III OSK 504/23

III OSK 504/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Wr 185/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-12-06
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1070
art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 185/22 w sprawie ze skargi Ł.W. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 stycznia 2022 r. nr 3/2022 w przedmiocie podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie przyczyn stwierdzonego nadmiernego hałasu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ł.W. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 185/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej "WSA we Wrocławiu" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł.W. (dalej "skarżący") na zarządzenie pokontrolne Nr 3/2022 Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej "organ") z dnia 19 stycznia 2022 r. w przedmiocie podjęcia działań mających na celu wyeliminowanie przyczyn stwierdzonego, nadmiernego hałasu – oddalił skargę w całości.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1070 ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 11 sierpnia – 19 listopada 2021 r. na terenie indywidualnego gospodarstwa rolnego Ł.W. w B. [...], udokumentowanej protokołem kontroli nr DW 119/2021 – skierował do skarżącego zarządzenie pokontrolne nr 3/2022. Organ zarządził przystąpienie do zapewnienia ochrony środowiska przed hałasem przez podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie przyczyn stwierdzonego, nadmiernego przenikania hałasu w porze dnia z terenu gospodarstwa rolnego w B. [...] – termin realizacji: niezwłocznie. Nadto organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień 11 lutego 2022 r. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez skarżącego w B. [...], która przeprowadzona została w dniach 11 sierpnia – 19 listopada 2021 r. stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z tym Kierownik Delegatury WIOŚ w W., działający z upoważnienia organu, zarządził jej usunięcie. Kontrolne pomiary poziomu dźwięku przenikającego do środowiska w dniu 11 sierpnia 2021 r. w związku z funkcjonowaniem gospodarstwa wykazały, iż równoważny poziom dźwięku w porze dnia przekroczył poziom dopuszczalny, określony dla terenów zabudowy zagrodowej w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Stanowi to niewywiązywanie się z obowiązku zapewnienia ochrony środowiska przed hałasem poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie, sformułowanego w art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2021 poz. 1973 ze zm.). W pouczeniu organ wskazał dodatkowo, że zarządzeniem nie nałożono na kontrolowaną jednostkę żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinna realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych. Wydanie zarządzenia pokontrolnego przez Kierownika Delegatury w W. działającego z upoważnienia organu nie ogranicza uprawnień innych organów ochrony środowiska do wszczęcia innych postępowań przewidzianych prawem. Skierowanie zarządzenia pokontrolnego nie wyklucza zastosowania przez Kierownika Delegatury w W. działającego z upoważnienia organu innych działań administracyjno-prawnych. Organ pouczył skarżącego także o treści art. 31 a ust. 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Pismem z dnia 8 lutego 2022 r. skarżący zaskarżył do WSA we Wrocławiu powyższe zarządzenie pokontrolne, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego, które zostało wydane na podstawie kontroli, która odbyła się z naruszeniem procedury polegającym na tym, że: – strona nie otrzymała protokołu nr 704/HZ/21 z pomiaru hałasu przenikającego do środowiska oraz sprawozdania nr 704/HZ/21 z pomiaru hałasu w środowisku pochodzącym z instalacji lub urządzeń, na których organ oparł zarządzenie, przy ich sporządzaniu i podpisywaniu, otrzymała je dopiero dwa miesiące po jego sporządzeniu, pomimo tego, że pełnomocnik skarżącego wnosił o to, by te dokumenty zostały mu przekazane niezwłocznie; – w protokole i sprawozdaniu są zawarte informacje niezgodne z rzeczywistością, a mianowicie zostało w nich napisane, że strona nie wnosi uwag, a takie uwagi wnosiła poprzez swojego pełnomocnika już w dniu przeprowadzenia pomiarów hałasu, te uwagi polegały na tym, że nie został dokonany pomiar hałasu tła akustycznego, poza tym strona nie miała możliwości przedstawienia swoich uwag w okresie sporządzania protokołu i sprawozdania, ponieważ te dokumenty nie zostały jej przedstawione, nie mogła zweryfikować czy na przykład punkty pomiarowe są wyznaczone w miejscach wskazanych w protokole i sprawozdaniu, czy okno w punkcie pomiarowym było otwarte, zamknięte czy uchylone, co miało znaczący wpływ na przeprowadzone badania i przedstawione wyniki pomiarów hałasu; 2) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez oparcie go na ustaleniach, które zostały przez stronę podważone w zastrzeżeniach do protokołu kontroli nr DW 119/2021 przedstawionego stronie 2 grudnia 2021 r. oraz w odwołaniu od decyzji Starosty Z. z 14 grudnia 2021 r. o ustaleniu dla instalacji służącej do czyszczenia zbóż zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb B., gmina S., prowadzonej przez skarżącego prowadzącego gospodarstwo rolne w miejscowości B. [...] dopuszczalnego poziomu hałasu wyrażonego równoważnym poziomem dźwięku A, przenikającym do środowiska z terenu zakładu w wysokości: LAeqD = 55 dB(A) dla pory dziennej w godz. 600 – 2200, a także poprzez brak wskazania podnoszenia zastrzeżeń przez stronę w uzasadnieniu zarządzenia; 3) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez brak wskazania jakie konkretne obowiązki strona ma podjąć, aby wykonać zarządzenie; 4) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nieprawidłowe, niemające oparcia w przepisach prawa i nieracjonalne nakazanie stronie wyeliminowania przyczyn nadmiernego hałasu, przez co należałoby logicznie rozumieć, że strona ma usunąć ze swojego gospodarstwa linię do czyszczenia zboża, a nie zastosować konkretne działania wygłuszające, które miałyby służyć temu, aby w ramach prowadzonego przez siebie gospodarstwa na terenie działki nr [...] w B., generowany był hałas na poziomie dopuszczalnym przez prawo; 5) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nieprawidłowe określenie terminu, w jakim strona miałaby nałożony obowiązek wykonać, ponieważ organ użył ogólnego terminu "niezwłocznie"; 6) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez nałożenie zbyt krótkiego terminu, w którym strona miałaby poinformować organ o podjętych działaniach, termin do 11 lutego 2022 r., w sytuacji gdy organ wydaje zarządzenie 19 stycznia 2022 r. jest nieracjonalnie krótki, aby wykonać tak określone zarządzenie; 7) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez wydanie zarządzenia, które jest bezpodstawne i niecelowe, ponieważ w stosunku do strony jest prowadzone postępowanie w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu – na dzień sporządzenia skargi jest ono na etapie rozpatrywania przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu na skutek odwołania złożonego przez stronę w tej sprawie; 8) ochrony praw skarżącego polegające na tym, że zarządzenie zostało przesłane wyłącznie stronie, a nie zgłoszonym organowi pełnomocnikom, którzy zostali upoważnieni do jej reprezentowania w zakresie kontroli organu. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości oraz orzeczenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W dniu 6 grudnia 2022 r. WSA we Wrocławiu wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę w całości. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, w tym art. 2 ust. 1 pkt lit. a i c, art. 11 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 12 ust. 1 i 2 – i wskazał, że zarządzenie pokontrolne objęte treścią art. 12 ust. 1 pkt 1 jest aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki. Do zarządzeń pokontrolnych odnoszą się takie same wymogi formalne i merytoryczne, jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej, wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Treść zarządzenia pokontrolnego powinna umożliwić jego adresatowi w sposób jednoznaczny odczytanie stwierdzonego naruszenia oraz uzyskanie informacji o tym, jakie konkretne ustalenia i jakie konkretne przepisy prawa stanowiły podstawę do ustalenia naruszenia.
Sąd I instancji ocenił, że organ, podejmując zaskarżone zarządzenie pokontrolne, zadośćuczynił powyższemu wymogowi. Zaskarżony akt wprawdzie jest dość lakoniczny, ale argumentacja zarówno stanu faktycznego, podstawy dokonanych w sprawie ustaleń, jak i stanu prawnego, w odniesieniu do którego analizowano stwierdzone naruszenie objęte zarządzeniem pokontrolnym – ujmują istotę rzeczy w stopniu dostatecznym dla jego wydania. Materiał sprawy wskazuje przy tym w sposób nie budzący wątpliwości, że przebieg czynności kontrolnych przeprowadzonych przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we Wrocławiu w dniach 11 sierpnia – 19 listopada 2021 r. na terenie indywidualnego gospodarstwa rolnego skarżącego, udokumentowanej protokołem kontroli nr DW 119/2021, wykazał naruszenie przez sprzęt użytkowany przez skarżącego zasad ochrony środowiska w zakresie przekroczenia norm dopuszczalnej emisji hałasu do środowiska. Samo oświadczenie, że skarżący nie zgadza się ze wskazanymi w protokole ustaleniami, czy stwierdzonymi naruszeniami, czy podjęcie polemiki ze stanowiskiem organu przyjętym w zarządzeniu pokontrolnym – nie dyskwalifikują protokołu, czy pomiaru ani ich mocy dowodowej. Ponadto – w ocenie Sądu I instancji – zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie formułuje wobec skarżącego nowych obowiązków, a jedynie nakazuje skarżącemu przystąpienie niezwłocznie do zapewnienia ochrony środowiska przed hałasem przez podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie przyczyn stwierdzonego, nadmiernego przenikania hałasu w porze dnia z terenu gospodarstwa rolnego.
Zdaniem Sądu I instancji, wobec dokonanych przez organ inspekcyjny ochrony środowiska ustaleń i stwierdzonych nieprawidłowości organ ten był uprawniony, a nawet zobowiązany skorzystać z kompetencji przyznanej w przepisie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska i wydać zarządzenie pokontrolne w celu zobowiązania skarżącego do prowadzenia gospodarstwa rolnego w sposób odpowiadający zasadom ochrony środowiska. W efekcie wydanie zarządzenia było uzasadnione, a zarządzenie pokontrolne prawidłowe. Jak wynika ze zgromadzonych przez organ dowodów, a w szczególności protokołu kontroli, poziom hałasu emitowanego do środowiska w wyniku eksploatacji instalacji czyszczącej zboże przekraczał dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska, określony w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Doprowadziło to do naruszenia zasad ochrony środowiska w zakresie ochrony przed hałasem, o których mowa w art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Sąd I instancji podkreślił, że pomiary hałasu zostały sporządzone przez laboratorium wykonujące je na zlecenie Inspekcji, a zatem nie ma obligu uzyskania na dokumentacji podpisu kontrolowanego podmiotu. Zdaniem Sądu I instancji, pomiary kontrolne zostały wykonane zgodnie z obowiązującą metodyką referencyjną (załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, Dz. U. z 2014 r., poz. 1542), określając poziom tła akustycznego, bez możliwości wyłączenia z ruchu badanych źródeł hałasu (oświadczenie pełnomocnika), zgodnie z metodyką dopuszczalną w stanie faktycznym zastanym w terenie, a pomiar nadzorowany był przez pracowników Centralnego Laboratorium Badawczego Oddział we W. W okolicy nie zauważono maszyn rolniczych, z których hałas byłby słyszalny w miejscu, w którym wykonano pomiary na posesji nr [...] w B. Nadto wykonany pomiar tła akustycznego nie potwierdził także, aby tzw. tło akustyczne emitowało dźwięk mający wpływ na wyniki badania. Jeśli chodzi o czas emitowania hałasu, to jak wynika z protokołu, informacje na ten temat przekazał J.R. Zgodnie z jego wyjaśnieniami czas emisji hałasu w czasie odniesienia T dla pory dnia wynosił w dniu przeprowadzanych pomiarów 8 godzin, co stanowiło podstawę informacji, przekazanej do Centralnego Laboratorium Badawczego GIOŚ. W treści protokołu pomiarów zawarto informację o badaniach bez przedstawiciela zakładu. Akta wskazują także, że w dniu 2 grudnia 2021 r. Ł.W. odmówił podpisania protokołu z kontroli, a następnie 8 grudnia 2021 r. wniósł zastrzeżenia do protokołu z przeprowadzonej kontroli, co wyczerpało procedurę z art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Jeśli chodzi o brak możliwości wniesienia zastrzeżeń do sprawozdania, to z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w dniu 22 listopada 2021 r. zarówno protokół kontroli, jak i protokół z pomiarów zostały przesłane pełnomocnikom na podane organowi kontroli adresy poczty elektronicznej. Czynności kontrolne nie są normowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu zawarcia w kontrolowanym akcie pojęcia nieostrego "niezwłocznie", Sąd wyjaśnił, że orzecznictwo dopuszcza posługiwanie się przez kompetentne organy takim wyrażeniem.
Pismem z dnia 2 lutego 2023 r. skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 185/22, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjne zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego – art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1070) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:
a) zarządzenie "podjąć działania mające na celu wyeliminowanie przyczyn stwierdzonego nadmiernego przenikania hałasu" "nie formułuje wobec skarżącego nowych obowiązków, a jedynie nakazuje skarżącemu przystąpienie niezwłocznie do zapewnienia ochrony środowiska przed hałasem" i poprzez to spełnia wymogi wskazanego przepisu jest nieprawidłowe, ponieważ prawidłowa wykładnia art. 12 ust. 1 ustawy opiera się na konstatacji, że w zarządzeniu pokontrolnym organ powinien wskazać obowiązki strony w sposób konkretny i precyzyjny, a w niniejszym postępowaniu poprzez takie ogólnikowe określenie działań jakie ma podjąć strona tego nie uczynił;
b) określenie terminu realizacji zarządzenia jako "niezwłocznie" jest prawidłowe, podczas gdy zdaniem strony jest na tyle niedookreślone, że organ administracji nie powinien stosować takiego określenia, gdyż jest nieprecyzyjne i może powodować uzasadnione wątpliwości, kiedy należy dane działania wykonać;
2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez to, że na chwilę wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego nie była wydana ostateczna decyzja w sprawie o dopuszczalnym poziomie hałasu, a organ wydający zarządzenie wiedział, że strona podważa ustalenia z kontroli, na które organ się powołuje w zarządzeniu pokontrolnym.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Przed odniesieniem się wprost do zarzutów skargi kasacyjnej, warto zaznaczyć, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, dalej u.i.o.ś.), na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Na tle tych i analogicznych rozwiązań normatywnych w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na określoną relację i możliwą sekwencję wymienionych czynności – wskazuje się mianowicie, że jeżeli podmiot kontrolowany nie wykona zarządzenia pokontrolnego, bo jego stanowisko w zakresie zaleceń pokontrolnych różni się od stanowiska organu, organ może wszcząć postępowanie administracyjne tudzież zainicjować postępowanie administracyjne przed innym właściwym organem celem wydania przewidzianej prawem decyzji (por. K. Szuma, Prawo wodne. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa 2013, s. 662–663). Faktualnym uzasadnieniem dla wydania zarządzenia pokontrolnego są utrwalone w protokole kontroli ustalenia wskazujące na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie objętym kontrolą. Część dyspozytywna odnośnego zarządzenia nie została przez ustawodawcę sprecyzowana, wobec czego – zważywszy na jej istotę i funkcję – należy przyjąć, że podlega ona kształtowaniu a casu ad casum i jest determinowana celem w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Można też zauważyć – inaczej rzecz ujmując – że zarządzenie pokontrolne zasadniczo zorientowane jest prospektywnie (cześć dyspozytywna), ale zawiera też element deklaratywny (stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym).
Zarządzenie pokontrolne wprawdzie dotyczy praw i obowiązków określonego podmiotu, ale – w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej – odznacza się bardzo daleko idącą specyfiką; sytuuje się pomiędzy postępowaniem kontrolnym a ewentualnym postępowaniem jurysdykcyjnym (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 69). Inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków – normy indywidualnej (wyjątkiem jest tu instrumentalny obowiązek notyfikacyjny z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.). Ma to w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne – także gdy idzie o jego element deklaratywny – nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i tym samym nie wyklucza ponownej weryfikacji twierdzenia o zgodności lub niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego założenia – a nie ma ku temu podstaw – podnosiłoby zarządzenie pokontrolne do rangi niepodważalnego prejudykatu. W tym kontekście warto też zaakcentować różnicę między instrumentalnym obowiązkiem notyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., i ewentualną karą za jego niewykonanie (art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś.) – a "właściwym" obowiązkiem, który był przedmiotem postępowania kontrolnego i którego naruszenie może być obwarowane różnymi sankcjami administracyjnymi. W charakterystyce zarządzenia pokontrolnego istotne jest też to, że – skoro nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. – to nie jest ono objęte zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) ani zasadą związania organu własnym rozstrzygnięciem (art. 110 k.p.a.). Nie ma jednoznacznych reguł dotyczących ewentualnej zmiany zarządzenia pokontrolnego, w każdym jednak razie nie ulega wątpliwości, że może ono zachowywać aktualność tylko z zastrzeżeniem rebus sic stantibus. Zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej.
Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest: po pierwsze, zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności; po drugie, ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, po trzecie, przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (zob. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., III OSK 1346/22).
Zarysowana wyżej specyfika zarządzenia pokontrolnego wpływa też na sposób jego legalnościowej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. "Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli" (wyrok NSA z 19 września 2024 r., III OSK 438/23).
Przechodząc do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, trzeba ponownie zauważyć, że w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. nie zostały sprecyzowane wymogi co do części dyspozytywnej zarządzenia pokontrolnego, toteż podlega ona kształtowaniu w zależności od okoliczności danego przypadku i jest determinowana celem w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Powinna ona również uwzględniać właściwości zarządzenia pokontrolnego jako aktu o charakterze sygnalizacyjnym, określającego ramowe kierunki postępowania. Jak podkreśla się w doktrynie: "W zarządzeniach pokontrolnych organ Inspekcji Ochrony Środowiska nie może na kontrolowany podmiot lub jego kierownika nałożyć bezpośredniego obowiązku podjęcia jakichkolwiek konkretnych działań, które zmierzałyby do usunięcia stwierdzonych naruszeń. Służą do tego inne instrumenty prawne" (T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 3/2011, s. 99). Z tego względu nie można podzielić stanowiska skarżącego, jakoby z art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. wynikał in genere wymóg pełnego sprecyzowania powinnych działań prowadzących do osiągnięcia skutku w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Okoliczności niniejszej sprawy też nie dają podstaw do wyprowadzenia takiego wymogu. Odwołanie się w części dyspozytywnej zarządzenia pokontrolnego do ogólnie ujętych działań mających na celu wyeliminowanie przyczyn stwierdzonego, nadmiernego przenikania hałasu w porze dnia z terenu gospodarstwa rolnego należy uznać za wystarczające. Naruszenia prawa można by upatrywać w sytuacji poniekąd odwrotnej, a mianowicie gdyby zarządzenie stanowiło o działaniach bardzo konkretnych i zarazem nieadekwatnych do stwierdzonej nieprawidłowości (nieefektywnych, nieracjonalnych, nieprowadzących do osiągnięcia zamierzonego skutku). Należy przy tym zaznaczyć, że odmienną kwestią jest wymóg precyzyjnego zidentyfikowania i określenia w zarządzeniu pokontrolnym samej nieprawidłowości, w tym wskazanie normy, która została naruszona – ten wymóg zaskarżone zarządzenie spełnia, zwłaszcza gdy postrzega się je łącznie z protokołem kontroli.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. został naruszony także dlatego, że określenie "niezwłocznie", użyte w kontekście terminu realizacji zarządzania, jest nieprecyzyjne i może powodować wątpliwości co do tego, kiedy należy dane działania wykonać. Ustosunkowując się do tego twierdzenia, wypada uwypuklić tę cechę zarządzenia pokontrolnego, która polega na braku zdolności kreowania tudzież modyfikowania praw i obowiązków, wynikających wprost z przepisów prawa bądź skonkretyzowanych uprzednio w drodze decyzji. Zarządzenie pokontrolne jest w założeniu zrelatywizowane do praw i obowiązków istniejących – takich, które już wcześniej, nawet przed jego wydaniem, były w pełni skonkretyzowane, aktualne i powinny być wykonywane. Zarządzenie pokontrolne powinności ich wykonywania nie ustanawia – nie może też tej powinności przerwać ani odroczyć w czasie. Niedopuszczalna byłaby zatem taka redakcja zarządzenie pokontrolnego, która mogłaby sugerować, że stwierdzona nieprawidłowość zostaje na jakiś czas "zalegalizowana". Stąd w doktrynie formułowany jest nawet pogląd, że "w zarządzeniach należy określić termin na przekazanie informacji, o których mowa w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., ale nie można ustalić terminu dotyczącego wykonania działań, które mają eliminować stwierdzone naruszenia" (zob. T. Czech, Zarządzenie pokontrolne..., s. 99). Zdaniem Sądu, posłużenie się w zarządzeniu pokontrolnym określeniem "niezwłocznie", które w istocie nie odracza istniejącej powinności, lecz akcentuje jej aktualność, jest dopuszczalne i – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie powoduje wątpliwości co do tego, kiedy należy dane działania wykonać. Zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. przez błędną jego wykładnię jawi się zatem jako niezasadny.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej – choć powołano w nim art. 174 pkt 1 (a nie pkt 2) p.p.s.a. – zdaje się być zarzutem naruszenia przepisów postępowania. Jego konstrukcja nawet przy takim założeniu budzi jednak istotne zastrzeżenia. Punktem wyjścia – i jedynym przepisem postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – jest tu bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który to przepis nie był przez Sąd I instancji stosowany. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." (wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., III OSK 117/24).
Niezależnie od powyższego, zważywszy że intencją skarżącego kasacyjnie było zakwestionowanie możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego przed ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu – odwołać się należy do poczynionych wcześniej uwag o relacjach między postępowaniem kontrolnym a ewentualnym postępowaniem jurysdykcyjnym. Zarządzenie pokontrolne co do zasady sytuuje się pomiędzy nimi, a zatem może poprzedzać postępowanie jurysdykcyjne, w ramach którego badana będzie potrzeba wtórnej konkretyzacji obowiązku wynikającego z mocy ustawy (taki charakter ma postępowanie prowadzone na podstawie art. 115a ust. 1 ustaw z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska), bądź też potrzeba zastosowania określonej sankcji. Należy przy tym mieć na względzie, że zarządzenie pokontrolne nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i tym samym nie wyklucza ponownej weryfikacji twierdzenia o zgodności lub niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. Brak ostatecznej decyzji w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu nie był zatem przeszkodą do wydania zarządzenia pokontrolnego.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.