III OSK 4990/21

III OSK 4990/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 418/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-08-05
Skarżony organ
Minister Gospodarki Morskiej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 418/20 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 grudnia 2019 r., nr DGM.WOSM.2.431.2.3.2019.AS w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 418/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. JSC z siedzibą w Bułgarii (dalej "strona", "spółka" lub "skarżąca") na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej "Minister" lub "organ") z dnia 12 grudnia 2019 r. nr DGM.WOSM.2.431.2.3.2019.AS w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej – oddalił skargę.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Statek "[...]" przypłynął z portu Immingham (Wielka Brytania) do portu w Gdańsku w dniu 10 grudnia 2017 r. W dniu 12 grudnia 2017 r. z upoważnienia Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni inspektor Urzędu Morskiego w Gdyni, na podstawie ustawy z 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki (Dz. U. z 2017 r. poz. 2000, ze zm., dalej "ustawa"), przeprowadził inspekcję siarkową na tym statku (tj. sprawdzenie zawartości siarki w paliwie używanym przez statek) – w reakcji na alert zamieszczony w systemie THETIS-EU, przez duńskie służby. Na podstawie zdalnej detekcji przeprowadzonej w dniu 26 października 2017 r. służby duńskie stwierdziły, że statek ten używa w obszarze kontroli emisji tlenków siarki (tzw. region SECA) paliwa o zawartości siarki 0,229%. Tymczasem zawartość siarki w paliwie żeglugowym używanym w granicach regionu SECA nie może przekraczać 0,10% m/m. Wielkość dopuszczalnego współczynnika określa załącznik VI do Międzynarodowej konwencji o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki, sporządzonej w Londynie 2 listopada 1973 r., zmienionej protokołem uzupełniającym sporządzonym w Londynie 17 lutego 1978 r. oraz Protokołem uzupełniającym sporządzonym w Londynie 26 września 1997 r. (dalej "Konwencja MARPOL". Podczas inspekcji siarkowej inspektor zwrócił się do załogi statku o wskazanie miejsca poboru próbki paliwa z silnika głównego. Załoga statku wskazała miejsce pobrania próbki jako miejsce bezpośrednio przed pompami booster silnika głównego. Inspektor pobrał próbkę ze wskazanego miejsca, a załoga nie zgłosiła zastrzeżeń do tej czynności i podpisała protokół pobrania. W dniu 12 grudnia 2017 r. otrzymano wynik analizy pobranej próbki przeprowadzonej w akredytowanym laboratorium J. S. Hamilton Polska, który wskazywał zawartość siarki w paliwie na poziomie 1,47% m/m. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 października 2015 r. w sprawie wymagań dotyczących zawartości siarki w paliwie żeglugowym, w tym sposobu jej oznaczania (Dz. U. z 2015 r., poz. 1665, dalej "rozporządzenie siarkowe") zawartość siarki w paliwie żeglugowym używanym w granicach obszarów kontroli emisji tlenków siarki określonych w załączniku VI do Konwencji MARPOL na statku przebywającym w polskich obszarach morskich nie może przekraczać 0,10% m/m. Wyjątek stanowią statki stosujące zatwierdzoną metodę redukcji emisji dwutlenku siarki, ale statek "[...]" jej nie stosował.
Po uzyskaniu wyników pomiaru pismem z 13 grudnia 2017 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia prawidła 14 Konwencji MARPOL, art. 13c ustawy o zapobieganiu zanieczyszczenia morza przez statki oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia siarkowego, w związku ze stosowaniem w polskich obszarach morskich przez przedmiotowy statek paliwa o niedopuszczalnej zawartości siarki. W dniu 13 grudnia 2017 r. przeprowadzono inspekcję Państwa Portu Urzędu Morskiego w Gdyni (PSC), w wyniku której ustalono, że prawdopodobną przyczyną niedozwolonej zawartości siarki w paliwie była nieprawidłowo przeprowadzona procedura przejścia na paliwo niskosiarkowe. W trakcie inspekcji PSC pobrano dodatkowe próbki paliwa bezpośrednio z systemu paliwowego silnika głównego oraz z systemu zasilania agregatu. Celem tych czynności była weryfikacja czy statek nadal narusza przepisy dotyczące zawartości siarki w paliwie podczas postoju w porcie. Dwa miejsca poboru próbek wskazała załoga statku, nie były one tożsame z miejscem poboru pierwszej próbki z dnia 12 grudnia 2017 r. Wyniki analizy próbek z dnia 13 grudnia 2017 r. wykazały zawartość siarki w próbce pobranej z silnika głównego 0,0425% m/m, zaś z agregatu 0,1% m/m. W protokole przesłuchania pobierającego próbkę podano, że miejsce poboru próbki z systemu zasilania zostało wskazane przez starszego mechanika statku i zaakceptowane przez inspektora D.C. Przed pobraniem próbki paliwa inspektor zdrenował ok. 5 litrów paliwa celem uniknięcia zanieczyszczenia próbki. Punkt poboru próbki znajdował się bezpośrednio przed pompami "booster" silnika głównego. Przed pobraniem próbek starszy mechanik statku sugerował punkt poboru z agregatów pomocniczych tłumacząc, że stamtąd pobrano próbki podczas poprzedniej inspekcji siarkowej, jednak inspektor zażądał wskazania miejsca poboru paliwa z silnika głównego.
Decyzją z dnia 14 grudnia 2017 r. nr 780/51/17 Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni, działając na podstawie art. 13c oraz art. 36aa ust. 1 ustawy w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia siarkowego wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 16 000 SDR, co stanowi równowartość 80 889,60 zł według tabeli kursów NBP nr 241/A/NBP/2017 z dnia 13 grudnia 2017 r. W ocenie organu I instancji zebrane dowody wskazały, że statek używał w polskich obszarach morskich paliwo o zawartości siarki 1,47% m/m, tj. powyżej dopuszczalnej zawartości 0,1% m/m oraz nie stosował metod redukcji emisji. Na skutek odwołania strony Minister, decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r., znak DMG.WPOZZMS.2.431.1.2.2018.AS – utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2026/18, uchylił powyższą decyzję Ministra z dnia 27 kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Organ uchylił się od oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, tj. nie odniósł się do wyników audytu z 13 grudnia 2017 r. sporządzonego przez Towarzystwo Klasyfikacyjne DNV-GL, gdzie wskazano, że punkt poboru pierwszej próbki paliwa jest niereprezentatywny, gdyż jest to miejsce gdzie paliwo nie podlega cyrkulacji podczas normalnej eksploatacji statku. Organ nie dokonał też oceny, czy podczas poboru próbek paliwa w dniu 12 grudnia 2017 r. zostały spełnione wszystkie warunki, o których mowa w art. 6 ust. 1 decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2015/253 z dnia 16 lutego 2015 r. ustanawiającej zasady dotyczące pobierania próbek i sprawozdawczości na podstawie dyrektywy Rady 1999/32/WE w zakresie zawartości siarki w paliwach żeglugowych (Dz. U. UE. L. 2015. 41. 55) oraz "Wytycznymi odnośnie pobierania próbek celem kontroli zawartości siarki w paliwie stosowanym na statkach" zatwierdzonymi przez Komitet Ochrony Środowiska Morskiego (MEPC). Organ ograniczył się wyłącznie do wykazania, że został spełniony jeden z warunków tj. załoga statku wskazała i zadeklarowała reprezentatywność miejsca poboru paliwa.
Decyzją z dnia 12 grudnia 2019 r., znak DGM.WOSM.2.431.2.3.2019.AS, Minister – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. – ponownie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni z dnia 14 grudnia 2017 r. nr 780/51/17 o wymierzeniu stronie kary pieniężnej w wysokości 16000 SDR, co według tabeli kursowej z 13 grudnia 2017 r. publikowanej przez NBP stanowi równowartość 80889,60 zł – za używanie w polskich obszarach morskich paliwa z niedozwoloną zawartością siarki przez statek "[...]". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ zreferował wyniki uzupełniającego postępowania dowodowego (pozyskane schematy, zdjęcia, przesłuchanie świadków) – i wskazał, że inspekcja w dniu 12 grudnia 2017 r. została przeprowadzona zgodnie z przepisami ustawy i była prawidłową reakcją na alert zamieszczony w systemie THETIS-EU. W wyniku inspekcji ustalono, że zawartość siarki w paliwie stosowanym na statku podczas przebywania w polskich obszarach morskich wynosiła 1,47% m/m. Wyniki analizy próbek pobranych w dniu 13 grudnia 2017 r. również wskazały na nieprawidłowości w zawartości siarki w paliwie używanym przez statek. Załoga podczas inspekcji zadeklarowała w protokole pobrania próbek, że zarówno silnik główny, jak i agregaty pomocnicze były zasilane paliwem o zawartości siarki 0,1% m/m, zaś wyniki analizy pobranych próbek wykazały, że zawartość siarki w próbce pobranej z silnika głównego (numer: 050867) wynosiła 0,042 % m/m, a z agregatu pomocniczego (numer: 050864) 0,1% m/m. Dodatkowo z informacji zawartych w deklaracji zasobów wynika, że na statku w chwili inspekcji znajdowały się trzy rodzaje paliwa: HFO-2,6%, RMD 80-0,1% i MGO-0,02%. Dokumentacja dotycząca procedury przejścia w dniu 27 listopada 2017 r. na paliwo o zawartości siarki 0,1 % m/m wskazuje, że w procesie tym zostało użyte paliwo HSFO 2,6% i LSFO 0,083%, w związku z tym paliwo o zawartości siarki 0,042% m/m nie powinno się w ogóle znaleźć w systemie zasilania paliwem silnika głównego. Obecność paliwa o takiej zawartości siarki wskazuje – wedle hipotezy organu – na przepłukanie systemu zasilania silnika głównego paliwem o zawartości siarki dużo niższej niż 0,1% m/m, czyli prawdopodobnie MGO 0,02%. Wyniki analiz próbek pobranych w dniu 13 grudnia 2017 r. świadczą o ingerencji ze strony załogi w system zasilania paliwem silnika głównego.
Organ wskazał dalej, że na statku nie oznaczono zaworów do pobierania próbek w systemie obiegu paliwa. Zgodnie z art. 13g ust. 2 ustawy w związku z art. 6 ust. 1 decyzji wykonawczej 2015/253 oraz "Wytycznymi odnośnie pobierania próbek celem kontroli zawartości siarki w paliwie stosowanym na statkach" zatwierdzonymi przez Komitet Ochrony Środowiska Morskiego (MEPC) na swojej 70 sesji, schemat rur paliwowych z oznaczeniem zaworów przeznaczonych do pobierania próbek paliwa powinien zostać zatwierdzony przez administrację państwa bandery lub uznaną organizację działającą w jego imieniu. W przypadku braku określenia na statku miejsc poboru próbek paliwa, punktem poboru, zgodnie z ust. 2 art. 6 decyzji siarkowej jest miejsce, w którym zawór nadaje się do pobrania próbki i jest: a) łatwo dostępny i bezpieczny; b) uwzględnia różne gatunki paliwa używanego do każdego urządzenia spalania paliwa; c) zamocowany za zbiornikiem magazynowym, skąd płynie wykorzystywane paliwo; d) znajduje się możliwie jak najbliżej, uwzględniając względy bezpieczeństwa, wlotu paliwa w urządzeniu do spalania paliwa, biorąc pod uwagę rodzaj paliwa, natężenie przepływu, temperaturę i ciśnienie za wybranym punktem poboru próbek; e) zaproponowany przez przedstawiciela statku i zaakceptowany przez inspektora ds. siarki. Ostateczne miejsce poboru próbki paliwa w dniu 12 grudnia 2017 r. zostało wskazane przez przedstawiciela statku po tym jak inspektor wyjaśnił, że wcześniej zaproponowane przez załogę miejsca (z silników pomocniczych oraz kotła pomocniczego) nie są reprezentatywne dla paliwa używanego przez silnik główny. Agregaty pomocnicze są wykorzystywane podczas postoju statku w porcie i nie służą do napędu statku, a w związku z tym paliwo w nich zawarte nie musi być tożsame z tym, którym zasilany był statek podczas poruszania się w polskich obszarach morskich. Załoga statku wskazała, że miejscem reprezentatywnym i dogodnym do pobrania próbki z modułu paliwowego silnika głównego będzie denna rura spustowa zbiornika mieszającego lub ciśnieniowego zbiornika wyrównawczego. Dodatkowo, jak wynika z zeznań świadka, starszy mechanik zapytany o reprezentatywność punktu poboru potwierdził, że jest on odpowiedni do poboru próbki paliwa. W oparciu o zeznania inspektora ds. siarki z dnia 27 września 2019 r., który przeprowadzał inspekcję na statku w dniu 12 grudnia 2017 r., oświadczenie starszego mechanika statku z dnia 15 grudnia 2017 r. oraz schemat układu obiegu paliwa Minister uznał, że wszystkie wymagania dla punktu poboru próbki paliwa zostały spełnione. Punkt był łatwo dostępny i bezpieczny, uwzględniał różne gatunki paliwa, o czym może świadczyć fakt, że zbiornik ten jest uwzględniany podczas procedury przejścia na paliwo lekkie i stanowi on istotną część całkowitej pojemności systemu paliwowego deklarowanej w kalkulatorze FOBAS, punkt poboru znajdował się za zbiornikiem magazynowym, skąd płynie wykorzystywane paliwo oraz możliwie jak najbliżej wlotu paliwa do urządzenia spalania, a także został zaproponowany przez przedstawiciela statku tj. starszego mechanika i następnie zaakceptowany przez inspektora ds. siarki. Dodatkowo fakt niezgłoszenia zastrzeżeń do miejsca poboru próbki również wskazuje na to, że punkt poboru był przez nich uznany za właściwy.
Minister zauważył, że pierwsza wzmianka o niereprezentatywności miejsca poboru próbki pojawiła się po audycie Towarzystwa Klasyfikacyjnego DNV-GL. Odnosząc się do wyników tego audytu (tj. punkt poboru paliwa podczas inspekcji przeprowadzonej w dniu 12 grudnia 2017 r. był niereprezentatywny, gdyż jest to miejsce gdzie paliwo nie podlega cyrkulacji w trakcie normalnej eksploatacji systemu) – to zawartość tego zbiornika powinna być dostosowana do wymogów rozporządzenia siarkowego tj. nie powinna przekraczać 0,10% m/m. Informacje dotyczące procedury przejścia na paliwo niskosiarkowe zawarte w dzienniku maszynowym pochodzą z kalkulatora FOBAS i są wiarygodne, jeśli instalacja wykorzystywana do procedury przejścia na paliwo niskosiarkowe zapewnia właściwe oczyszczenie paliwa. W opinii Ministra fakt, że w systemie, który bierze udział w procedurze przejścia na paliwo lekkie, po przejściu na paliwo niskosiarkowe znalazło się paliwo o zawartości siarki 1,47% m/m świadczy, że instalacja wykorzystywana do ww. procedury nie oczyszcza paliwa właściwie, a tym samym dochodzi do zanieczyszczenia paliwa używanego na obszarach kontroli emisji tlenków siarki i przekraczania dopuszczalnych norm zawartości siarki w paliwie. Jeśli załoga była wcześniej świadoma, że zaproponowany przez nią punkt poboru próbki z silnika głównego jest miejscem, gdzie paliwo nie podlega cyrkulacji w trakcie normalnej eksploatacji systemu – nie powinna ona proponować tego punktu jako reprezentatywnego. Inspektor nie może znać każdego systemu paliwowego każdego statku i musi polegać na wiedzy załogi, która najlepiej zna instalacje i urządzenia znajdujące się na statku. Za wskazanie właściwego i reprezentatywnego miejsca poboru próbki odpowiedzialność ponosi przedstawiciel statku.
Minister stwierdził, po przeanalizowaniu procedur stosowanych przez Urząd Morski w Gdyni dotyczących kontroli armatorów i załóg statków w zakresie stosowania paliwa o dopuszczalnej zawartości siarki oraz ograniczenia emisji tlenków siarki do atmosfery, tj. procedur wyboru statków do inspekcji siarkowej oraz pobierania próbek paliwa wraz z metodologią przeprowadzania inspekcji siarkowej oraz poboru próbek paliwa – że zarówno inspekcja przeprowadzona w dniu 12 grudnia 2017 r., jak i dnia 13 grudnia 2017 r. zostały przeprowadzone prawidłowo, tj. zgodnie z obowiązującymi procedurami. Pobranie próbek podczas inspekcji dnia następnego miało na celu weryfikację, czy statek w dalszym ciągu nie łamie przepisów dotyczących zawartości siarki w paliwie w czasie postoju w porcie Gdańsk. Inspektor w dniu 13 grudnia 2017 r. miał możliwość pobrania próbek paliwa z dwóch różnych miejsc. Agregat pomocniczy, wraz z silnikiem głównym, został uznany przez inspektora przeprowadzającego inspekcję w dniu 13 grudnia 2017 r. za reprezentatywne miejsce poboru próbek, gdyż weryfikował on czy statek w dalszym ciągu nie łamie przepisów dotyczących zawartości siarki w paliwie w czasie postoju w porcie Gdańsk. Próbki pobrane w dniu 13 grudnia 2017 r. potwierdziły ingerencję ze strony załogi w system zasilania paliwem silnika głównego i możliwe przepłukanie systemu paliwem lekkim MGO, co w opinii organu potwierdza, że załoga był świadoma, że paliwo, którym zasilany jest silnik główny statku i które wykorzystywane było podczas przebywania statku w polskich obszarach morskich w drodze do portu Gdańsk, nie spełniało wymaganych norm.
Minister dodał, że pełny przepis zawarty w literze b ust. 2 art. 6 decyzji siarkowej wskazuje, że punkt poboru próbki paliwa powinien uwzględniać różne gatunki paliwa używanego do każdego urządzenia spalania paliwa. Przepis ten nie jest jednoznaczny z wymaganiem poboru próbek z dwóch różnych punktów i taka jego interpretacja stoi w sprzeczności z brzmieniem ust. 1 art. 6 decyzji siarkowej, który wskazuje, że Państwa członkowskie pobierają na statku próbki pierwotne paliwa żeglugowego za pomocą jednego lub wielu pobrań próbek pierwotnych, na poziomie zaworu przeznaczonego do pobierania próbek w systemie obiegu paliwa. Zbiornik, z którego pobrano próbkę, jest uwzględniany podczas procedury przejścia na paliwo lekkie, dlatego też uwzględnia on różne gatunki paliwa. Inspekcja przeprowadzona w dniu 12 grudnia 2017 r. miała na celu zweryfikowanie czy statek nie przekraczał norm zawartości siarki w paliwie podczas przebywania w polskich obszarach morskich w drodze do portu Gdańsk, a nie podczas postoju w porcie, w związku z czym brak zmniejszenia się zasobów paliwa ciężkiego nie może stanowić argumentu udowadniającego spełnianie wymogów stosowania paliwa o odpowiedniej zawartości siarki przez statek w drodze do portu Gdańsk. W świetle art. 36aa pkt 1 ustawy jeżeli armator statku używa na statku paliwa żeglugowego zawierającego niedopuszczalną zawartość siarki, podlega karze pieniężnej do wysokości 600 000 jednostek obliczeniowych, zwanych Specjalnym Prawem Ciągnienia (SDR), określanych przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Przy ustalaniu wysokości kary uwzględniono fakt, że na statku znajdowało się paliwo o niskiej zawartości siarki i takie też paliwo było wykorzystywane podczas postoju w porcie Gdańsk.
Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. spółka złożyła na powyższą decyzję Ministra skargę do WSA w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 75 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie wyniku pomiaru zawartości siarki w paliwie statku dokonanego 12 grudnia 2017 r. jako jedynego dowodu uzasadniającego wymierzenie kary; brak uwzględnienia wszystkich dowodów zebranych w sprawie, względnie wybiórczą ich interpretację; interpretację zgodnych z przepisami wyników pomiarów zawartości siarki w paliwie dokonanych w dniu 13 grudnia 2017 r. jako okoliczności wskazującej na niedozwolone działalnie skarżącego; brak rozpatrzenia ewentualnych wątpliwości na korzyść skarżącego; 2) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi organów obydwu instancji; 3) 107 § 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności; 4) art. 13c ust. 1 ustawy oraz art. 36aa ust. 1 ustawy poprzez błędne ustalenie, że skarżący używał na statku paliwa żeglugowego zawierającego niedopuszczalną zawartość siarki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W dniu 5 sierpnia 2020 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji zwrócił uwagę na związanie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2026/18, przytoczył przepisy mające zastosowanie w sprawie, w tym art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 13c ust. 1, art. 13f ust. 3 ustawy, § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia siarkowego – i wskazał, że wobec uzyskania informacji od duńskich służb, że statek może używać paliwa przekraczającego dopuszczalną zawartość siarki, po wpłynięciu w polski obszar morski, przeprowadzono inspekcję w zakresie zawartości siarki w paliwie żeglugowym; wspomniana informacja stanowiła asumpt do podjęcia kontroli po wpłynięciu statku w polski obszar morski. Dotyczy to nie tylko postoju w porcie, ale całej drogi przebytej przez statek z punku wejścia w obszar morski do momentu zacumowania w porcie. Dopiero wyniki badań pobranych próbek paliwa w dniu 12 grudnia 2017 r. stanowiły dowód i podstawę ustaleń faktycznych. Zgodnie z art. 13g ust. 2 ustawy inspekcja w zakresie zawartości siarki jest przeprowadzana zgodnie z art. 3-6 decyzji 2015/253 i obejmuje sprawdzanie każdorazowo dokumentów dostawy paliwa (zawierają dane o zawartości siarki), w tym sprawdzenie czy towarzyszą tym dokumentom zaplombowane próbki paliwa żeglugowego oraz sprawdzenie dziennika maszynowego i książki zapisów olejowych w zakresie wpisów dokumentujących operacje zmiany paliwa. Ponadto w odniesieniu do co najmniej 40% skontrolowanych statków pobieranie próbek paliwa: – z systemu obiegu paliwa na statku; – ze zbiornika paliwowego statku, jeśli jest to technicznie możliwe; – wykorzystując zaplombowane próbki paliwa towarzyszące dokumentom dostawy; – w trakcie jego dostawy na statek i badanie w nim zawartości siarki i badanie w nim zawartości siarki. Z kolei decyzja wykonawcza Komisji (UE) 2015/253 z 16 lutego 2015 r. ustanawiająca zasady dotyczące pobierania próbek i sprawozdawczości na podstawie dyrektywy Rady 1999/32/WE w zakresie zawartości siarki w paliwach żeglugowych ustanawia zasadę, że państwa członkowskie pobierają na statku próbki pierwotne paliwa za pomocą jednego lub wielu pobrań próbek pierwotnych na poziomie zaworu przeznaczonego do pobierania próbek w systemie obiegu paliwa, w miejscu zgodnym z rysunkiem schematycznym rur paliwa lub planem oraz zatwierdzonym przez administrację państwa bandery lub uznaną organizację działająca w jego imieniu. Pierwszym zatem kryterium ustalenia miejsca poboru próbek do badania jest wyznaczenie tych miejsc przez państwo bandery lub organizację działająca w jego imieniu. Wyznaczenie miejsca usuwa wszelkie niejasności i zarzuty odnośnie nieprawidłowości przy pobieraniu próbek. Państwo bandery nie skorzystało z tej możliwości, co oznacza, że poddało się rygorom określonym w art. 6 ust. 2 decyzji wykonawczej 2015/253. Wobec brzemienia tego przepisu, mającego rangę normy ustawowej poprzez odniesienie się w art. 13g ust. 2 ustawy, sąd wojewódzki nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie łącznie wszystkich pięciu przesłanek, uznając, że poprzednio organy skoncentrowały się wyłącznie na kwestii wskazania punktu poboru przez załogę i akceptację tego miejsca poprzez podpisanie protokołu. Zdaniem WSA w Warszawie wskazania te zostały wykonane przez organ. Mianowicie uzyskano schemat obiegu paliwa i włączono go jako dowód w sprawie, przesłuchano inspektora, który dokonywał poboru próbek w dniu 12 grudnia 2017 r. Po analizie organ uznał, że wszystkie wymagania dla punktu poboru zostały spełnione. Punkt jest łatwo dostępny i bezpieczny, zbiornik ten jest uwzględniany podczas procedury przejścia na paliwo lekkie, stanowi istotną część całkowitej pojemności systemu paliwowego deklarowanej w kalkulatorze FOBAS, punkt poboru znajdował się ze zbiorkiem magazynowym, skąd płynie wykorzystane paliwo oraz możliwie jak najbliżej wlotu paliwa do urządzenia spalania, a także został zaproponowany przez przedstawiciela statku. Na schemacie (k. 281 akt adm.) przedstawiony został system obiegu paliwa na statku z zaznaczeniem miejsca poboru w dniu 12 grudnia 2017 r. Zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy system obiegu paliwa oznacza system dystrybucji, filtracji i oczyszczania paliwa, a także dostarczania paliwa ze zbiorników paliwowych do urządzeń spalania paliwa. Z przepisu wynika, że do oceny zawartości siarki w paliwie wystraczające jest pobranie próbki pierwotnej paliwa za pomocą jednego lub wielu pobrań próbek pierwotnych. Wystarczające jest zatem pobranie jeden raz i z jednego punktu, przy czym pobór ten ma polegać na zapełnieniu trzech butelek (art. 6 ust. 5 decyzji wykonawczej). Oznacza to, że pobieranie próbek następnego dnia, tj. 13 grudnia 2017 r., aby ustalić poziom zawartości siarki w paliwie, nie było konieczne. Ten pierwotny pobór w dniu 12 grudnia 2017 r. stanowił podstawę do ustalenia stanu faktycznego wystarczającą w świetle przepisów prawa materialnego. Jednakże w kontekście art. 13g ust. 4 ustawy było to zasadne z punktu widzenia oceny, czy stwierdzone poprzedniego dnia nieprawidłowości zostały usunięte i załoga dostosowała paliwo żeglugowe do wymagań dotyczących zawartości siarki. Dokonane wówczas tj. 13 grudnia 2017 r. pomiary w części silnika głównego wskazywały na istotny skok w pomiarze zawartości siarki w taki sposób, że stężenie zeszło dużo poniżej ustalonej normy 0,10% m/m.
Sąd I instancji podkreślił, że istota sporu sprowadza się do kwestii, czy przyjęte miejsce poboru (w ramach systemu obiegu paliwa na statku) w dniu 12 grudnia 2017 r. było miarodajne – reprezentatywne. Zdaniem Sądu I instancji, ze względu na procedurę poruszania się statku w polskich obszarach morskich (etap przed wpłynięciem do portu) celowe było pobranie próbki paliwa, którym zasilany jest silnik główny, a nie agregat pomocniczy, który służy na czas postoju statku. Z tego względu nie budzi wątpliwości, że przyjęty tryb pobrania próbek z silnika głównego był prawidłowy. Natomiast wymagało wyjaśnienia, czy to konkretne miejsce w systemie paliwowym zostało prawidłowo przyjęte. Przede wszystkim – jak wynika ze schematu obiegu paliwa tego statku – zostały spełnione warunki z art. 6 ust. 2 pkt c i d decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2015/253. To miejsce zostało (po przejściu z propozycji agregatu pomocniczego na silnik główny) wskazane przez załogę i zaakceptowane przez inspektora. Następcze tłumaczenia, że nie był to punkt reprezentatywny nie mają znaczenia w sprawie. Po pierwsze, przepisy decyzji wykonawczej nie wymagają, aby miejsce poboru było reprezentatywne. Taki wymóg został przewidziany dla pobranej próbki jako reprezentatywnej (ust. 4). Po drugie organ na stronie 16 decyzji wyjaśnił, że zbiornik, z którego pobrano próbkę, jest uwzględniany podczas procedury przejścia na paliwo lekkie i stanowi on istotną cześć całkowitej pojemności systemu paliwowego deklarowanej w kalkulatorze FOBAS. Zawartość tego zbiornika powinna być dostosowana również do wymogów rozporządzenia siarkowego tj. nie przekraczać 0,10% m/m. Organ dalej stwierdził, że informacje dotyczące procedury przejścia na paliwo niskosiarkowe zawarte w dzienniku maszynowym są wiarygodne. Fakt jednak, że w systemie, który bierze udział w procedurze przejścia na paliwo lekkie, po przejściu na takie paliwo, znalazło się paliwo o tak wysokiej zawartości siarki świadczy o tym, że instalacja wykorzystana do tej procedury nie oczyszcza paliwa właściwie. W kontekście powyższego organ dokonał oceny audytu z dnia 13 grudnia 2017 r. sporządzonego przez Towarzystwo Klasyfikacyjne DNV-GL, czyli wykonał zalecenie zawarte w wyroku WSA w Warszawie. Ocenił ten audyt jako nie wpływający na dokonane ustalenia faktyczne. Jeśli w zbiorniku, z którego pobrano próbkę, paliwo nie podlega cyrkulacji, okoliczność ta nie może wyłączać odpowiedzialności skarżącego na etapie po zakończeniu czynności. Trafnie podnosi organ, że inspekcja nie ma obowiązku, aby znać budowę systemu obiegu paliwa na wszystkich wyprodukowanych statkach. Żadna inspekcja nie ma zarówno wiedzy, jak i kompetencji, aby dokonywać oceny konkretnego miejsca w przypadku każdego statku. W tym celu właśnie ustalono procedurę NMB02/2/16, dotycząca określenia schematu rur paliwowych i oznaczenia zaworów przeznaczonych do pobierania próbek w systemie obiegu paliwa (art. 6 ust. 1 decyzji wykonawczej). Taki tryb postępowania stanowi zasadę. Wówczas państwo bandery wskazuje konkretne miejsca poboru próbek na konkretnym statku. Jeżeli państwo zaniecha tej procedury, przekazuje tę kompetencję organom państwa, na którego obszarze morskim zostanie stwierdzone przekroczenie normy siarkowej. Jeżeli poza kwestiami technicznymi, określonymi w art. 2 pkt a-d załoga zaproponuje miejsce poboru, należy uznać, że jest to miejsce właściwe dla uzyskania miarodajnego wyniku. Następcze wyjaśnienia, że jest to punkt niereprezentatywny nie mogą mieć znaczenia. Przepis ponadto nie wymaga, aby było to miejsce reprezentatywne. Skoro zostało zaproponowane przez załogę, spełnia wymogi art. 6 ust. 2 decyzji wykonawczej. Ryzyko w tym zakresie – wobec niewdrożenia procedury NMB02/2/16 – obciąża armatora statku. Jako niewiarygodne należy uznać stanowisko skarżącego, że okoliczność wskazania miejsca przez załogę i podpisania protokołu pobrania próbek nie oznacza, że miejsce poboru było prawidłowe, skoro co innego wynika z audytu z dnia 13 grudnia 2017 r. sporządzonego przez Towarzystwo Klasyfikacyjne DNV-GL. Są to istotne dowody, które prawidłowo zostały ocenione przez organ w świetle norm prawa materialnego jako stanowiące podstawę ustaleń faktycznych.
W ocenie Sądu I instancji nie mogą wyłączyć odpowiedzialności spółki wyniki badań paliwa z silnika głównego próbek pobranych w dniu 13 grudnia 2017 r. Fakt, że następnego dnia i z innego punktu wyniki pomiarów wykazały stężenie poniżej dopuszczalnego poziomu, nie może negować pomiaru z dnia poprzedniego. Wynik pomiarów z następnego dnia po pierwotnej kontroli stanowi wynik podjęcia czynności naprawczych, mających na celu dostosowanie paliwa do prawidłowej zawartości siarki. Jak ustalił organ na statku znajdowały się paliwa o różnym poziomie zawartości siarki (strona 14 decyzji) i załoga podjęła czynności, aby poziom stężenia siarki dostosować do poziomu wymaganego. Z tego względu pozostaje bez znaczenia, że poziom paliwa ciężkiego był na takim samym poziomie (61 ton) przy wpłynięciu i wypłynięciu z portu Gdańsk, zmienił się jedynie poziom paliwa lekkiego. Potwierdza to tezę przyjętą przez organ, że po kontroli inspekcji w dniu 12 grudnia 2017 r. zastosowano tzw. paliwo lekkie, aby zmniejszyć poziom stężenia siarki w obiegu paliwa w silniku głównym. Wychodząc zatem z portu Gdańsk zmniejszeniu uległa ilość paliwa lekkiego, gdyż nie było przesłanek do używania paliwa ciężkiego. Zresztą organ nie postawił hipotezy, że statek w porcie korzystał z paliwa ciężkiego. Zarzut dotyczył odcinka już na etapie wpłynięcia w polski obszar morski, co nastąpiło dużo wcześniej.
Sąd I instancji zauważył, że stanowisko skarżącego opiera się na jednej tezie związanej z wynikami audytu Towarzystwa Klasyfikacyjnego DNV-GL. Organ nie zanegował w istocie wniosków tego audytu, ale doszedł do uprawnionej konkluzji, że kryteria ustawowe, w oparciu o które przyjęto procedurę poboru próbek (chodzi przede wszystkim o konkretne miejsce poboru próbki w dniu 12 grudnia 2017 r.), nie naruszyły przepisów. Wszystkie wymagane warunki techniczne zostały spełnione. Organ jednocześnie wskazał konkretne przepisy prawa, które stanowiły podstawę podjętych działań przez inspektorów oraz organ I instancji. Ustalenia te są zgodne z następczymi działaniami podjętymi przez załogę, czego wynikiem było znaczne zmniejszenie poziomu zawartości siarki w obiegu silnika głównego w dniu 13 grudnia 2017 r. Obszerne wyjaśnienia organu uwzględniają wszystkie dowody zgromadzone w sprawie i logicznie je wiążą. Jako niezasadne zatem należy uznać wszystkie zarzuty skierowane na naruszenie przepisów proceduralnych. Stan faktyczny przyjęty przez organ jest prawidłowy i uzasadniał zastosowanie art. 36aa ust. 1 ustawy. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia art. 13c ust. 1 ustawy, bowiem bezspornie stwierdzono, że statek przebywający w polskich obszarach morskich używał paliwa żeglugowego niespełniającego wymagań odnośnie zawartości siarki.
Pismem z dnia 4 listopada 2020 r. skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2020 r., zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
I. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
1) art. 13c ust. 1 w zw. art. 36aa ust. 1 ustawy o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że skarżący w polskich obszarach morskich używał (tj. spalał) na statku paliwo żeglugowe zawierające niedopuszczalną zawartość siarki, a w konsekwencji ukaranie skarżącego karą pieniężną z tego tytułu;
2) art. 13g ust. 2 ustawy o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 2 Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) nr 2015/253 z dnia 16 lutego 2015 r. ustanawiającej zasady dotyczące pobierania próbek i sprawozdawczości na podstawie dyrektywy Rady 1999/32/WE w zakresie zawartości siarki w paliwach żeglugowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przy pobraniu próbek paliwa w dniu 12 grudnia 2017 r. zostały zachowane wszystkie warunki określone w tym przepisie;
3) art. 13g ust. 2 ustawy o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki w zw. z art. 6 ust. 4 Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) nr 2015/253 z dnia 16 lutego 2015 r. ustanawiającej zasady dotyczące pobierania próbek i sprawozdawczości na podstawie dyrektywy Rady 1999/32/WE w zakresie zawartości siarki w paliwach żeglugowych poprzez jego błędną wykładnię, że przepisy dla uznania próbki za reprezentatywną, nie wymagają pobrania próbki z miejsca reprezentatywnego;
II. naruszenie następujących przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie przez Sąd I instancji poza zakresem skargi – tj. poprzez orzekanie na podstawie sprzecznych twierdzeń, odniesienie się przez Sad I instancji do ewentualnych naruszeń popełnionych przez skarżącego innych niż rzekome używanie w polskich obszarach morskich paliwa żeglugowego zawierającego niedopuszczalną zawartość siarki i wywodzenie z tych naruszeń konsekwencji dla skarżącego przekładających się na jego sytuację procesową w niniejszej sprawie;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpoznania zgłoszonych w skardze przez stronę skarżącą zarzutów naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 3 k.p.a. (brak wskazania, dlaczego organ II instancji nie dał wiary części dowodów zebranych w sprawie);
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 13c ust. 1 oraz art. 36aa ust. 1 ustawy o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki poprzez błędne ustalenie, że skarżący w polskich obszarach morskich używał (tj. spalał) na statku paliwa żeglugowego zawierającego niedopuszczalną zawartość siarki.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).
Odnosząc się zatem wpierw do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć trzeba, przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności nie można zgodzić się twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, jakoby zachodził przypadek "braku uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku". Sąd I instancji przytoczył i wyjaśnił wszystkie relewantne przepisy postepowania i przepisy prawa materialnego. Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie, gdy twierdzi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku "nie daje (...) odpowiedzi na pytanie jakimi przesłankami kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie" – przeciwnie, ta odpowiedź na tle rozważań Sądu rysuje się nader wyraźnie i nie budzi wątpliwości.
W skardze kasacyjnej sformułowany został również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (...). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I Instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2024 r, III OSK 2045/22). W niniejszej sprawie nie można zidentyfikować naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej z wchodzących w rachubę postaci. Jak zdaje się wynikać z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w tym, że Sąd I instancji, zwrócił uwagę na "kwestię braku wdrożenia przez skarżącego procedury polegającej na oznaczeniu punktów poboru paliwa (tj. procedury NMB02/2/16)". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrócenie przez Sąd I instancji uwagi na tę kwestię było ze wszech miar zasadne, bowiem okoliczność wdrożenia tudzież braku wdrożenia przedmiotowej procedury determinowała zastosowanie określonej normy prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. okazał się zatem niezasadny.
Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., zauważyć należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który jest tu punktem wyjścia i jedynym przepisem postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – w ogóle nie był przez Sąd I instancji stosowany. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2024 r., III OSK 117/24). Już tej przyczyny przedmiotowy zarzut skargi kasacyjnej w istocie nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Niemniej jednak – skoro skarżący kasacyjnie suponuje nierozpoznanie przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. – warto podkreślić, że tego rodzaju uchybienie w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Sąd I instancji miał na uwadze zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., jednakowoż – po przeprowadzeniu szczegółowych rozważań – skonkludował, że: "Obszerne wyjaśnienia organu uwzględniają wszystkie dowody zgromadzone w sprawie i logicznie je wiążą. Jako niezasadne zatem należy uznać wszystkie zarzuty skierowane na naruszenie przepisów proceduralnych". Stanowisko Sądu I instancji nie tylko zostało jasno przedstawione, ale także jawi się jako prawidłowe, bowiem uzasadnienie decyzji organu z naddatkiem spełnia wymogi określne w art. 107 § 3 k.p.a.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 13c ust. 1 oraz art. 36aa ust. 1 ustawy o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki – poniekąd podobnie jak zarzut oceniony wyżej – nie jest skonstruowany prawidłowo, bowiem Sąd I instancji, skoro oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., w ogóle nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a zatem nie mógł tego przepisu naruszyć. Dalsza część przedmiotowego zarzutu, w której mowa o naruszeniu "art. 13c ust. 1 oraz art. 36aa ust. 1 ustawy o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki poprzez błędne ustalenie, że skarżący w polskich obszarach morskich używał (tj. spalał) na statku paliwa żeglugowego zawierającego niedopuszczalną zawartość siarki" – jest w istocie tożsama z pierwszym zarzutem naruszenia prawa materialnego, toteż zostanie poddana ocenie dalej.
Ponieważ skarżąca kasacyjne zarzuca zaskarżonemu wyrokowi również naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), warto przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2024 r, III OSK 5384/21). Zgodnie z utrwalonymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie (czy niezastosowanie) jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21).
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Te okoliczności faktyczne mogą mieć znaczenie – choć w każdym przypadku to znaczenie jest inne – przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oraz przez ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Z kolei gdy idzie o zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to co do zasady nie może on odnieść skutku, jeżeli nie zakwestionowano równocześnie – za pomocą adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – ustaleń co do stanu faktycznego. Wynika to stąd, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2024 r., III OSK 1027/23). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego bez skutecznego obalenia ustaleń faktycznych może okazać się zasadny jedynie wyjątkowo, gdy nieprawidłowość tkwi w samej subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., III OSK 2638/23).
W niniejszej sprawie zreferowane prawidłowości mają istotne znaczenie, bowiem zarzuty skargi kasacyjnej zrelatywizowane do prawa materialnego – oceniane z ich uwzględnieniem – okazały się nie skuteczne, przy czym w dużym stopniu przesądziła o tym już sama konstrukcja zarzutów. Dotyczy to w szczególności pierwszego zarzutu, tj. zarzutu naruszenia art. 13c ust. 1 w zw. art. 36aa ust. 1 ustawy o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że skarżący w polskich obszarach morskich używał (tj. spalał) na statku paliwo żeglugowe zawierające niedopuszczalną zawartość siarki". Zgodnie z art. 13c ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczeniu morza przez statki (Dz. U. z 2017 r. poz. 2000, dalej "ustawa"), z zastrzeżeniem wyjątków określonych w Konwencji MARPOL, zabrania się na statkach o polskiej przynależności oraz na statkach o obcej przynależności przebywających w polskich obszarach morskich używania paliwa żeglugowego niespełniającego wymagań lub dodatkowych kryteriów jakościowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 13f ust. 3 i 4. Z kolei w myśl art. 36aa ust. 1 ustawy, jeżeli armator statku używa na statku paliwa żeglugowego zawierającego niedopuszczalną zawartość siarki, podlega karze pieniężnej do wysokości 600 000 SDR. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tych przepisów w "błędnym uznaniu, że skarżący w polskich obszarach morskich używał (tj. spalał) na statku paliwo żeglugowe zawierające niedopuszczalną zawartość siarki". Takie "błędne uznanie" – hipotetycznie rzecz ujmując – mogłoby nastąpić w razie przyjęcia nieobowiązującej normy w zakresie dopuszczalnej zawartości siarki lub w razie dokonania wadliwych ustaleń faktycznych co do rzeczywistej zawartości siarki w paliwie używanym na statku skarżącej. Sąd I instancji, w ślad za organem, przyjął, że norma wnosi 0,1% m/m – i tego założenia skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje (notabene ewentualne zakwestionowanie tego założenia wymagałoby powołania przepisów statuujących odnośną normę). Sąd I instancji, w ślad za organem, ustalił też, że na statku skarżącej używano paliwa o zwartości siarki 1,47% m/m – i to ustalenie zdaje się kwestionować skarżąca kasacyjnie. Ustalenie to dotyczy jednak sfery faktów i wymyka się spod oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ustalenie to mogłoby być weryfikowane w postępowaniu kasacyjnym tylko w przypadku sformułowania adekwatnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, naprowadzającego – w dalszej perspektywie – na konkretne przepisy procesowe regulujące ustalanie stanu faktycznego przez organ. Takiego zaś zarzutu skarżąca kasacyjnie nie sformułowała. W tym kontekście trzeba zaznaczyć, że rozważana kwestia wprawdzie pojawia się także w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 13c ust. 1 oraz art. 36aa ust. 1 ustawy – ale zarzut ten, z przyczyn wyżej wskazanych, okazał się nieskuteczny, a ponadto – co istotne – również tam nie ma odniesienia do konkretnych przepisów procesowych regulujących ustalanie stanu faktycznego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 13g ust. 2 ustawy w zw. z art. 6 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 2 Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) nr 2015/253 z dnia 16 lutego 2015 r. ustanawiającej zasady dotyczące pobierania próbek i sprawozdawczości na podstawie dyrektywy Rady 1999/32/WE w zakresie zawartości siarki w paliwach żeglugowych (dalej "Decyzja Wykonawcza") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przy pobraniu próbek paliwa w dniu 12 grudnia 2017 r. zostały zachowane wszystkie warunki określone w tym przepisie. Art. 2 Decyzji Wykonawczej nie ma ust. 2, natomiast jego pkt 2 zawiera definicję, w myśl której "system obiegu paliwa" oznacza system dystrybucji, filtracji, oczyszczania i dostarczania paliwa ze zbiorników magazynowych do urządzeń spalania paliwa. Art. 13g ust. 2 ustawy stanowi, że inspekcja w zakresie zawartości siarki w paliwie żeglugowym jest przeprowadzana zgodnie z art. 3-6 decyzji 2015/253 i obejmuje: 1) sprawdzanie każdorazowo dokumentów dostawy paliwa zawierających informacje dostawcy paliwa o zawartości siarki w paliwie żeglugowym, w tym sprawdzanie, czy towarzyszą tym dokumentom zaplombowane próbki paliwa żeglugowego podpisane przez przedstawiciela statku przyjmującego paliwo, oraz sprawdzanie dziennika maszynowego i książki zapisów olejowych w zakresie wpisów dokumentujących operacje zmiany paliwa; 2) w odniesieniu do co najmniej 40% inspekcjonowanych statków pobieranie próbek paliwa żeglugowego: a) z systemu obiegu paliwa na statku, b) ze zbiornika paliwowego statku, jeżeli jest to technicznie możliwe, c) wykorzystując zaplombowane próbki paliwa żeglugowego towarzyszące dokumentom dostawy paliwa, przekazane na statek przez dostawcę paliwa zgodnie z prawidłem 18 załącznika VI do Konwencji MARPOL lub d) w trakcie jego dostawy na statek – i badanie w nim zawartości siarki. Zgodnie z art. 6 ust. 2 Decyzji Wykonawczej, w przypadku braku miejsca, o którym mowa w ust. 1, punktem poboru próbek paliwa jest miejsce, w którym zawór nadaje się do pobrania próbki i spełnia wszystkie następujące warunki: a) jest łatwo dostępny i bezpieczny; b) uwzględnia różne gatunki paliwa używanego do każdego urządzenia spalania paliwa; c) jest zamocowany za zbiornikiem magazynowym, skąd płynie wykorzystywane paliwo; d) znajduje się możliwie jak najbliżej, uwzględniając względy bezpieczeństwa, wlotu paliwa w urządzeniu do spalania paliwa, biorąc pod uwagę rodzaj paliwa, natężenie przepływu, temperaturę i ciśnienie za wybranym punktem poboru próbek; e) jest zaproponowany przez przedstawiciela statku i zaakceptowany przez inspektora ds. siarki.
Powołane przez skarżącą kasacyjnie przepisy są rozbudowane i dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne (dotyczy to art. 13g ust. 2 ustawy i art. 6 ust. 2 Decyzji Wykonawczej), których w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano. Naruszenie tych przepisów – zdaniem skarżącej kasacyjnie – nastąpiło "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przy pobraniu próbek paliwa w dniu 12 grudnia 2017 r. zostały zachowane wszystkie warunki określone w tym przepisie". Można zatem domniemywać, że chodzi o warunki określone w art. 6 ust. 2 Decyzji Wykonawczej, bowiem to ten przepis traktuje o warunkach, jakie ma spełniać punkt poboru próbek paliwa (pięć warunków określonych w osobnych jednostkach redakcyjnych). Skarżąca kasacyjnie nie wskazała jednoznacznie, który lub które z tych warunków – jej zdaniem – nie zostały spełnione, a ponadto – co wynika z treści zarzutu i jego uzasadnienia – w istocie kwestionuje poczynione przez organ i Sąd I instancji ustalenia faktyczne. Omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie nie został poprzedzony skutecznym obaleniem ustaleń faktycznych ani wykazaniem nieprawidłowej subsumpcji – również z tego powodu, niezależnie od jego nie do końca precyzyjnej redakcji, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 13g ust. 2 ustawy w zw. z art. 6 ust. 4 Decyzji Wykonawczej "poprzez jego błędną wykładnię, że przepisy dla uznania próbki za reprezentatywną, nie wymagają pobrania próbki z miejsca reprezentatywnego". Tym zarzutem skarżąca kasacyjnie nawiązuje do tego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji stwierdził, że "przepisy decyzji wykonawczej nie wymagają, aby miejsce poboru było reprezentatywne. Taki wymóg został przewidziany dla pobranej próbki jako reprezentatywnej (ust. 4)". Spostrzeżenie Sądu I instancji jest trafne, bowiem art. 6 ust. 2 Decyzji Wykonawczej stanowi konkretnych warunkach, jakie ma spełniać punkt poboru próbek paliwa – należy przyjąć, że ich spełnienie nadaje próbce pobranej z takiego punktu walor miarodajnej podstawy do poczynienia ustaleń faktycznych. Wśród tych warunków nie ma dodatkowego niejako kryterium "reprezentatywności". Pojęcie "próbki reprezentatywnej" pojawia się – na co również trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji – w art. 6 ust. 4 Decyzji Wykonawczej, którego treść normatywna jest inna. W tym kontekście trzeba też podkreślić, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji (a wcześniej organ) nie poprzestał na skonstatowaniu, iż warunki z art. 6 ust. 2 Decyzji Wykonawczej zostały w sensie formalnym spełnione – zarówno uzasadnienie decyzji, jak i uzasadnienie wyroku zawierają analizę całokształtu materiału dowodowego, w świetle którego próbka pobrana w dniu 12 grudnia 2017 r. odzwierciedla rzeczywiste parametry paliwa użytego na statku skarżącej.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.