III OSK 5024/21

III OSK 5024/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1651/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-19
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1399
art. 4 ust. 2 pkt 8
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1651/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 17 czerwca 2016 r. nr XVII/95/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy uchyla punkt II zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 16 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze Gminy [...] – załącznika do zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1651/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] (dalej także jako: "Prokurator", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej także jako: "Rada", "Rada Gminy", "organ") z dnia 17 czerwca 2016 r., nr XVII/95/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy: w punkcie pierwszym – stwierdził nieważność § 1 ust. 6, § 2 ust. 1 i ust. 2, § 12 ust. 1 i ust. 2, § 13, § 15 pkt 1, 2, 3 i 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze Gminy [...] – załącznika do zaskarżonej uchwały; w punkcie drugim – oddalił skargę w pozostałym zakresie – co do § 16.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Rada Miasta [...] 17 czerwca 2016 r., działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250, dalej: "u.c.p.g."), art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej: "u.s.g."), podjęła uchwałę nr XVII/95/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze Gminy [...].
Prokurator Okręgowy w [...] w piśmie z 30 czerwca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę.
Skarżący zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: "Konstytucja RP"), art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. przez:
1) powtórzenie w § 1 ust. 6 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze Gminy [...] stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały (dalej jako: "Regulamin") treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a co za tym idzie nieokreślenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;
2) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 2 ust. 1 Regulaminu przez ustanowienie warunku dokonywania mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, w postaci braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, co w sposób nieuprawniony wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego określone w art. 144 Kodeksu cywilnego;
3) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 2 ust. 2 Regulaminu przez ustanowienie warunku dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, w postaci braku uciążliwości dla sąsiadów, co w sposób nieuprawniony wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego określone w art. 144 Kodeksu cywilnego i ograniczenie możliwości dokonywania tych napraw, do związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu oraz ustanowienie warunku niepowodowania zanieczyszczenia wód i gleby, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować;
4) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego oraz nieuprawnioną modyfikację w § 12 ust. 1 Regulaminu art. 9 ust. 1 i art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856, z późn. zm.);
5) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 12 ust. 2 Regulaminu przez określenie obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe polegającego na utrzymaniu tych zwierząt w sposób niestwarzający uciążliwości dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach, co w sposób nieuprawniony wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego określone w art. 144 Kodeksu cywilnego;
6) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 13 Regulaminu przez nałożenie obowiązku wyprowadzania psów tylko na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne tylko na smyczy i w kagańcu, przez co obowiązek ten został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku przy zachowaniu nad nim kontroli;
7) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego w § 15 Regulaminu przez określenie przypadku, w którym chów zwierząt będzie dopuszczony, wskazując na utrzymywanie zwierząt gospodarskich na potrzeby własnego gospodarstwa domowego;
8) niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego w § 16 Regulaminu przez niewyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w części stanowiącego załącznik do uchwały Regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze Gminy [...] w zakresie przepisów; § 1 ust. 6, § 2 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1 i 2, § 13, § 15 pkt 1,2, 3 i 4 i § 16.
Rada Gminy [...] (dalej: "Rada", "organ") – w odpowiedzi na skargę - wniosła o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1651/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: w punkcie pierwszym – stwierdził nieważność § 1 ust. 6, § 2 ust. 1 i ust. 2, § 12 ust. 1 i ust. 2, § 13, § 15 pkt 1, 2, 3 i 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze Gminy [...] – załącznika do zaskarżonej uchwały; w punkcie drugim – oddalił skargę w pozostałym zakresie – co do § 16.
W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w części.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:
a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,
b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) (uchylony)
5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Treść regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy będącego aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 94 Konstytucji RP powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Oznacza to konieczność ścisłego przestrzegania zakresu wynikającej z przepisu ustawy delegacji do wydania takiego aktu, dokładnego zastosowania dyrektyw więżących lokalnego prawodawcę, a także zakaz powtarzania i modyfikowania, jak też naruszania obowiązujących przepisów ustawowych.
Biorąc pod uwagę powyższe, nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powołanego przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.
W niniejszej sprawie wskazać należy, że zakwestionowane w skardze postanowienia § 1 ust. 6, § 2 ust. 1 i ust. 2, § 12 ust. 1 i ust. 2, § 13, § 15 pkt 1,2, 3, 4 Regulaminu świadczą o wykroczeniu przez uchwałodawcę poza zakres delegacji ustawowej w wyniku dokonania nieuprawnionej modyfikacji norm ustawowych, ustanowienia przepisów wykraczających poza zakres przyznanych kompetencji.
W przepisie § 1 ust. 6 Regulaminu ustalono, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników lub wydzielonej części drogi publicznej służącej dla ruchu pieszych położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątania chodnika, na którym jest dopuszczalny płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Paragraf 1 ust. 6 Regulaminu w istocie stanowi powtórzenie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zawartego w jej Rozdziale 3 zatytułowanym "Obowiązki właścicieli nieruchomości". Zatem zakwestionowana przez Prokuratora regulacja nie jest objęta delegacją z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego. W tym kontekście nałożenie przewidzianych w § 1 ust. 6 Regulaminu obowiązków wykracza poza zakres przedmiotowego upoważnienia ustawowego.
Postanowienia zawarte w § 2 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu wprowadzające w zakresie mycia i napraw pojazdów obowiązek niepowodowania wobec nieruchomości sąsiednich uciążliwości wykraczają poza przyznaną gminie kompetencję do wprowadzenia zasad dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. i wkraczają w ustawową regulację prawa sąsiedzkiego uregulowaną w art. 144 Kodeksu cywilnego. To nie przepis Regulaminu, lecz unormowania prawa cywilnego są podstawą praw i roszczeń osób trzecich wynikających z naruszenia tzw. stosunków sąsiedzkich. Podobnie z przekroczeniem delegacji ustawowej Rada Gminy wskazała w § 2 ust. 2 Regulaminu na możliwość dokonywania napraw "związanych z bieżącą eksploatacją" pojazdów samochodowych. Takie uregulowanie jak wskazał skarżący w sposób nieuprawniony ogranicza zakres dozwolonych zachowań i stanowi modyfikację regulacji ustawowej. Upoważnienia do określania rodzaju napraw nie daje organowi gminy regulacja art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Ponadto użyty w tym przepisie zwrot jest zbyt ogólny i nie pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu wykonywanych napraw. Również określony w § 2 ust. 2 Regulaminu warunek niepowodowania "zanieczyszczenia" wód i gleby jest niedookreślony i pozostawia dużą swobodę interpretacji, by możliwe było jego dochowanie i skuteczna kontrola zachowań adresatów.
W § 12 ust. 1 Regulaminu Rada zobowiązała właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami, w tym niepozostawiania ich bez dozoru, jeżeli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający mu samodzielne wydostanie się z niego. Z kolei, w § 12 ust. 2 Regulaminu nałożono na właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych obowiązek ich utrzymywania w sposób niestwarzający uciążliwości dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach. Tymczasem kluczowe jest, by wszelkie ograniczenia wprowadzane przez Radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostają ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu regulaminu. W Regulaminie stosownie do regulacji art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. należało określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W obu przytoczonych wyżej przypadkach słusznie podniósł Prokurator, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego. Po pierwsze regulamin ma określać obowiązki względem terenów wspólnego użytku. Po drugie sposób sprawowania opieki nad zwierzętami wynika z innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Po trzecie uchwałodawca wkroczył w sferę stosunków sąsiedzkich uregulowanych przepisami prawa cywilnego. Po czwarte ograniczono obowiązki tylko do właścicieli lub opiekunów, tymczasem przepis ma szerszy zakres, albowiem stanowi, że obowiązki mają dotyczyć osób utrzymujących zwierzęta domowe.
W § 13 Regulaminu obciążono osoby utrzymujące psy obowiązkiem prowadzenia ich w miejscu publicznym tylko na smyczy, zaś psów należących do ras uznanych za agresywne wyłącznie na smyczy i w kagańcu. Nałożenie ograniczenia na osoby utrzymujące psy do prowadzenia ich w miejscu publicznym na smyczy zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ww. ustawy o ochronie zwierząt. Treść powołanej regulacji wkracza w materię ustawową uregulowaną w art. 10a ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Nadto obowiązek ten należy określić jako nadmierny, a w wielu przypadkach niehumanitarny, gdyż nie dopuszcza racjonalnych wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, przez co jest bardziej rygorystyczny niż przewidziano w ustawie.
Postanowienia § 15 pkt 1, 2, 3, 4 Regulaminu wprowadzające dla osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolnej obowiązki posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz, U. z 2016 r. 290), ograniczenia wszelkich uciążliwości hodowli dla środowiska, w tym emisji będących jej skutkiem do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona; niesprawiania uciążliwości dla sąsiadów i prowadzenia z zachowaniem czystości i porządku na nieruchomości, gromadzenia i usuwania wytwarzanych podczas prowadzenia hodowli odpadów i nieczystości zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie powodując zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych wykraczają poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Należy podkreślić, że ustalenia uchwalanego regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają przede wszystkim umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy. Nie powinny zatem co do zasady ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli, chyba że takie uprawnienie wynika z przyznanej przez przepisy ustawy kompetencji i ma na celu interes publiczny, a także racjonalne podstawy, które powodują, że ingerencji w prawo własności nie można uznać za nieuprawnioną i nadmierną. W sytuacji, gdy gminie przyznano uprawnienie do ingerencji w prawo własności, jak w przypadku określonym w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., to i tak skorzystanie z tego uprawnienia ograniczone jest racjonalnością podejmowanych działań. W przedmiotowej sprawie istotne jest, że gmina nie skorzystała z kompetencji do wprowadzenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich w określonym obszarze gminy lub na terenie poszczególnych nieruchomości. Przy okazji określania wymogów dopuszczonego uprawnienia nie może wprowadzać ustaleń, które zmierzają do obejścia przyznanej ustawą kompetencji do wprowadzenia zakazu i w istocie ten zakaz wprowadzają bez spełnienia koniecznych przesłanek. Tymi przesłankami są przede wszystkim określenie obszaru lub poszczególnych nieruchomości w których zakaz obowiązuje, a także racjonalny powód wynikający z potrzeby ochrony interesu społecznego na terenie gminy. Ponadto kwestionowane ustalenie wprowadzając zakaz powodowania wobec sąsiadów uciążliwości bez określenia jakichkolwiek kryteriów uciążliwości i ograniczenia kręgu osób, których zakaz ma dotyczyć, faktycznie wprowadza zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na całym terenie gminy, przyznając roszczenie o zaniechanie powodowania naruszeń nieograniczonemu kręgowi podmiotów, bez racjonalnego uzasadnienia dla tak dalekiej ingerencji w prawo własności, a także z naruszeniem obowiązującego przepisu art. 144 Kodeksu cywilnego regulującego prawo sąsiedzkie. Odnośnie wymogu posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przepis ten ma charakter wyłącznie informacyjny, a ponadto podaje błędnie, że ustawa Prawo budowlane określa wymagania dla budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt, w sytuacji gdy wymagania takie unormowane są w przepisach wykonawczych do tej ustawy, a więc w odrębnym akcie prawnym – rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. 2014, poz. 81). Poza tym, przepisy zamieszczane w akcie prawa miejscowego, który ma moc powszechnie obowiązującą na terenie danej gminy muszą mieć charakter wiążący, a więc zawierać nakazy i zakazy, nie zaś jedynie informacyjny. Nie mogą również wkraczać w dziedziny regulowane już odrębnymi przepisami aktów wyższej rangi. Ponadto wprowadzone w § 15 pkt 4 Regulaminu kryterium niepowodowanie "zanieczyszczenia" terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacji, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów owej normy prawnej, a warunek jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować.
W ocenie składu orzekającego nie ma cech rażącego (istotnego) naruszenia prawa kwestionowany przez Prokuratora zapis § 16 Regulaminu, albowiem zgodnie z delegacją ustawową (art. 4 ust. 2 pkt 8) Rada określiła obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji ograniczając je do nieruchomości zabudowanych położonych na terenie gminy. Tym samym Rada wypełniła obowiązek ustawowy wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i wbrew twierdzeniu skarżącego obowiązkiem tym nie objęła obszaru całej gminy.
W tym stanie rzeczy, Sąd – mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należało cechę istotności – uznał, że uchwała w wykazanej części dotknięta została wadą nieważności (pkt I sentencji wyroku) i co do niej orzekł na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a., a w pozostałej części oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator zaskarżając go w części, tj. w zakresie, w jakim oddalono skargę (pkt II sentencji wyroku) i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając orzeczeniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., dalej: "u.c.p.g."), art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. dalej: Konstytucja RP), poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Rada Gminy wypełniła obowiązek ustawowy wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, nakładając ten obowiązek na obszary nieruchomości zabudowanych oraz przyjęcie, iż obowiązkiem tym nie objęła obszaru całej gminy.
Wskazując na ww. zarzuty kasacyjne Prokuratura wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Wskazano, że zasadnie stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2875/18 (LEX nr 2866375), iż "na podstawie powyższego przepisu ustawodawca umożliwił objęcie tylko części obszaru gminy obowiązkiem przeprowadzenia deratyzacji. Gdyby celem ustawodawcy było objęcie całej gminy obowiązkową deratyzacją, to wówczas nie zobowiązywano by organu stanowiącego gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ale wprost zawarto by przepis, zgodnie z którym cały teren gminy podlega obowiązkowej deratyzacji". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że "zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w omawianym przepisie u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji".
Dalej podniesiono, że w świetle powyższego, zawarty w § 16 Regulaminu zapis dotyczący wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji nie odpowiada przepisowi art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.. który upoważnia radę gminy do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Celem wskazanej regulacji jest bowiem zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie zaś tak jak uczyniono to w § 16 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem całego obszaru zabudowanego gminy. Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich zabudowanych nieruchomości (całego zabudowanego obszaru na terenie gminy), ustanowiłby on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji (tj. konkretnie, kazuistycznie, precyzyjnie wskazanych obszarach na terenie gminy, które ze względu na określone okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji). A zatem, obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli wszystkich nieruchomości zabudowanych na terenie gminy jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Organ stanowiący gminy nic może wprowadzić w Regulaminie obowiązku dotyczącego wszystkich nieruchomości zabudowanych położonych na terenie gminy, gdyż nie spełnia to warunku wyznaczenia konkretnych obszarów podlegających obowiązkowi deratyzacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała nr XVII/95/2016 Rady Gminy [...] z dnia 17 czerwca 2016 r. sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze Gminy [...]. W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 u.c.p.g.
Zgodnie z treścią tego przepisu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie:
a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;
2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) (uchylony);
5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jest "szczegółowym" upoważnieniem do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego do ustawy, przy czym jednocześnie trzeba podkreślić, że z woli ustawodawcy wartościami, które regulamin ma chronić w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest czystość i porządek. Oznacza to, że należy odpowiednio rozumieć charakter wykonawczy omawianego Regulaminu, który zasadniczo sprowadza się do wykonania postanowień ustawy w granicach upoważnienia ustawowego. Jednak, jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter Regulaminu ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Celem i zadaniem regulaminu jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. Chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak, aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. Jednocześnie metoda regulacji stosowana przez ustawodawcę, pozwala na przyjęcie tezy, że posłużył się on w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady sensu largo, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2866/15, LEX nr 2380248).
Zasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie Prokuratora w przedmiocie naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, iż Rada Gminy wypełniła obowiązek ustawowy wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, nakładając ten obowiązek na obszary nieruchomości zabudowanych oraz przyjęcie, iż obowiązkiem tym nie objęła obszaru całej gminy.
Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., jako upoważniającego organ do określenia w § 16 Regulaminu, że na terenie Gminy [...] obowiązkowi deratyzacji podlegają obszary nieruchomości zabudowanych nie rzadziej niż raz na trzy lata w terminie do 31 grudnia roku kalendarzowego, w którym przeprowadza się deratyzację.
Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy winien określać szczegółowe zasady wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Celem wskazanej regulacji jest zobowiązanie rady gminy do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na ich usytuowanie lub inną charakterystykę wymagają poddania ich deratyzacji, a także terminów wykonania tych zabiegów sanitarnych. Przedmiotowa podstawa prawna nie wprowadza zaś uprawnienia dla rady gminy do objęcia całego obszaru gminy w zakresie nieruchomości zabudowanych obowiązkiem deratyzacji ani do nałożenia tego obowiązku na wszystkich właścicieli nieruchomości zabudowanych. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., wprost bowiem wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. "Wyznaczyć" to: "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 1087). Sąd orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 25 maja 2021 r., sygn. III OSK 511/21, LEX nr 3197550, według którego: "Celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagające poddania ich obowiązkowi deratyzacji".
Rada Gminy nie mogła wprowadzić w Regulaminie (§ 16) obowiązku dotyczącego wszystkich właścicieli nieruchomości zabudowanych położonych na terenie gminy, gdyż nie spełnia to warunku wyznaczenia konkretnych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, a zarazem w sposób nieobjęty zakresem upoważnienia ustawowego wskazuje podmioty zobowiązane do przeprowadzenia deratyzacji. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości zabudowanych na terenie gminy jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.
Regulamin wprowadza w sposób niejednoznaczny i nieostry określenie "nieruchomości zabudowanych", co pozwala na różne interpretacje, powodując istotne trudności w stwierdzeniu, czy i kiedy po stronie tych adresatów normy Regulaminu zachodzi obowiązek przeprowadzania deratyzacji. Przykładowo tylko wskazać należy, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 października 2000 r. (V CKN 96/00, OSNC 2001/2/34) zajął stanowisko, w którym uznano, że nieruchomość zabudowana to taka, na której posadowiono, co najmniej dom w stanie surowym.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w omawianym przepisie u.c.p.g. było właśnie zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej. Nie wszystkie obszary nieruchomości zabudowanych na terenie gminy takiej deratyzacji wymagają.
Z powyższych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Prokuratora stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej całości § 16 Regulaminu.