IV SA/WA 2770/18

IV SA/Wa 2770/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Dąbrowska
Kaja Angerman /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Kobylski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 1816/21 - Wyrok NSA z 2023-02-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 799
art.115 a ust.7,art.113 ust.2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska,, sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia[...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska oddala skargę
Uzasadnienie
IV SA/Wa 2770/18
UZASADNIENIE
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. Po rozpatrzeniu odwołania A.K. utrzymało w mocy decyzję starosty [...] z [...] kwietnia 2018 r. Określającą dla A.K.prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" A.K. dopuszczalne poziomy hałasu przy zastosowaniu wskaźników LAeqD i LAeqN w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w wysokości: 50 dB dla pory dnia oraz 40 dB dla pory nocnej.
Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.
Pismem z 27 września 2016 r. Starosta [...] zawiadomił A.K. o wszczęciu postępowania w sprawie uciążliwości hałas owej związanej z działalnością zakładu zlokalizowanego na terenie [...] przy ul [...].
Zawiadomienie wystosowane zostało w związku z wystąpieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r., który na skutek interwencji dokonał kontroli działalności zakładu. W wyniku kontroli ustalono, że zakład emituje hałas na następującym poziomie: pora dnia 51,2 dB, pora nocy 44,8 dB.
Starosta warszawski zachodni decyzją z 16 marca 2017 r. określił dla A.K. dopuszczalne poziomy hałasu przy zastosowaniu wskaźników LAeqD i LAeqN w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w wysokości 50 dB dla pory dnia oraz 40dB dla pory nocnej.
A.K. złożył odwołanie od decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] Września 2017 r. uchyliło decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji wskazując na konieczność precyzyjnego ustalenia funkcji terenów sąsiadujących z przedmiotowym zakładem i ocenę charakteru nieruchomości położonych na terenie znajdującym się w sąsiedztwie zakładu.
Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. określił dla A.K. dopuszczalne poziomy hałasu przy zastosowaniu wskaźników LAeqD i LAeqN w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wysokości 50 dB dla pory dnia oraz 40 dB dla pory nocnej.
A.K. niósł odwołanie od tej decyzji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
Wyjaśnił, że w sprawie ustalono, że w chwili dokonywania pomiarów dla terenu usytuowania zakładu oraz terenu stanowiącego bezpośrednie jego sąsiedztwo nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji po dokonaniu w dniu ż grudnia 2017 r. oględzin nieruchomości otaczających zakład emitujący hałas przyjął, że przeznaczenie terenów na które oddziałuje zakład stanowią tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika że obecnie dla tego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą [...] z [...] grudnia 2017 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu teren sąsiadujący z zakładem przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dla tego rodzaju terenu dopuszczalny poziom hałasu dla innych niż drogi i koleje obiektów oraz działalności będącej źródłem hałasu wyznaczony został w porze nocnej w wysokości LAeqN 40 dB oraz w porze dziennej w wysokości LAeqD 50 dB.
Zdaniem kolegium powyższa kwalifikacja dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa.
Organ wyjaśnił, że wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu uwarunkowane jest przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasowych. Ustalenie tej okoliczności następuje na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest zarazem ugruntowany pogląd, że wystarczy jednokrotne przekroczenie tych poziomów aby mogła być wydana decyzja w celu zabezpieczenia prawa osób na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu.
Stąd nie można przyjąć aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobligowany był do prowadzenia dodatkowych aktualnych pomiarów poziomów hałasu skoro przekroczenie dopuszczalnych norm hałasowych zostało ujawnione w badaniu na skutek którego nastąpiło wszczęcie przedmiotowego postępowania.
Pomiar hałasu przeprowadzono metodą referencyjną opisaną w wytycznych zamieszczonych w załączniku nr 7 do rozporządzenia ministra środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r., poz. 1542).
Kolegium po dokonaniu weryfikacji sprawozdania z badania nie dostrzegło w tym względzie uchybień i oceniło, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonego badania.
W toku postępowania przed organem pierwszej instancji jak również na etapie postępowania odwoławczego strona nie uprawdopodobniła, że przy przeprowadzeniu innych badań wielkość emisji byłaby inna, nie przedłożono w tym zakresie żadnych nowych dowodów.
A.K. złożył skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie:
1. Prawa materialnego w postaci:
a. § 5 ust. 1 pkt 3, § 6 pkt 2 oraz 4 12 pkt 6 lit. d uchwały [...] z [...] grudnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] oraz części osiedli [...] i [...] Etap [...] wraz z załącznikiem nr 1 do niej przez ich błędne zastosowanie w sytuacji w której sytuują one nieruchomość skarżącego w strefie usługowej U14 a dopuszczają normy hałasu jak dla terenów mieszkaniowo usługowych a nie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,
b. tabeli załącznika 1 do rozporządzenia ministra środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku która określa dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez poszczególne grupy źródeł hałasu z wyłączeniem hałasu spowodowanego przez starty i lądowania i przeloty statków powietrznych oraz linie energetyczne wyrażone wskaźnikami LAeqD i LAeqN, które to wskaźniki mają zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby i która wskazuje normy hałasu spowodowanego przez pozostałe obiekty i działalność będące źródłem hałasu dla terenów usługowo mieszkaniowych na LAeqD 55 dB i LAeqN 45 dB a nie 50 dB i 40 dB,
2. Prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w postaci:
a. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa przez błędną ocenę zgromadzonego materiału i powzięcie ustaleń faktycznych sprzecznych z nim co do dopuszczalnych dla zakładu skarżącego norm hałasu,
b. art. 138 § 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Starosty [...] mimo oparcia jej o nieaktualne, pochodzące z zakończonego wcześniejszą decyzją kasacyjną postępowania pomiary hałasu, przy czym kwestia ta jest kluczowa dla wyniku postępowania.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefy od U1 do U15 określono jako strefy zabudowy usługowej. W jej ramach dopuszczono mocą § 12 normy hałasu jak dla zabudowy mieszanej to jest usługowo mieszkaniowej. Nie ma więc żadnej racji dla ochrony tego obszaru jakby był obszarem mieszkaniowym, a taka wykładnia jaką przyjęło SKO pozbawia ten teren przeznaczonej dla niego funkcji usługowej skoro działalność taka wiąże się jak najczęściej z generowaniem hałasu. Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego, bezspornie pomiarów hałasu dokonano [...] września 2016r zatem w ramach pierwotnego postępowania, które zakończyło się wyeliminowaną z obrotu decyzją oraz prawie rok i 8 miesięcy przed orzekaniem. W ocenie strony oparto się tym samym o nieaktualne pomiary hałasu przy wykonaniu których pozbawiono stronę możliwości skutecznej ochrony jej interesów procesowych. Prawem strony jest nie tylko aktualny pomiar ale i wzięcie udziału i zgłaszanie uwag do przebiegu czynności. Jeśli chodzi o okolice w której strona prowadzi działalność hałas jest bardzo rozproszony i pochodzić może z różnych źródeł. Skarżący nie może odnieść się do metodologii pomiaru, ponieważ w nim nie uczestniczył. Pomiar przeprowadzono na nieruchomości [...]. Skarżący nie ma wiedzy o pomiarach dokonanych na jego działce choć z pewnością nie utrudniałby go. W sprawie niniejszej w toku czynności nie ustalono niczego poza tym, że na jednej z posesji położonych na obszarze obciążonym hałasem (ul. [...]) doszło do przekroczenia jego norm. Poziom emitowanego hałasu jest okolicznością wymagającą szczególnego środka dowodowego w postaci pomiaru. O przekroczeniu norm można zatem wnioskować nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w artykule 80 kpa tylko z dowodu obejmującego ich przeprowadzenie. Jeśli więc w dacie orzekania organ nie dysponował pomiarem aktualnym, ustalenie w zaskarżonej decyzji o przekroczeniu tych norm jest dowolne i narusza zasadę wyrażona w artykule 80 kpa. Skarżący mógł naruszać normy hałasu pod warunkiem ustalenia, że przed uchwaleniem mpzp jego działka znajdowała się na terenie pełniącym funkcję zabudowy mieszkaniowej, a nie mieszkaniowo usługowej we wrześniu 2016 r. Obecnie jest to sporne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2018 r. nie narusza przepisów prawa.
Stosownie do treści art. art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., 799 j.t.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N.
W art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś określono sześć rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych objętych ochroną akustyczną, dla których w rozporządzeniu wykonawczym określone zostały dopuszczalne poziomy hałasu z uwzględnieniem m.in. charakteru występującej na terenie zabudowy. Nie może być więc wątpliwości, że ochrona przed hałasem uzależniona jest przede wszystkim od zagospodarowania nieruchomości, a także od sposobu jej zagospodarowania.
Negatywne oddziaływanie na środowisko przed którym służy ochrona polega na oddziaływaniu przekraczającym standardy jakości środowiska, a więc w przypadku ochrony przed hałasem, na oddziaływaniu przekraczającym dopuszczalny poziom hałasu określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.
Tak określone standardy jakości środowiska odnoszą się więc do terenów faktycznie zagospodarowanych, których rodzaj mający wpływ na dopuszczony poziom hałasu ustala się na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w przypadku jego braku, na podstawie faktycznego zagospodarowania (art. 115 w/w ustawy).
Poza sporem w przedmiotowej sprawie jest to, że w toku postępowania weszła w życie uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] oraz części osiedli [...] i [...] – etap. Według prawidłowo dokonanych przez organ ustaleń, które kwestionuje skarżący teren sąsiadujący z działką skarżącego, na który oddziałuje prowadzony przez niego zakład według ustaleń tej uchwały przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniowo – jednorodzinną. Z uwagi na to, że znajdujące się w aktach sprawy rysunki planu miejscowego są mało czytelne i nie oddają położenia działek skarżącego o nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] oraz działki sąsiadującej o nr. ew. [...] przy ul. [...] do której odnosiły się przeprowadzone badania sąd na rozprawie zapoznał się z rysunkiem planu dostępnym w internecie na stronie bip, a wydruk tego fragmentu mapy został dołączony do akt sprawy. Wbrew powziętym przez stronę skarżącą wątpliwościom, działka o nr ew. [...] sąsiadująca z działkami skarżącego znajduje się w terenie oznaczonym symbolem MN 30. Obowiązują więc dla niej standardy ochrony przed hałasem określone w w/w rozporządzeniu jak dla zabudowy mieszkaniowej.
Nie może być wątpliwości ze względu na treść przytoczonego art. 115 a ustawy, że konieczność ingerencji organu administracji w celu zapewnienia standardów ochrony środowiska następuje wówczas, gdy zostaną one przekroczone przez działanie danego podmiotu, powodujące ponadnormatywne oddziaływanie hałasu poza zakładem, w którym prowadzi działalność.
To w takich sytuacjach właściwy organ jest uprawniony i zobowiązany wydać decyzję, w której według art. 115 a ust. 3 określa dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład.
Istotą tej decyzji jest więc określenie warunków oddziaływania na inne tereny. Dlatego nie ma żadnego wpływu na dopuszczalność takiej ingerencji organu okoliczność, że zakład, którego funkcjonowanie powoduje oddziaływanie hałasu przekraczające dopuszczalne standardy dla sąsiadujących terenów, znajduje się w terenie w którym obowiązują niższe standardy ochrony przed hałasem.
Z treści wskazanego przepisu wynika także, że impulsem do ingerencji organu może być pomiar przeprowadzony przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia, że podstawą określenia dla skarżącego obowiązku przestrzegania poziomu hałasu wytwarzanego przez prowadzony przez niego zakład był jednorazowy pomiar dokonany jeszcze przed wszczęciem postępowania, a więc prawie dwa lata wcześniej. Ponowne postępowanie administracyjne prowadzone jest w tej samej sprawie, dlatego zgromadzone przez organ dowody nie tracą znaczenia tylko z tego powodu, że decyzja organu I instancji została uchylona.
W sprawie, której przedmiotem jest władcze określenie obowiązujących dany podmiot standardów ochrony środowiska, w wyniku wcześniejszego negatywnego oddziaływania, przemawiające za koniecznością takiej ingerencji jest już jednorazowe udokumentowane zdarzenie. Tak więc nie było błędem organu odniesienie rozstrzygnięcia do zdarzenia udokumentowanego w 2016 r.
Jest to tym bardziej zasadne, że ze względu na obowiązujące ogólne zasady ochrony środowiska, a więc zasadę zapobiegania i prewencji, należy brać pod uwagę, że do naruszenia zasad z korzystania ze środowiska doszło, by zapobiegać tego rodzaju zdarzeniom na przyszłość. Jeżeli skarżący podjął w wyniku przeprowadzonych pomiarów działania, które zmierzały do wyeliminowania naruszeń, to znaczy, że zastosował się do wspomnianych i obowiązujących go zasad wynikających z treści art. 6 ust. 1 i 2 ustawy.
Nie ma racji skarżący twierdząc, że pomiary odbyły się bez jego udziału, poza terenem jego działki, jak też, że nie spełniały obowiązujących wymogów co do metodyki, a tym samym budzi wątpliwości ich rzetelność.
Wskazać należy, że skarżący był obecny podczas przeprowadzanych pomiarów, choć jego obecność, którą potwierdza adnotacja w protokole i podpis, zapewne nie trwała przez cały czas pomiarów przeprowadzanych w dniu [...] września 2016 r. w godz. 9.30 do 00.00. Punkty pomiarowe wbrew zarzutom rozmieszczone były na terenie działki skarżącego, przy czym jeden z nich bezpośrednio przy granicy z działką ew. nr [...]. Brak zaś merytorycznych, skonkretyzowanych zarzutów wobec metodyki przeprowadzenia pomiarów nie pozwala na podważenie ich rzetelności.
W przedmiotowej sprawie wbrew twierdzeniu strony skarżącej organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego tj. obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania ani też przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.
Organ zgromadził i ocenił materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i przedstawił zwięzłą i prawidłową argumentację na poparcie swojego stanowiska, dlatego nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.