III OSK 4999/21

III OSK 4999/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2593/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2593/20 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 lipca 2019 r. nr KOA/2025/Wo/19 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 stycznia 2021 r., sygn. IV SA/Wa 2593/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO w Warszawie, Kolegium, organ odwoławczy) z 5 lipca 2019 r. nr KOA/2025/Wo/19 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z 8 maja 2019r., nr 252/2019, 2. zasądził od SKO w Warszawie na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 24 września 2018 r. zawiadomił Wójta Gminy J., że na działkach [...] w S., położonych na terenie zalewowym objętym ochroną Natura 2000, nawieziono ok. 20 ciężarówek ziemi, zaburzając stosunki wodne, podwyższając teren, a także rozjeżdżając brzeg rzeki L.. Nasypana ziemia/piach grozi również częściowym zasypaniem rowu melioracyjnego. W piśmie zwrócił się o interwencję w celu zaprzestania dalszej dewastacji terenu na obszarze Natura 2000, zaburzającej stosunki wodne i podwyższającej ryzyko zalana sąsiadujących, w tym jego, działek. Pismem z dnia 21 maja 2018 r. Wójt Gminy J. zawiadomił J.K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych w S. na działkach nr ew. [...], [...] i [...]. Następnie pismem z 10 października 2018 r. powiadomił J.K. o wyznaczeniu na dzień 8 listopada 2018 r. wizji w sprawie zmiany stanu wody na gruncie. O terminie wizji w sprawie zmiany stanu na gruncie organ pismami z dnia 17 października 2018 r. powiadomił również: K. i K.K., H. i B.M., A. i M.Ż., E.K.. W protokole sporządzonym w dniu 8 listopada 2018. z oględzin na działkach [...], [...] i [...] w S. m.in. odnotowano, iż na działkach widać świeżo rozplanowaną ziemię, rów melioracyjny jest drożny. W piśmie z dnia 11 marca 2019 r. J.K., oświadczył, że z dniem 21 stycznia 2019 r. właścicielem przedmiotowych działek jest K.K.. Pismem z 21 marca 2018 r. Wójt Gmin J. zawiadomił K.K., jako nowego właściciela ww. działek o wszczęciu z urzędu postępowania z urzędu w sprawie zamiany stosunków wodnych, zaś pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Następnie decyzją z dnia 8 maja 2019 r. Wójt Gminy odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr ew. [...], [...] i [...], obręb S. w związku z postępowaniem w sprawie zamiany stosunków wodnych na gruncie ze skutkiem dla gruntów sąsiednich. W uzasadnieniu organ wskazał, iż co prawda doszło do nawiezienia ziemi na obszar wymienionych działek, jednakże "samo nawiezienie ziemi nie musi automatycznie powodować szkodliwego oddziaływania dla gruntów sąsiednich. Istotne jest, czy na wskutek nawiezienia ziemi doszło do szkodliwego skierowania wód na działki sąsiednie (...)". Podczas oględzin faktycznie stwierdzono świeżo rozplantowaną ziemię, ale rów melioracyjny znajdujący się na badanej nieruchomości jest drożny. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. w piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r. wskazał, iż nie posiada dokumentów dotyczących wydania pozwolenia wodnoprawnego na zmianę ukształtowania terenu na ww. gruntach oraz mających wpływ na warunki przepływu wód usytuowanego na wyżej wymienionych działkach. Ostatecznie, zdaniem Wójta, nawiezienie ziemi na wyżej wymienione działki nie wpłynęło na zmianę stanu wody na gruntach sąsiednich, gdyż samo nawiezienie ziemi nie musi automatycznie powodować szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Wskutek nawiezienia ziemi nie doszło do szkodliwego skierowania wód na działki sąsiednie. Strona skarżąca kwestionowała sam fakt nawiezienia ziemi z góry zakładając, że to negatywnie wpłynie na jej nieruchomość.
Natomiast takie negatywne oddziaływanie nie zostało potwierdzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpatrując odwołanie , uznało za prawidłowe stanowisko organu I instancji, stwierdzając że chwili obecnej brak jest podstaw do stwierdzenia aby przekształcenia dokonane na powierzchni działek o nr ew. [...], [...], [...] z obr. S., polegające na nawiezieniu na nie ziemi, skutkowały zmianą stanu wody na gruntach sąsiednich, nie mówiąc już o tym, że mogłyby być to działania szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie (w tym - dla gruntu stanowiącego własność skarżącego).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł , domagając się ponownego rozpoznania sprawy i nakazania właścicielowi przedmiotowych działek przywrócenia poziomu terenu do stanu poprzedniego. W uzasadnienia skargi podniósł, iż organy nie wzięły pod uwagę obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie operatu wodnoprawnego dla planowanych robót.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2019 r., IV SA/Wa 2088/19, uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Warszawie z dnia 5 lipca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1002/20 w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej SKO w Warszawie, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Sąd I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy w uzasadnieniu wyroku powołał się na treść art. 190 p.p.s.a. i wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 20 lipca 2917 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 z późn. zm., dalej: p.w.). Sąd I instancji przypomniał treść art. 234 p.w.
Według Sądu I instancji, jednoznaczne brzmienie art. 234 p.w. oznacza, że wydanie decyzji na podstawie na jego podstawie poprzedza ustalenie przez organy w sposób niebudzący wątpliwości, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie takiej decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy spowodowały one zmiany stosunków wodnych i czy wywierają one niekorzystny wpływ na grunty sąsiednie. W postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Ustalenie tego związku przyczynowo – skutkowego, czyli dokonanie oceny zmiany stosunków wodnych, wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych, ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów i obliczeń. Oględziny nieruchomości przez osoby nieposiadające wyspecjalizowane wiedzy w odnośnym zakresie mogą być niewystarczające dla obiektywnej o ceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z tego powodu w postępowaniu takim przeprowadzany jest dowód z opinii biegłego, a treść opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń. Opinia biegłego jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy – tak jak w sprawie niniejszej - istnieje różnica stanowisk pomiędzy właścicielami gruntów sąsiednich w przedmiocie zakłócenia tych stosunków, a także w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych.
Według Sądu I instancji, należy też mieć na uwadze, że szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin. W sprawie niniejszej dowód taki nie został przeprowadzony, a organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na wynikach przeprowadzonych oględzin nieruchomości (działki nr ew. [...], [...] i [...]), uznając, że wskutek nawiezienia ziemi nie doszło do szkodliwego skierowania wód na działki sąsiednie. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, przy czym z nader lakonicznego uzasadnienia nie wynika aby organ stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. rozpoznał sprawę na nowo, w całości, dokonał wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności czy same oględziny są wystarczające do stwierdzenia braku podstaw do zastosowania art. 243 ust. 3 p.w., skoro nie zostało wyjaśnione jak ilość ziemi została nawieziona, czy w związku z tym uległy zmianie dotychczasowe rzędne terenu i czy w związku z tym uległy zmianie dotychczasowe kierunki spływu wody opadowej na działki sąsiednie. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego można bowiem stwierdzić czy nawiezienie ziemi miało czy też nie miało wpływu na zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich. Oznacza to, że wyjaśnienie tej kwestii wymaga pozyskania opinii biegłego z zakresu gospodarki wodnej. Uszło uwadze organowi odwoławczemu, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 234 ust. 2 p.w., w związku z tym powinien przeanalizować, czy organ I instancji prawidłowo wydał decyzję odmową czy też powinien umorzyć postępowanie, skoro nie stwierdził zaistnienia zmiany stosunków wodnych. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji w wydanych rozstrzygnięciach w ogóle nie odniosły do ponoszonych przez skarżącego kwestii, że działki o nr ew. [...], [...] i [...], na których nawieziono ziemię położone są na terenie N. Parku Krajobrazowego, na co też zwracał uwagę Dyrektor Mazowieckiego Zespołu Parków Krajobrazowych w piśmie z dnia 17 marca 2019 r.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że według § 3 pkt 5 i 6 rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 15 marca 2005 r. w sprawie N. Parku Krajobrazowego w Parku obowiązują zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (...) oraz dokonywanie zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce leśnej, wodnej lub rybackiej. Natomiast w kwestii skutków nawiezienia ziemi na sporne działki, a które jak wskazał skarżący, położone są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki L., organ I instancji ograniczył się jedynie do uzyskania wyjaśnienia od Zarządu Zlewni w S., że nie było na podstawie art. 389 pkt 8 p.w. wydawane pozwolenie wodnoprawe na zmianę ukształtowania terenu na gruntach przyległych do wód. Kolegium zaś, mimo podniesienia tej kwestii w odwołaniu, w swoim rozstrzygnięciu całkowicie to zagadnienie zignorowało. Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 w z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. dopuścił się także organ pierwszej instancji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej SKO w Warszawie (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r.pr. P.L. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:
I. przepisu prawa materialnego, tj. art. 153 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nie zastosowaniu się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postepowania w niniejszej sprawie, wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 1002/20), w szczególności przez ponowne uchylenie się od wyjaśnienia, jaki wpływ na rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne miałby mieć fakt położenia podwyższonego terenu na obszarze parku krajobrazowego oraz ,,na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki L.", w sytuacji, gdy dla zastosowania owego przepisu konieczne - i zarazem wystarczające - jest ustalenie, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, bez względu na położenie owych gruntów;
II. przepisów postępowania, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy - działając jako organ drugiej instancji - rozpatrzyło sprawę w jej całokształcie;
2. art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art 77 § 1 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy wymienione przepisy k.p.a., oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie - gdyby faktycznie do niego doszło - mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium przy załatwieniu niniejszej sprawy nie oceniło całokształtu materiału dowodowego;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przez nieprawidłowe uznanie, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, w sytuacji, gdy do takiego rozstrzygnięcia nie są wymagane wiadomości specjalne;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nieprawidłowym uznaniu, że uzasadnienie uchylonej decyzji Kolegium nie spełniało wymagań określonych w drugim z wymienionych przepisów, oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie w ww. zakresie - gdyby faktycznie do niego doszło - mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy;
6. art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nie wykazaniu, że wskazane w skarżonym wyroku naruszenia art . 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - gdyby faktycznie do nich doszło - mogły mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy;
7. art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na nie wyjaśnieniu, jaki wpływ na rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne miałby mieć fakt położenia podwyższonego terenu na obszarze parku krajobrazowego oraz ,,na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki L.", w sytuacji, gdy dla zastosowania owego przepisu konieczne - i zarazem wystarczające - jest ustalenie, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, bez względu na położenie owych gruntów;
8. art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na udzieleniu nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, przez nakazanie Kolegium wykonania czynności, które pozostają bez znaczenia dla wyniku tego postępowania.
Wskazując na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono: na podstawie art. 179a, p.p.s.a., - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i oddalenie skargi na decyzję Kolegium z dnia 5 lipca 2O19 r. (sygn. akt KOA/2O25/Wo/19), jak również o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w szczególności - zwrotu kwoty wpisu od niniejszej skargi,
a w razie nie uwzględnienia powyższego wniosku:
- na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. - o rozpoznanie niniejszej skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 188 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Kolegium z 5 lipca 2019 r., (sygn. akt KOA/2O25/Wo/19), ze względu na to, że istota przedmiotowej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a rzeczona decyzja nie narusza prawa,
ewentualnie:
- na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
a nadto:
- na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. - o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w szczególności - zwrotu kwoty wpisu od niniejszej skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stale umykająca uwadze orzekającemu w niniejszej sprawie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie okoliczność, że uchylona skarżonym wyrokiem decyzja SKO wydana została po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 234 p.w. Dla zastosowania owego przepisu konieczne - i zarazem wystarczające – jest ustalenie, że zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie na co wskazał wyraźnie Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z 26 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 1002/20). Według autora skargi kasacyjnej, WSA z niezrozumiałych przyczyn do owego wskazania nie zastosował się, czym dopuścił się rażącego naruszenia dyspozycji art. 153 p.p.s.a. W skarżonym wyroku nie sposób doszukać się choćby próby wyjaśnienia, dlaczego, zdaniem WSA, położenie podwyższonego terenu na obszarze parku krajobrazowego oraz ,,na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki L.", mogłoby mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy, a jeśli tak - to na czym konkretnie ów wpływ miałby polegać. Z niezrozumiałych powodów ciągle umyka również uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena legalności nawiezienia ziemi na sporne działki na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody i pozostałych przepisów ustawy prawo wodne (ocena taka może - i powinna - zostać przeprowadzona w ramach odrębnego postępowania administracyjnego, a jej brak w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 234 ustawy Prawo wodne nie może skutkować uchyleniem decyzji kończącej owe postępowanie, lecz ustalenie, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, i dopiero w przypadku odpowiedzi pozytywnej na tak postawione pytanie wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. To nie organowi odwoławczemu, lecz WSA wciąż umyka okoliczność, że postępowanie zakończone uchyloną decyzją zostało wszczęte z urzędu w sprawie zmiany stosunków wodnych, a nie w sprawie "legalności nawiezienia ziemi na sporne działki na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody i pozostałych przepisów ustawy prawo wodne", na co słusznie zwrócił uwagę w swym wyroku NSA. Kolegium, związane tak zakreślonymi przez organ pierwszej instancji granicami postępowania, nie może zajmować się oceną "legalności nawiezienia ziemi na sporne działki na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody i pozostałych przepisów ustawy prawo wodne", ocena taka bowiem doprowadziłaby do niedopuszczalnego rozszerzenia zakresu postępowania administracyjnego na etapie postępowania odwoławczego.
W przypadku, gdy nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie, właściwy organ wydaje decyzję odmawiającą zastosowania instytucji, o której mowa w owym przepisie. Postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie nie dało podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Podstaw takich nie wskazał również w skarżonym wyroku WSA. Kolegium zwraca uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości jedynie fakt nawiezienia na działkę sąsiadującą z działką ziemi oraz fakt jej rozplantowania.
Brak jest natomiast jakiegokolwiek dowodu, że na skutek owego działania doszło do zmiany panujących dotąd na tym terenie stosunków wodnych, nie wspominając o braku jakichkolwiek podstaw do przypuszczenia, że zmiana taka miała zostać dokonana ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Obawy artykułowane przez co do możliwości zaistnienia takich szkodliwych zmian w przyszłości, w żaden sposób choćby nawet nie uprawdopodobnione, z całą pewnością nie wystarczają do wydania decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne.
Brak jest podstaw do uznania, że jedynie obawy podniesione przez jedn4 ze stron postępowania wystarczą, albo wręcz obligują organy prowadzące postępowanie na podstawie art. 234 ustawy Prawo wodne do każdorazowego powoływania biegłego, i to nawet wtedy, gdy żaden z dowodów zebranych w sprawie nie tylko nie potwierdza, ale nawet nie uprawdopodabnia zasadności takich obaw. Autor skargi kasacyjnej przypomniał Sądowi I instancji o dyspozycji art. 84 § 1 k.p.a.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, WSA nie wyjaśnił dlaczego uważa, że w sprawie niniejszej mogło dojść do niedozwolonego naruszenia stosunków wodnych, choć żaden dowód zebrany dotąd w niniejszej sprawie naruszenia takiego nie potwierdza, i dlaczego dla rozstrzygnięcia tej konkretnej, o nieskomplikowanym stanie faktycznym sprawy nie wystarcza wiedza i doświadczenie pracowników orzekających w sprawie organów administracji, bez konieczności powołania biegłego.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, gdyby przyjąć stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za zasadne, konieczne stałoby się powoływanie biegłego w każdym postępowaniu prowadzonym w trybie przewidzianym przez art. 234 ustawy Prawo wodne, nawet wtedy, gdy zarzuty jednej ze stron są - jak w niniejszej sprawie - oczywiście niezasadne. W sprawie niniejszej nie jest konieczne powołanie biegłego lub biegłych, do jej rozstrzygnięcia bowiem nie są wymagane wiadomości specjalne.
Autor skargi kasacyjnej uważa, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest również ustalenie, jaka "ilość ziemi została nawieziona" - dla wyniku owej sprawy znaczenie ma nie ilość nawiezionej ziemi, lecz skutki takiego nawiezienia, jeżeli wyniki przeprowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego nie dają podstaw do przypuszczenia, że na skutek nawiezienia ziemi doszło do powstania szkody dla gruntów sąsiednich, to bez znaczenia jest czy nawieziono jedne taczki czy kilkadziesiąt wywrotek ziemi. Nie budzi natomiast wątpliwości fakt, że nawiezienie nawet jednej taczki ziemi spowoduje zmianę dotychczasowych rzędnych terenu; do konstatacji takiej nie jest konieczne posiadanie wiadomości specjalnych, a co za tym idzie - nie wymaga to powołanie biegłego lub biegłych. W sytuacji, gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że nawiezienie ziemi skutkowało powstaniem jakichkolwiek szkód dla gruntów sąsiednich, ustalanie, czy "uległy zmianie dotychczasowe kierunki spływu wody opadowej na działki sąsiednie", pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a co za tym idzie - kwestia ta również nie wystarcza do nałożenia na organ administracji obowiązku zasięgnięcia opinii biegłego lub biegłych.
Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że "Kolegium pragnie uspokoić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że "stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. rozpoznało sprawę na nowo, w całości, dokonało wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności czy same oględziny są wystarczające do stwierdzenia braku podstaw do zastosowania art. 243 ust. 3 ustawy prawo wodne.
Wbrew wskazaniom NSA, WSA w skarżonym wyroku nadal nie odnosi się do zebranych w sprawie dowodów i ich znaczenia dla zastosowania art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. WSA nie wyjaśnia, dlaczego - jego zdaniem - zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wystarcza do uznania, że brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie owego przepisu.
Autor skargi kasacyjnej uważa, że skoro organ administracji z mocy art. 153 ustawy związany jest udzielonymi przez Sąd wskazaniami co do dalszego toku postępowania, to wytyczne te w rozumieniu art. 141 § 4 ustawy muszą spełniać ogólnie przyjęte wymagania metodologicznej poprawności, cechować się logiką oraz dostatecznym stopniem precyzji. Tymczasem wytyczne WSA w niniejszej sprawie wymogów tych nie spełniają.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zgodnie z wnioskiem skarżącego kasacyjnie organu, przy braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie brak tych przesłanek), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej wraz z ich uzasadnieniem w całości nie zasługują na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w jej podstawach powołał się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz ocen dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
W pierwszej kolejności rozpoznając zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie organ upatruje w pominięciu przez Sąd I instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA z 26 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 1002/20 wskazać należy, że nie mógł on zostać uznany za uzasadniony.
Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 1002/20.
Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.
W wyroku z 26 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 1002/20 NSA wskazał, że WSA w Warszawie nie odniósł się do dowodów zebranych w sprawie i ich znaczenia dla zastosowania art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W istocie nie skontrolował zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Sąd I instancji na str. 6 uzasadnienia odniósł się do dowodów zebranych w sprawie i dokonał ich oceny. Sąd I instancji zgodnie z wyrokiem NSA z 26 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 1002/20 skontrolował zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. Potwierdzają to rozważania przedstawione na str. 7 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, gdzie stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie organy obu instancji w wydanych rozstrzygnięciach w ogóle nie odniosły do ponoszonych przez skarżącego kwestii, że działki o nr ew. [...], [...] i [...], na których nawieziono ziemię położone są na terenie N. Parku Krajobrazowego, na co też zwracał uwagę Dyrektor Mazowieckiego Zespołu Parków Krajobrazowych w piśmie z dnia 17 marca 2019 r.
Sąd I instancji nie tylko przytoczył w zaskarżonym uzasadnieniu zapadły w sprawie wyrok NSA z 26 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 1002/20 wraz ze wskazanymi w nim wytycznymi co do dalszego postępowania, ale również zbadał zaskarżoną decyzję poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z 8 maja 2019 r., nr 252/2019 w zakresie ich wypełnienia. Następnie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił błędne działania orzekających organów, stwierdzając, że kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy J. z dnia 8 maja 2019 r., nr 252/2019 nie czyni zadość ww. wytycznym. Wobec powyższego w sprawie nie został naruszony art. 153 p.p.s.a.
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie powołał się na § 3 pkt 5 i 6 rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 15 marca 2005 r. w sprawie N. Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązują: zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (...) oraz dokonywanie zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce leśnej, wodnej lub rybackiej.
Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w kwestii skutków nawiezienia ziemi na sporne działki, a które jak wskazał skarżący, położone są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki L., organ I instancji ograniczył się jedynie do uzyskania wyjaśnienia od Zarządu Zlewni w S., że nie było na podstawie art. 389 pkt 8 p.w. wydawane pozwolenie wodnoprawe na zmianę ukształtowania terenu na gruntach przyległych do wód. Zasadnie też ocenił Sąd I instancji, że Kolegium, mimo podniesienia tej kwestii w odwołaniu, w swoim rozstrzygnięciu całkowicie to zagadnienie zignorowało.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 w z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ma rację Sąd I instancji, że naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. dopuścił się także organ I instancji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt II petitum skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.1. skargi kasacyjnej. Treść uzasadnienia decyzji SKO z 5 lipca 2019 r. nie potwierdza, że organ ten rozpatrzył sprawę w jej całokształcie. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Rozpatrując niniejszą sprawę SKO w Warszawie w kilku ogólnych zdaniach wyjaśniło w jaki sposób ponownie rozpatrzyło sprawę w jej całokształcie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie uznał, że w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie został naruszony art. 15 k.p.a.
Zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.
Wyrażona w art. 15 k.p.a. polega między innymi na tym, że organ odwoławczy ma obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie jest więc związany ustaleniami organu pierwszej instancji w zakresie przyjętej podstawy prawnej orzeczenia i uzasadnienia prawnego lub faktycznego.
Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt II.2. i w pkt II.3. skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Kolegium naruszyło przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy przepisy art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. Należy podkreślić, że zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje, że organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, zobowiązane są także w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy. Z uzasadnienia decyzji SKO w Warszawie z 5 lipca 2019 r., znak KOA/2025/Wo/19 nie wynika, że organ odwoławczy podjął wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. WSA w Warszawie obiektywnie i rzetelnie ocenił zaskarżoną decyzję i w konsekwencji zasadnie ją uchylił. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do stanu faktycznego, prawidłowo uznając, że - w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na wynikach przeprowadzonych oględzin nieruchomości (działki nr ew. [...], [...] i [...]), uznając, że wskutek nawiezienia ziemi nie doszło do szkodliwego skierowania wód na działki sąsiednie. Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie oceniając legalność zaskarżonej decyzji, kontroluje, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.4. skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w okolicznościach tej sprawy podziela stanowisko Sądu I instancji, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Treść art. 234 p.w. nie wyklucza możliwości powołania biegłego. W okolicznościach tej sprawy wymagane są wiadomości specjalne, ponieważ działki o nr ew. [...], [...] i [...], na których nawieziono ziemię położone są na terenie N. Parku Krajobrazowego. Sąd I instancji wyjaśnił, że na powyższą kwestię zwracał uwagę Dyrektor Mazowieckiego Zespołu Parków Krajobrazowych w piśmie z dnia 17 marca 2019 r. Sąd I instancji uzasadniając konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego wyjaśnił również, że w kwestii skutków nawiezienia ziemi na sporne działki, a które jak wskazał skarżący, położone są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki L., organ I instancji ograniczył się jedynie do uzyskania wyjaśnienia od Zarządu Zlewni w S., że nie było na podstawie art. 389 pkt 8 p.w. wydawane pozwolenie wodnoprawe na zmianę ukształtowania terenu na gruntach przyległych do wód. Należy zauważyć, że powołanie biegłego w myśl art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ administracji. Zdaniem NSA orzekającego w tym składzie, ze względu na poziom skomplikowania niniejszej sprawy, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ administracji.
Norma prawna wynikająca z art. 234 ust. 1 i 2 p.w. wyznacza właścicielowi gruntu wzór typowego i akceptowanego przez ustawodawcę zachowania się. Opiera się ona na generalnym założeniu, mówiącym o zakazie wyrządzania szkód własnym działaniem na gruntach sąsiednich (art. 234 ust. 1 pkt 1 p.w.). Treść art. 234 ust. 1 i 2 p.w. stanowi wyraz określonej koncepcji postępowania, zgodnie z akceptowanymi przez prawo wartościami wyrażonymi m.in. w: zasadzie zrównoważonego (art. 1 p.w.), zasadzie racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości (art. 9 ust. 1 p.w.) oraz w zasadzie prewencji (art. 6 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799).
Obowiązki prawne właściciela gruntu sprowadzają się do tego, że art. 234 ust. 1 i 2 p.w. wyznacza zakazy i nakazy określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do zakazów i nakazów wytwarza stan niewypełnienia obowiązków uregulowanych w art. 234 ust. 1 i 2 p.w. art. 234 ust. 2 p.w. wprost stanowi, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zachowanie właściciela gruntu uregulowane w art. 234 p.w. może być zatem zakazane (art. 234 ust. 1 p.w.) lub nakazane (art. 234 ust. 2 p.w.) Oznacza to, że w odniesieniu do właściciela gruntu może wystąpić obowiązek pozytywny lub negatywny. Zakazy i nakazy uregulowane w art. 234 ust. 1 i 2 p.w. należą do instrumentów władczego działania organów administracji samorządowej. Obowiązują one bezpośrednio z mocy prawa. Dokonując wykładni art. 234 p.w., należy także pamiętać, że właściciela gruntu obciążają także inne obowiązki prawne będące konsekwencją tego, że woda jest zasobem środowiska, który podlega ochronie i reglamentacji administracyjnoprawnej. Zakazy i nakazy określone w art. 234 ust. 1 p.w. są wyrazem obowiązku prawnego właściciela gruntu określonego w art. 234 ust. 2 p.w.
Wykonywanie obowiązków przez właściciela gruntu poza kierowaniem się zakazem wyrządzenia szkody dla gruntów sąsiednich, musi być zgodne z przepisami prawa ochrony środowiska i nie może stwarzać zagrożeń dla innych zasobów środowiska poza wodami, zgodnie z treścią zasady kompleksowości ochrony (art. 5 p.o.ś.). Nie można bowiem, dokonując wykładni art. 234 ust. 1 i 2 p.w., tracić z pola widzenia tego, że nigdzie tak zdecydowanie jak w hydrologii i gospodarce wodnej zjawiska oddziaływują na siebie, tworząc jeden zespół, w którym są wzajemnie od siebie uwarunkowane. Każda zmiana jednego elementu stanu wody, pociąga za sobą dalsze przemiany w całym zespole zjawisk, które wobec tego muszą być z natury rzeczy traktowane łącznie. Każda ingerencja człowieka w hydrosferę pociąga łańcuch przemian, których bieg należy przewidzieć zgodnie z zasadą prewencji i zagadnienie opracować w całym kompleksie zjawisk. Według NSA orzekającego w tym składzie, okoliczności tej sprawy oraz skomplikowany jej charakter uzasadniają stanowisko Sądu I instancji w kwestii przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II.5. skargi kasacyjnej. Uzasadnienie uchylonej decyzji SKO w Warszawie z 5 lipca 2019 r., znak KOA/2025/Wo/19 w najmniejszym stopniu nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w: pkt II.6, II.7., II.8. skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że zarzuty dotyczące treści uzasadnienia wyroku mogą być skutecznie postawione w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji ponownie rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami i ze wskazaniem przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy po wydaniu wyroku NSA z 26 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 1002/20. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z 8 maja 2019 r., nr 252/2019. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej.
Autor skargi kasacyjnej błędnie twierdzi, że postępowanie zakończone uchyloną decyzją zostało wszczęte w sprawie "zmiany stosunków wodnych". W treści art. 234 ust. 3 p.w. p.w. nie występuje pojęcie "zmiana stosunków wodnych", lecz "stan wody na gruncie". Zgodnie z treścią art. 234 ust. 3 p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Ważnym pojęciem dla dokonania wykładni art. 234 ust. 3 p.w. jest zatem "stan wody", a nie "zmiana stosunków wodnych".
Stan wody to określony ilościowymi i jakościowymi wskaźnikami stan rzeczy, w jakiej woda na gruncie znajduje się w danym czasie. Woda na gruncie, jako system funkcjonalny oraz podlegający różnym oddziaływaniom zewnętrznym, może ulegać różnym zmianom. Obserwacja stanu wody na gruncie może być praktycznie użyteczna, np. jako punkt wyjścia przy ustalaniu stanu faktycznego z wykorzystaniem opinii biegłego. Przez stan wody na gruncie można rozumieć ilościowy poziom wód, charakteryzowany przez odpowiednie wskaźniki. W literaturze przedmiotu stan wody rozumie się jako poziom zwierciadła wody w stosunku do przyjętego określonego poziomu odniesienia. Wyróżnia się stany ekstremalne: wysoka wielka woda, najwyższy obserwowany stan, najniższa niska woda, najniższy obserwowany stan. Stanami charakterystycznymi są także: wysoka woda – najwyższy stan roczny, średnia woda – średni stan roczny, niska woda – najniższy stan roczny (Por. J. Dojlido, T. Słomczyński, R. Świetlik i in., Leksykon zanieczyszczenie i ochrona wód, Oficyna Wydawnicza WSEiZ, Warszawa 2006, s. 138).
Stan wody na gruncie zależy także od ogólnego bilansu zasobów wodnych. Okresowa odnawialność tych zasobów, wynika z zasilania ich opadami atmosferycznymi (zob. Definicje pojęć z zakresu ochrony środowiska, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 1993, s. 2). Z powyższego wynika, że treść pojęcia "stan wody na gruncie" ma konkretną treść merytoryczną, którą należy zastosować, dokonując wykładni art. 234 ust. 3 p.w. W przepisach p.w. nie ma definicji legalnej pojęcia "stan wody". Autor skargi kasacyjnej konsekwentnie w jej uzasadnieniu błędnie używa określenia "stosunki wodne" zamiast ustawowego pojęcia "stan wody na gruncie". W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono jednocześnie jak autor skargi kasacyjnej rozumie nieistniejące w art. 234 p.w., pojęcie "stosunków wodnych".
Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, jak ilość ziemi została nawieziona, ponieważ ilość nawiezionej ziemi ma wpływ na prawidłowe ustalenie stanu wody na gruncie oraz tego, czy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.
Istotne znaczenie dla ustalenia zakresu obowiązków prawnych właściciela gruntu i konsekwencji ich naruszenia, ma bowiem ochrona stanu wody na gruncie. Podstawową funkcją art. 234 p.w. jest ochrona stanu wody na gruncie. W orzecznictwie sądów administracyjnych powstałym na gruncie ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121) zachowującym swą aktualność w odniesieniu do art. 234 ust. 3 p.w. można wyodrębnić dwie grupy poglądów. Pierwszy dominujący pogląd, z którym należy się w pełni zgodzić, opiera się na założeniu, według którego stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zurbanizowania terenu (legalnej wzniesionej zabudowy), podlega ochronie. W ramach tej grupy poglądów NSA stwierdził, że "Przez stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 p.w., należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie, jak i stan wody na gruncie, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu – np. w wyniku budowy określonych obiektów budowlanych. Jeśli natomiast stan wody na gruncie powstanie w wyniku zagospodarowania terenu nielegalnie, to stan wody na gruncie osiągnięty w wyniku takiego działania nie będzie podlegać ochronie z art. 29 ust. 1 p.w. Ochronie przewidzianej w art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. podlega wyłącznie stan wody na gruncie istniejący legalnie". (wyrok NSA z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 799/11, LEX nr 1252189).
Druga grupa poglądów reprezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych zachowująca nadal swą aktualność wyrażana jest w oderwaniu od tego, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę lub skutecznym zgłoszeniem i wskazuje, że zastosowanie art. 29 ust. 3 p.w. ma na celu doraźną ochronę stanu wód na gruncie (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 523/14 LEX nr 1598483; wyrok WSA w Gdańsku z 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 21/14, LEX nr 1470109).
Spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie są związane z określonymi sankcjami. Sankcją może być przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Tak rozumiana sankcja jest konsekwencją tego, że właściciel gruntu postępuje sprzecznie z obowiązującą zasadą ochrony stanu wody na gruncie wyrażoną w art. 234 p.w. (narusza zakazy i nakazy kierowane bezpośrednio do niego).
Z brzmienia art. 234 ust. 3 p.w. wynika nakaz przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zdaniem M Górskiego, "nakaz i zakaz to dwie zasadnicze postaci obowiązku – nakaz jest obowiązkiem o charakterze czynnym (należy coś w określony sposób zrobić, tak a nie inaczej się zachować, podjąć wskazane działanie), z kolei zakaz to obowiązek o charakterze biernym (nie wolno czegoś zrobić, nie wolno zachować się we wskazany sposób, nie wolno podjąć określonego działania, należy się powstrzymać)" (M. Górski, § 22. Nakaz i zakaz jako obowiązki administracyjnoprawne, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Prawo administracyjne materialne, tom 7, Warszawa 2012, s. 221). Nakazy i zakazy należą do modelowych instrumentów regulacji bezpośredniej. Nakazy "zmuszają" podmioty, do których są skierowane, do określonych zachowań. Zakazy natomiast określają, jakich rozwiązań nie można stosować lub jakiej działalności nie można podejmować.
Wszystkie czynności właściciela gruntu powodujące zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim są tylko wtedy zabronione, jeżeli przynoszą szkodę właścicielowi gruntu sąsiedniego. Spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody z punktu widzenia treści art. 234 ust. 3 p.w. mogą być oceniane jedynie ze względu na szkody, jakie powstają przez wprowadzenie sztucznych zmian w ukształtowaniu powierzchni gruntu, wpływającej na zatrzymanie, zahamowanie lub przyspieszenie odpływu, albo też na zmianę kierunku odpływu. Spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody mogą spowodować, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakaże właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. wyrażają także metodę prewencyjnej ochrony gruntów sąsiednich przed działaniami właściciela gruntu korzystającego z wód w sposób szkodliwie wpływający na te grunty.
Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.