III OSK 4994/21

III OSK 4994/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2682/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-04
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 670
§ 10 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej
Dz.U. 2022 poz 536
art. 111 pkt 10
Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 roku, sygn. akt II SA/Wa 2682/19 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby wojskowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Wa 2682/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. (dalej: "Skarżący") na decyzję Ministra Obrony Narodowej (dalej: "Minister") z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej – oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Rozkazem personalnym Dyrektora Departamentu Kadr (dalej: "Organ I instancji") z [...] czerwca 2017 r. nr [...], Skarżący został przeniesiony z dniem 3 lipca 2017 r. do rezerwy kadrowej na okres do 30 stycznia 2018 r. Następnie rozkazami personalnymi Organu I instancji: z [...] grudnia 2017 r. nr [...], z [...] marca 2018 r. nr [...], z [...] września 2018 r. nr [...] (pkt 2), z [...] grudnia 2018 r. nr [...] (pkt 1) przedłużano okres przebywania Skarżącego w rezerwie kadrowej, w tym ostatnią wymienioną decyzją od 31 stycznia 2019 r. do 28 czerwca 2019 r.
Rozkazem personalnym z [...] maja 2019 r. nr [...] Organ I instancji zwolnił Skarżącego z dniem 29 czerwca 2019 r. z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Skarżący wystąpił do Organu z wnioskiem o uzupełnienie ww. rozkazu personalnego. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] Organ I instancji odmówił uzupełnienia rozstrzygnięcia przedmiotowego rozkazu personalnego.
W odwołaniu od powyższego rozkazu personalnego Skarżący zarzucił:
- błędną wykładnię art. 111 pkt 10 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 536 z późn. zm. – dalej: "u.s.w.ż.z.") w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. poz. 670 – dalej: "rozporządzenie MON"), bowiem prawidłowa wykładnia tych przepisów nie pozwala przyjąć, że normy te dopuszczają możliwość wydania decyzji przed upływem wskazanego okresu,
- naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów jej rozstrzygnięcia,
- niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów jej podjęcia i stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak wskazania dlaczego żołnierz nie został wyznaczony na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej, mimo iż czas pozostawania w rezerwie kadrowej nie minął,
- zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie obowiązku zebrania i wyjaśnienia zebranego materiału dowodowego,
- naruszenie art. 11, art. 8, art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji opierającej się na fikcyjnych przesłankach wyłącznie z uwagi na toczące się przeciwko Skarżącemu postępowanie karne przed Sądem Garnizonowym w Warszawie,
- braku wskazania przez Organ I instancji prawdziwych motywów rozstrzygnięcia.
Po rozpoznaniu odwołania Minister decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że Organ I instancji prawidłowo ustalił i przeanalizował sytuację kadrową oficera w aspekcie, w jakim sytuacja ta miała wpływ na jego status w strukturach Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Minister wskazał, że zgodnie z treścią art. 111 pkt 10 u.s.w.ż.z. żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Przepis ten jednoznacznie określa, że zwolnienie żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej nie jest fakultatywne lecz obligatoryjne. Ustawodawca nie przyznał organowi możliwości wyboru sposobu ustalenia sytuacji kadrowej oficera, który nie został wyznaczony na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Podjęte rozstrzygnięcie nie wymaga zatem uzasadnienia z punktu widzenia uwzględniania słusznego interesu strony i interesu społecznego - potrzeb Sił Zbrojnych, zdefiniowanych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e u.s.w.ż.z.
Minister podkreślił, że podjęcie decyzji w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe leży w gestii właściwego organu wojskowego, który w ramach przyznanych mu kompetencji posiada wyłączne prawo do kształtowania polityki kadrowej, zgodnie z potrzebami Sił Zbrojnych. Pełnienie służby na określonym stanowisku nie jest uzależnione od istnienia wolnego stanowiska, lecz od potrzeb Sił Zbrojnych. O tym natomiast, czy istnieje potrzeba wyznaczenia określonej osoby na stanowisko służbowe, decyduje nie żołnierz, lecz właściwy organ wojskowy. Argument dotyczący możliwości wyznaczenia na nieobsadzone stanowisko w Siłach Zbrojnych nie daje więc podstaw do twierdzenia, że istnieje bądź istniała realna możliwość wyznaczenia oficera na stanowisko służbowe. Jeżeli właściwy organ, w czasie pozostawania żołnierza zawodowego w rezerwie kadrowej, dokonał analizy możliwości wyznaczenia oficera na inne stanowisko i w wyniku takiej analizy doszedł do wniosku, że brak jest możliwości zaproponowania innego stanowiska służbowego, to przepis art. 111 pkt 10 u.s.w.ż.z. stanowi samodzielną podstawę zwolnienia ze służby.
Minister zaznaczył, że toczące się przeciwko Skarżącemu przed Sądem Garnizonowym w Warszawie postępowanie karne pozostaje kwestią całkowicie odrębną, nie mającą jakiegokolwiek związku przyczynowo-skutkowego dla meritum rozstrzygnięcia podjętego w przedmiocie zwolnienia.
Skarżący wniósł do WSA skargę na ww. decyzję Ministra, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji motywów jej rozstrzygnięcia,
- brak wskazania dlaczego nie został wyznaczony na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej, mimo iż czas pozostawania w rezerwie nie minął, a wydano w stosunku do niego rozkaz personalny dotyczący zwolnienia,
- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, rzetelnego, wyczerpującego i całościowego rozpatrzenia materiału dowodowego,
- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącemu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym jego zwolnienia ze służby wojskowej, w sytuacji, w której 1 dzień dzielił wszczęcie postępowania w przedmiocie zwolnienia i datę wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej,
- art. 11, art. 8, art. 7, art. 107 § 3, art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która opierała się na fikcyjnych przesłankach,
- art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez Ministra z urzędu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy,
- art. 78 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez pełnomocnika strony,
- art. 111 ust. 10 u.s.w.ż.z. w zw. z § 10 ust. 1 rozporządzenia MON poprzez przyjęcie, że treść wskazanych przepisów uprawnia do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu pozostawania w rezerwie kadrowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nie pozwala przyjąć, że normy te dopuszczają możliwość wydania decyzji przed upływem wskazanego okresu, a zatem wydana decyzja była decyzją co najmniej przedwczesną.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem, WSA oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że przeniesienie żołnierza zawodowego do rezerwy kadrowej nie stanowi gwarancji wyznaczenia tego żołnierza na stanowisko służbowe. Trzeba bowiem mieć na względzie, iż ustawodawca - wprowadzając do wojskowej ustawy pragmatycznej przepis art. 111 pkt 10 - dopuścił możliwość, że w okresie pozostawania w rezerwie kadrowej żołnierz zawodowy nie zostanie wyznaczony na stanowisko służbowe. Celem instytucji rezerwy kadrowej jest usytuowanie żołnierza zawodowego, który z różnych powodów został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego, w dalszej służbie, przy uwzględnieniu jednakże potrzeb Sił Zbrojnych, co wynika z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 u.s.w.ż.z. WSA zaznaczył przy tym, że podjęcie decyzji w sprawie przeniesienia żołnierza zawodowego, zwolnionego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, do rezerwy kadrowej, jeżeli przewiduje się wyznaczenie go na inne stanowisko służbowe, leży w gestii właściwego organu wojskowego, który w ramach przyznanych mu kompetencji posiada wyłączne prawo do kształtowania polityki kadrowej, zgodnie z potrzebami Sił Zbrojnych. Pełnienie służby na określonym stanowisku nie jest bowiem uzależnione od istnienia wolnego (dowolnego) stanowiska, lecz od potrzeb Sił Zbrojnych. O tym natomiast, czy istnieje potrzeba wyznaczenia określonej osoby na stanowisko służbowe decyduje nie żołnierz, lecz samodzielnie właściwe organy wojskowe.
WSA przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, iż przepis art. 111 pkt 10 u.s.w.ż.z. stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do zwolnienia żołnierza ze służby, niezależną od innych, ustanowionych w ustawie o służbie wojskowej, trybów rozwiązania stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Z przepisu tego wynika, że w przypadku spełnienia przewidzianych tam przesłanek, zwolnienie żołnierza ze służby nie zależy od swobodnego uznania właściwego organu wojskowego, lecz w takich sytuacjach jest obligatoryjne. Zastosowanie tej instytucji uwarunkowane jest zatem wyłącznie wykazaniem, że upłynął okres przeniesienia żołnierza do rezerwy kadrowej oraz że w tym czasie żołnierz ten nie został wyznaczony na inne stanowisko służbowe. Omawiany przepis nie zawiera natomiast warunku uzależniającego jego zastosowanie od uprzedniego wykazania, z jakich przyczyn żołnierz nie został wyznaczony na inne stanowisko służbowe. Wystarczająca jest w tym zakresie analiza możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe. Analizę tę należy przy tym rozumieć jako wewnętrzne działanie organu, prowadzone na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.w.ż.z. Natomiast zagadnienia właściwego zagospodarowania kadry wojskowej pozostającej w rezerwie kadrowej muszą być przez organy wojskowe wnikliwie rozważone, ale następuje to w postępowaniu poprzedzającym wszczęcie procedury zwolnieniowej. Skoro wyznaczenie na stanowisko służbowe odbywa się w innym postępowaniu, prowadzonym w oparciu o inne przepisy, to nie może ulegać wątpliwości, że w znaczeniu zarówno procesowym jak i materialnym są to odrębne sprawy od tych związanych z rozwiązaniem stosunku służbowego. Niedopuszczalne bowiem jest wprowadzanie do hipotetycznego stanu faktycznego art. 111 pkt 10 u.s.w.ż.z., hipotetycznego stanu zapisanego w odrębnych przepisach prawa materialnego, regulujących odrębną materię wyznaczania na stanowisko służbowe.
WSA uznał, że działania Ministra odpowiadały prawu. Nie jest sporne, że Skarżący został przeniesiony z dniem 3 lipca 2017 r. do rezerwy kadrowej, w której pozostawał nieprzerwanie do 28 czerwca 2019 r. W okresie tym Skarżący nie został wyznaczony na inne stanowisko służbowe. Skutkowało to wszczęciem przez Organ I instancji postępowania w sprawie zwolnienia go ze służby w trybie art. 111 pkt 10 u.s.w.ż.z., które swój ostateczny wyraz znalazło w zaskarżonej decyzji.
WSA nie uwzględnił zarzutów podniesionych w skardze, które koncentrowały się na zaniechaniu przeprowadzenia przez Ministra analizy możliwości wyznaczenia Skarżącego na inne stanowisko służbowe przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Skoro wydanie decyzji w trybie art. 111 pkt 10 u.s.w.ż.z., nie jest uzależnione od wykazania przez organ braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe, to organ nie ma obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego ani motywowania stanowiska w tym zakresie w ramach decyzji o zwolnieniu. Natomiast przyczyny nieznalezienia dla Skarżącego innego stanowiska służbowego w trakcie pozostawania w rezerwie kadrowej wymykają się spod kontroli sądu administracyjnego.
WSA nie dopatrzył się również, by Skarżący został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, Skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania i korzystał z praw strony postępowania na etapie postępowania odwoławczego, o czym świadczą składane przez niego pisma procesowe, jak również środki odwoławcze. WSA zgodził się ze Skarżącym, że postępowanie przed Organem I instancji trwało zaledwie 2 dni i w tym czasie nie miał on faktycznych możliwości złożenia pism procesowych, wada ta została jednak wyeliminowana w toku postępowania odwoławczego.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a."):
I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli czynności Ministra i wadliwe oddalenie skargi Skarżącego na decyzję Ministra z [...] września 2019 r. w przedmiocie utrzymania w mocy rozkazu personalnego nr [...] z [...] maja 2019 r. Organu I instancji w przedmiocie zwolnienia ze służby wojskowej Skarżącego.
II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu analizy możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe, podczas gdy analiza całokształtu materiału dowodowego w sprawie prowadzi do odmiennych wniosków, w szczególności w zakresie w jakim decyzja o zwolnieniu żołnierza ze służby wojskowej została podjęta przed upływem okresu rezerwy kadrowej - a więc okresu w którym żołnierz mógł zostać (do upływu ostatniego dnia okresu rezerwy kadrowej) powołany na inne stanowisko służbowe.
III. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez wadliwe oddalenie przez WSA, przedmiotowej skargi na decyzję Ministra, wskutek dokonania przez WSA niewłaściwej oceny dowodów i błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy tj.:
- przyjęcia, że zachodziły przesłanki do zwolnienia Skarżącego z zawodowej służby wojskowej mimo, iż nie było wiadome w dniu wydania decyzji - rozkazu personalnego z [...] maja 2019 r., czy Skarżący zostanie wyznaczony na stanowisko służbowe do momentu upływu okresu rezerwy kadrowej, tj. do dnia 28 czerwca 2019 r., a zatem został zwolniony ze służby przed upływem okresu rezerwy kadrowej,
- przyjęcia, że postępowanie w przedmiocie możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe w okresie pozostawania przez niego w rezerwie kadrowej zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i nie stanowiło naruszenia prawa do czynnego udziału Skarżącego w postępowaniu, w sytuacji, w której postępowanie w przedmiocie zwolnienia żołnierza zostało wszczęte w dniu [...] maja 2019 r., a rozkaz w przedmiocie zwolnienia ze służby żołnierza został wydany w dniu [...] maja 2019 r., co wskazuje na fikcję prowadzenia postępowania i złamanie zasad czynnego udziału strony w postępowaniu, w którym miał prawo wziąć udział, a w szczególności biorąc pod uwagę choćby sposób doręczania przez organy zawiadomień o wszczęciu i rozkazu personalnego do rąk własnych żołnierza - w chwili gdy znajdował się on na zwolnieniu w domu i wbrew twierdzeniom nie konwalidowały tego czynności podjęte przez Skarżącego w postępowaniu odwoławczym,
- przyjęcia, że w okresie rezerwy kadrowej, tj. od 3 lipca 2017 r. do 28 czerwca 2019 r. Skarżący nie został wyznaczony na inne stanowisko służbowe, w sytuacji, w której na dzień wydania decyzji o zwolnieniu go ze służby wojskowej, tj. na dzień [...] maja 2019 r. nie było wiadome, czy do dnia upływu okresu pozostawania w rezerwie kadrowej tj. do dnia 28 czerwca 2019 r. zostanie wyznaczony na inne stanowisko służbowe, a Minister wydając taką decyzję działał niejako antycypująco i wbrew przepisom uprawniającym do zwolnienia żołnierza ze służby wobec niewyznaczenia go na inne stanowisko służbowe, o którym mowa w art. 111 pkt 10 u.s.w.ż.z.,
- przyjęcia, że w sposób prawidłowy doszło do wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia żołnierza ze służby wojskowej w trybie art. 111 pkt 10 u.s.w.ż.z., w sytuacji, w której przepis ten może być zastosowany wyłącznie wówczas, kiedy w okresie rezerwy kadrowej żołnierz nie jest wyznaczony na inne stanowisko służbowe, a nie jak w sprawie Skarżącego przed upływem okresu rezerwy kadrowej,
- przyjęcia, że wszczęcie procedury wobec żołnierza w sprawie rozwiązania stosunku służbowego było obligatoryjne wobec faktu, iż wynik poszukiwań nowego stanowiska służbowego był negatywny, w sytuacji, w której okres w którym możliwe było wyznaczenie żołnierza na nowe stanowisko nie upłynął - tj. 28 czerwca 2019 r., a już [...] maja 2019 r. wydano rozkaz wydalenia go ze służby wojskowej i wszczęto procedurę, która nie była możliwa do przeprowadzenia wobec braku upływu wymaganego okresu,
- przyjęcia, iż pełnienie służby na określonym stanowisku nie jest uzależnione od istnienia wolego stanowiska, a od potrzeb Sił Zbrojnych, w sytuacji, w której potrzeby Sił Zbrojnych to nic innego jak celowość podejmowanych decyzji o powołaniu, zwolnieniu czy przeniesieniu żołnierza w ramach liczby stanowisk w poszczególnych korpusach kadry zawodowej Sił Zbrojnych - a zatem pośrednio również obsadzenie osób spełniających kwalifikacje zawodowe w ramach stanowisk nieobsadzonych, a wakujących, czyli takich które przewidziane są do obsadzenia osobami posiadającymi kwalifikacje zawodowe.
IV. Naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 111 ust. 10 u.s.w.ż.z. w zw. z § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia MON poprzez:
- wadliwe oddalenie przez WSA przedmiotowej skargi na decyzję Organu w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że treść wskazanych przepisów uprawnia do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu pozostawania w rezerwie kadrowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów nie pozwala przyjąć, że normy te dopuszczają możliwość wydania decyzji przed upływem okresu pozostawania w rezerwie kadrowej żołnierza,
- jego błędną wykładnię i przyjęcie, że użyty w tym przepisie zwrot "w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej" oznacza, iż zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej następuje obligatoryjnie po upływie określonego w decyzji administracyjnej, zwalniającej żołnierza zawodowego ze stanowiska służbowego i przenoszącego go do rezerwy kadrowej, terminu końcowego pełnienia zawodowej służby wojskowej w rezerwie kadrowej, chociaż właściwa wykładnia tego przepisu oznacza, iż warunkiem zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej jest pełnienie przez niego zawodowej służby wojskowej w rezerwie kadrowej przez okres pełnych 2 lat i nie wyznaczenie go w tym okresie na stanowisko służbowe,
- jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zwolnienie żołnierza nie po zakończeniu czasu pozostawania przez Skarżącego w rezerwie kadrowej, lecz w trakcie czasu pozostawania przez Skarżącego w rezerwie kadrowej, poprzez wydanie decyzji o zwolnieniu go z zawodowej służy wojskowej przed spełnieniem się ustawowego warunku zastosowania tego przepisu czyli przed zakończeniem czasu pozostawania przez Skarżącego w rezerwie kadrowej (nawet czasu określonego w decyzji zwalniającej Skarżącego ze stanowiska służbowego i przenoszącej go do rezerwy kadrowej);
- niewłaściwe zastosowanie i wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej przed upływem ostatniego dnia pełnienia zawodowej służby wojskowej w rezerwie kadrowej, a decyzja o terminie tego zwolnienia na mocy wskazanego przepisu rangi ustawowej została pozostawiona uznaniu organu administracji, a tym samym nie może być określana przez przepisy wykonawcze do u.s.w.ż.z.
W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, niezależnie od ich normatywnej stylizacji zmierzają do wykazania wadliwości wydanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku z dwóch przyczyn: po pierwsze, Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że zwolnienie ze służby w trybie art. 111 ust. 10 u.s.w.ż.z. wymaga uprzedniego wykazania braku możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe, a po drugie, w ocenie Skarżącego rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia żołnierza ze służby z uwagi na niewyznaczenie na stanowisko służbowe w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej, nie może zostać wydany przed upływem okresu pozostawania w tej rezerwie. Z przedstawionymi ocenami prawnymi nie można się zgodzić.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił
art. 111 pkt 10 u.s.w.ż.z. Zgodnie z jego treścią żołnierza zawodowego zwalnia się
z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe
w czasie pozostawania w rezerwie kadrowej. Przepis ten, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, stanowi samodzielną materialną podstawę zwolnienia żołnierza ze służby, niezależną od innych ustanowionych w ustawie pragmatycznej trybów rozwiązania stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Wynika z niego, że w przypadku spełnienia przewidzianych jego treścią przesłanek zwolnienie żołnierza ze służby nie zależy od swobodnego uznania właściwego organu wojskowego, lecz w takich sytuacjach jest obligatoryjne. Zwolnienie żołnierza ze służby na podstawie art. 111 ust. 10 u.s.w.ż.z. uwarunkowane jest zatem wyłącznie wykazaniem, że upłynął okres przeniesienia żołnierza do rezerwy kadrowej oraz że w tym czasie żołnierz ten nie został wyznaczony na inne stanowisko służbowe. Omawiany przepis nie zawiera natomiast warunku uzależniającego jego zastosowanie od uprzedniego wykazania,
z jakich przyczyn żołnierz nie został wyznaczony na inne stanowisko służbowe. Zagadnienia właściwego zagospodarowania kadry wojskowej pozostającej
w rezerwie kadrowej muszą być przez organy wojskowe wnikliwie rozważone, ale następuje to w postępowaniu poprzedzającym wszczęcie procedury zwolnieniowej. Skoro wyznaczenie na stanowisko służbowe odbywa się w innym postępowaniu, prowadzonym w oparciu o inne przepisy, to nie może ulegać wątpliwości, że
w znaczeniu zarówno procesowym, jak i materialnym są to odrębne sprawy od tych związanych z rozwiązaniem stosunku służbowego. Analizowanie propozycji wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe odbywa się jeszcze w okresie jego pozostawania w rezerwie kadrowej. Dopiero po stwierdzeniu, że brak jest możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko, organ zobowiązany jest do wszczęcia odrębnego postępowania celem zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Jeżeli zatem ustawa pragmatyczna rozróżnia instytucje wyznaczenia na stanowisko służbowe i instytucję rozwiązania stosunku służbowego oraz odrębnie reguluje związane z tym materie, to oczywistym jest, że ustalenia w pierwszym zakresie nie są i nie mogą być elementem stanu faktycznego procedury zwolnieniowej. Niedopuszczalne bowiem jest wprowadzanie do hipotetycznego stanu faktycznego art. 111 pkt 10 u.s.w.ż.z. hipotetycznego stanu zapisanego w odrębnych przepisach prawa materialnego, regulujących odrębną materię wyznaczania na stanowisko służbowe. Jeszcze raz podkreślić należy, że działania organu związane
z wyznaczeniem żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe nie stanowią jednego z etapów postępowania w sprawie zwolnienia ze służby. Kwestie te rozpatrywane i rozstrzygane są w oddzielnym, procesowo autonomicznym postępowaniu - zob. wyroki NSA z 5 lipca 2016 r., sygn. I OSK 165/15, z 15 marca 2013 r., sygn. I OSK 1312/12, z 14 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 1856/10, z 27 maja 2009 r., sygn. I OSK 937/08.
W sprawie jest bezsporne, że Skarżący od 3 lipca 2017 r. do 28 czerwca 2019 r. pozostawał w rezerwie kadrowej i w tym okresie nie został wyznaczony na inne stanowisko służbowe. W tej sytuacji rozwiązanie ze Skarżącym stosunku służbowego było obligatoryjne.
Zauważyć należy, że Sąd I instancji nie mógł badać przyczyn i okoliczności niewyznaczenia Skarżącego na stanowisko służbowe w okresie pozostawania
w rezerwie kadrowej także z uwagi na wyłączenie w tym zakresie kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.w.ż.z. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje między innymi w sprawach wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego. Oznacza to, że działalność organów wojskowych w takich sprawach nie podlega w ogóle kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro w sprawach wyznaczenia na stanowisko służbowe skarga jest niedopuszczalna, to podejmowane w takich sprawach czynności organów wojskowych nie mogą być też badane przez sądy administracyjne pośrednio, to jest przy okazji skargi na decyzje o zwolnieniu ze służby. Poddanie kontroli sądowej takiej materii - jak tego oczekuje Skarżący - stanowiłoby obejście jednoznacznego zakazu przewidzianego w art. 8 ust. 2 pkt 1 u.s.w.ż.z.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w zaskarżonym wyroku trafnie przyjął, że warunki zastosowania art. 111 pkt 10 u.s.w.ż.z. należy odnosić do daty zwolnienia żołnierza ze służby. Istotny jest więc termin rozwiązania stosunku służbowego a nie data wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu. Za takim stanowiskiem przemawia wykładnia ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej. W myśl § 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia w przypadku przebywania żołnierza w rezerwie kadrowej i niewyznaczenia go do końca okresu pozostawania w rezerwie kadrowej na stanowisko służbowe organ, o którym mowa
w art. 20 ust. 3 ustawy, występuje do organu zwalniającego, jeżeli sam nie jest tym organem, z wnioskiem o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej.
W przypadku, o którym mowa w ust. 1, organ zwalniający, ustalając w decyzji datę zwolnienia, określa ją na pierwszy dzień po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej (§ 10 ust. 2).
Z przytoczonych przepisów wynika, że zasadą jest, iż rozwiązanie stosunku służbowego następuje z dniem wskazanym w rozkazie, stąd decyzja zwolnieniowa winna precyzować datę rozwiązania stosunku służbowego. W razie zwolnienia żołnierza na podstawie art. 111 pkt 10 u.s.w.ż.z. organ ustalając datę zwolnienia, określa ją na pierwszy dzień po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej
(§ 12 ust. 2 rozporządzenia MON z dnia 29 stycznia 2008 r.). Nie oznacza to jednak, że sama decyzja (rozkaz personalny) o zwolnieniu żołnierza ze służby na podstawie
art. 111 ust. 10 u.s.w.ż.z. musi zostać podjęta już po upływie okresu pozostawania żołnierza w rezerwie kadrowej. O tym, że żołnierzowi nie zostanie powierzone żadne stanowisko służbowe organy wojskowe mogą zdecydować wcześniej, w ramach przysługujących im kompetencji w zakresie planowania kadrowego – tak NSA
w wyrokach z 5 lipca 2016 r. sygn. I OSK 165/15 i z 29 października 2020 r., sygn. I OSK 4103/18.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. Wszystkie okoliczności faktyczne istotne z perspektywy hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia zostały ustalone. Wydanie przez WSA rozstrzygnięcia
w formule nakazanej przez art. 151 p.p.s.a. było więc uzasadnione. Z tych samych przyczyn negatywnej weryfikacji podlegały zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 111 ust. 10 u.s.w.ż.z.
w zw. z § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia MON. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni materialnoprawnej podstawy wydanych rozstrzygnięć
i zasadnie przyjął, iż w świetle poczynionych w sprawie ustaleń art. 111 ust. 10 u.s.w.ż.z. powinien znaleźć w sprawie zastosowanie.
Uwzględniając przedstawione oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.