocześnie należy, że prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości nie wiąże się z obowiązkiem zbierania tych odpadów.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, ze zm.) przez błędne zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu charakteru powszechnie obowiązującego skarżonej uchwały, a w konsekwencji niezakwestionowanie wadliwego trybu i nabycia przez nią mocy obowiązującej.
Uchwała w przedmiocie powierzenia zadań własnych gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. W doktrynie bowiem została przedstawiona koncepcja szeroko rozumianych aktów administracyjnych generalnych (W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 153). Istnieje możliwości odróżnienia wśród aktów generalnych takich, które mają charakter normatywny, oraz takich, które charakteru normatywnego nie posiadają, o różnym znaczeniu (zob. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 120-130). Rzadko podział ten występuje w czystej postaci, często też w jednym akcie generalnym są zawarte normy, jak również treści niemające takiego charakteru.
Sporna uchwała w sprawie powierzenia Spółce zdań własnych Gminy [...] została podjęta na podstawie przepisów art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust.
1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446
ze zm.), i art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.) oraz art. 2, art. 3
ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.) w których nie określono charakteru prawnego tego rodzaju uchwał, takich jak uchwała Rady Miasta [...] z 27 kwietnia 2017 r., nr XLI/326/17.
Przepis art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), w dacie podjęcia spornej uchwały przewidywał, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Akty prawa miejscowego zawierają normy generalne i abstrakcyjne obowiązujące erga omnes na danym obszarze. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powszechne obowiązywanie tych aktów oznacza, że mają one charakter generalny i abstrakcyjny. Mogą regulować zachowanie się wszystkich lub pewnych, ale określonych generalnie kategorii adresatów, np. wszystkich obywateli czy określonych przez wskazanie ich cech grup obywateli, wszelkich organizacji (publicznych i prywatnych) lub ich typów. Adresat tych aktów nie może być wprost określony jednostkowo, przez wskazanie imienia, nazwiska (nazwy), miejsca zamieszkania (siedziby). Nadto akty te zawierają normy o charakterze abstrakcyjnym, wskazujące wzorzec postępowania (nakaz, zakaz albo dozwolenie) odnoszący się do
nieokreślonej z góry liczby przypadków. Powszechne obowiązywanie aktów prawa miejscowego sprawia też, że wchodzą one w życie dopiero po ich prawidłowym ogłoszeniu, przede wszystkim w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w przypadku zaś aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym dodatkowo w obwieszczeniu,
a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Akty prawa miejscowego mają ograniczony przestrzennie zasięg obowiązywania. Obowiązują one bowiem nie na całości, ale na części terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze terytorialnej właściwości organów je stanowiących lub też jedynie na części tego obszaru. Nie ma jednej ustawy zwykłej regulującej zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego, choć postulat w tej kwestii jest zgłaszany w doktrynie. Kwestie te są regulowane przepisami zawartymi w ustawach ustrojowych oraz w ustawach materialnoprawnych. W wielu ustawach materialnoprawnych zawarte są upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego. Forma, w jakiej są stanowione akty prawa miejscowego, zależy od podmiotu właściwego do stanowienia tego prawa. Akty prawa miejscowego
stanowione przez organy samorządu terytorialnego to przede wszystkim uchwały. Uchwała rady gminy nie może być a priori kwalifikowana jako akt prawa miejscowego, bez zbadania jej natury. O tym, czy jest to akt prawa miejscowego przesądza cały zespół jej cech, przede wszystkim musi zawierać normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, musi też być wydana na podstawie upoważnienia ustawowego. Biorąc pod uwagę miejsce ulokowania upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego, można wyodrębnić akty wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawach ustrojowych oraz akty wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawach materialnych. Jeśli zaś chodzi o rodzaj upoważnienia ustawowego do wydawania aktów prawa miejscowego, to można wyodrębnić: – upoważnienie generalne, powinno ono wskazywać właściwy organ oraz ogólne przesłanki, które muszą być spełnione, aby akt mógł być wydany. Upoważnienie to zawarte jest w ustawach ustrojowych i stanowi podstawę do wydania aktu na podstawie przepisów upoważniających organ stanowiący prawo miejscowe do samodzielnego regulowania stosunków w określonym przedmiocie i w określonych granicach oraz – upoważnienie szczególne, które winno określać organ właściwy do wydania aktu, formę aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wskazówki dotyczące treści aktu. Upoważnienie to zawarte jest w ustawach materialnoprawnych i stanowi podstawę do wydania aktu wykonawczego regulującego tryb wykonania ustawy. Szczególnego znaczenia nabiera wyodrębnienie obligatoryjnych i fakultatywnych upoważnień do wydawania aktów prawa
miejscowego. Upoważnienie ma charakter obligatoryjny, gdy nakłada na wskazany organ obowiązek wydania aktu, upoważnienie może też mieć charakter fakultatywny, gdy pozostawia ocenie (i woli) wskazanego organu zasadność wydania w określonych okolicznościach aktu obowiązującego na danym terenie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, uchwała XLI/326/17 Rady Miasta [...] z 27 kwietnia 2017 r. jest aktem generalnym, bowiem skierowana jest do nieokreślonej liczby adresatów, ale nie zawiera normom abstrakcyjnych, w znaczeniu sytuacji powtarzalnych, które nie wyczerpują się przez stosowanie. Sporna uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Skoro tak,
to uchwała XLI/326/17 Rady Miasta Rady [...] z 27 kwietnia 2017 r. nie podlegała publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a jej wejście w życie nie było od tego uzależnione. Za nieusprawiedliwiony należało więc uznać zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 4
ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ma rację Sąd I instancji, że przekazanie tych zadań ustawowo przypisanych jednostce samorządu terytorialnego nie stanowi aktu prawa miejscowego, który powinien być podany do powszechnej wiadomości przez ogłoszenie tego aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.