III OSK 4968/21

III OSK 4968/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Sławomir Pauter
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SAB/Wa 236/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 105 ust. 6
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 2 pkt 4, art. 8
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Tezy
Prokonstytucyjna wykładnia przepisów ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2018 r., poz.
1799) nakazuje przyjąć, iż kontroli sądowoadministracyjnej podlega czynność Marszałka Sejmu RP związana z nadaniem biegu
wnioskowi o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do cywilnej odpowiedzialności sądowej. Czynność ta pozostaje w
bezpośrednim związku z prawem do sądu, na które składa się m.in. prawo do uruchomienia procedury przed sądem. Jeśli dostęp
do sądu uzależniony jest od uzyskania zgody Sejmu RP na pociągnięcie posła do odpowiedzialności cywilnej, to częścią
składową prawa do sądu jest także uprawnienie do rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 6a w zw. z art. 7b ust. 5
powołanej ustawy. Nierozpoznanie ww. wniosku, pomimo zobowiązania nałożonego na jednostkę przez sąd powszechny,
prowadzi do odrzucenia pozwu, a więc do zamknięcia drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw w rozumieniu
art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa 236/20 w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie nadania biegu wnioskowi P. K. z dnia 27 lutego 2020 r. o wyrażenie zgody przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej na pociągnięcie posła do cywilnej odpowiedzialności sądowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz P. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SAB/Wa 236/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie nadania biegu wnioskowi P. K. z 27 lutego 2020 r. o wyrażenie zgody przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej na pociągnięcie posła do cywilnej odpowiedzialności sądowej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." stwierdził, że Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej dopuścił się bezczynności w nadaniu biegu wnioskowi P. K. z 27 lutego 2020 r. o wyrażenie zgody przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej na pociągnięcie posła do cywilnej odpowiedzialności sądowej (pkt I), stwierdził, że bezczynność Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), zobowiązał Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej do nadania biegu wnioskowi P. K. z 27 lutego 2020 r. o wyrażenie zgody przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej na pociągnięcie posła do cywilnej odpowiedzialności sądowej w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku (pkt III) oraz zasądził od Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego P. K. kwotę 631 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący złożył do Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, zwanego dalej także "Marszałkiem Sejmu RP", wniosek o wyrażenie przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej zgody na pociągnięcie posła do cywilnej odpowiedzialności sądowej. Wniosek ten został złożony w związku z postępowaniem cywilnym toczącym się przed Sądem Okręgowym w Warszawie I Wydział Cywilny pod sygn. akt I C 58/19. W tej sprawie, zainicjowanej z powództwa skarżącego przeciwko posłance M. G. o ochronę dóbr osobistych, sąd wezwał powoda do uzyskania zgody Sejmu RP na pociągnięcie pozwanej do cywilnej odpowiedzialności sądowej pod rygorem odrzucenia pozwu. W takim stanie rzeczy Marszałek Sejmu RP zwrócił skarżącemu przedmiotowy wniosek, wskazując że zarzucany posłance czyn nie został popełniony w ramach sprawowania przez nią mandatu posła, a postępowanie powinno się toczyć na zasadach ogólnych, bez potrzeby uzyskiwania zgody Sejmu. Stanowisko to Marszałek Sejmu RP podtrzymał pomimo dalszych wniosków skarżącego, wskazując że w jego ocenie zgoda Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nie jest wymagana.
W przedmiocie dopuszczalności skargi Sąd pierwszej instancji odwołał się do stanowiska NSA zawartego w postanowieniu z 17 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2760/19, LEX nr 2798878. Sąd uznał, że działalność Marszałka Sejmu RP we wstępnej fazie postępowania o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności wyraża się w akcie lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zawarte w tym przepisie pojęcie "przepisów prawa" nie oznacza wyłącznie przepisów prawa administracyjnego. W przepisach ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2018 r., poz. 1799, zwanej dalej "ustawą o wykonywaniu mandatu" lub "ustawą") uregulowano precyzyjnie zachowania Marszałka Sejmu w odniesieniu do ww. wniosku. Działanie Marszałka polegające na skierowaniu wniosku do Komisji, względnie pozostawieniu go bez rozpoznania, w sposób wiążący wpływa na sytuację prawną skarżącego, uzależnione jest od niego bowiem kontynuowanie zagwarantowanej przez ustawodawcę procedury.
Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji uznał, że Marszałek Sejmu RP nie ma instrumentów prawnych do dokonywania oceny, czy zachowanie posła, naruszające prawa osób trzecich, mieściło się w zakresie innej działalności związanej nieodłącznie ze sprawowaniem mandatu (art. 6a ustawy o wykonywaniu mandatu). Ustawa określa precyzyjnie wymogi formalne wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności cywilnej. W ramach uprawnień Marszałka Sejmu RP do oceny spełnienia przez wniosek wymogów formalnych nie mieści się ocena, czy dany czyn mieścił się w zakresie wykonywania mandatu. Ocena ta zdaniem Sądu należy wyłącznie do Sejmu.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w nadaniu biegu wnioskowi skarżącego o wyrażenie zgody przez Sejm RP na pociągnięcie posła do cywilnej odpowiedzialności sądowej, która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do nadania biegu wnioskowi w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku.
Skargę kasacyjną złożył Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt. 4 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że przedmiotowa sprawa ma charakter sprawy sądowo-administracyjnej, a Marszałek Sejmu w zakresie czynności dotyczących procedowania wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności cywilnej za naruszenie praw osób trzecich wykonuje działania z zakresu administracji publicznej.
Ponadto Marszałek Sejmu RP zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 7c ust. 1b w zw. z ust. 7 w zw. z art. 7b ust. 5 w zw. z art. 6a ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora przez błędne uznanie, że Marszałek Sejmu uprawniony jest wyłącznie do kontroli wymogów formalnych określonych art. 7b ust. 3 i 4 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora i zobowiązany jest skierować do właściwego organu tj. do Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich także wniosek, którego podstawą jest działanie niewchodzące w zakres sprawowania mandatu,
b) art. 7 w zw. z art. 6a ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora przez błędne uznanie, że ten sam czyn, działanie może być podstawą wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej, a zatem działaniem niezwiązanym z wykonywaniem mandatu przez posła oraz jednocześnie podstawą wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności cywilnej za naruszenie praw osób trzecich, a zatem działaniem związanym z wykonywaniem mandatu przez posła.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Marszałek Sejmu RP wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi. Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Odwołując się do stanowiska WSA w Warszawie zawartego w postanowieniu z 10 lipca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 464/19 Marszałek Sejmu RP podkreślił, że postępowanie parlamentarne nie jest postępowaniem administracyjnym i nie stosuje się do niego przepisów k.p.a. Błędnie, zdaniem organu, Sąd ograniczył rolę Marszałka Sejmu RP do badania spełnienia wymogów formalnych wniosku. Wskazał, że stanowisko takie ignoruje znaczenie prawne uchwały Sejmu RP rozstrzygającej o żądaniu zawartym we wniosku. Uchwała Sejmu RP nie rozstrzyga bowiem o poprawności formalnej wniosku (czy został on prawidłowo przedłożony lub czy czyn, którego wniosek dotyczy podlega ochronie immunitetowej), lecz wyraża wolę izby w odniesieniu do dopuszczalności prowadzenia w danej sprawie postępowania sądowego. Odmowa wyrażenia zgody przez Sejm RP wyklucza dopuszczalność prowadzenia postępowania sądowego. Jednocześnie Sejm RP może wyłącznie podjąć uchwałę o wyrażeniu zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności sądowej lub odmówić wyrażenia takiej zgody (art. 7c ust. 6 i 7 ustawy). W takim stanie rzeczy odmowa wyrażenia zgody przez Sejm RP na pociągnięcie do odpowiedzialności sądowej w sytuacji, gdy wniosek nie spełnia wymogów wynikających z art. 7b ust. 1, 2 i 5 ustawy o wykonywaniu mandatu, może trwale przesądzić o braku możliwości prowadzenia postępowania sądowego, którego dotyczył ułomny wniosek. W sytuacji, w której opisany we wniosku czyn pozostaje poza zakresem wykonywania mandatu, podjęcie uchwały negatywnej byłoby przeciwskuteczne z perspektywy interesu prawnego skarżącego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że zarzut niedopuszczalności skargi jest bezzasadny, a powołane przez organ postanowienie WSA w Warszawie zostało uchylone postanowieniem NSA z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2760/19. W odniesieniu do meritum sprawy podniósł, że organ nie wskazał, na jakiej podstawie miałby być uprawniony do kontroli wniosków o uchylenie immunitetu parlamentarnego w szerszym zakresie, niż ten opisany w art. 7b ust. 3 i 4 ustawy o wykonywaniu mandatu. W ocenie pełnomocnika skarżącego stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z art. 7c ust. 1a i 1b ustawy, które uprawniają Marszałka Sejmu RP do odmowy nadania biegu wnioskowi o uchylenie immunitetu poselskiego wyłącznie w przypadku niespełnienia przez wniosek o uchylenie immunitetu wymogów formalnych opisanych w art. 7b ust. 3 lub 4 powołanej ustawy oraz nieuzupełnienia ww. braków formalnych w zakreślonym przez Marszałka Sejmu RP terminie.
Pismem z 6 maja 2021 r. Marszałek Sejmu RP poinformował, że skarżący po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji cofnął wniosek o wyrażenie zgody na pociągnięcie poseł M. G. do cywilnej odpowiedzialności sądowej. Wobec tego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.
Zarządzeniem z 10 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W skardze kasacyjnej Marszałka Sejmu RP zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takim stanie rzeczy w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt. 4 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że przedmiotowa sprawa ma charakter sprawy sądowo-administracyjnej, a Marszałek Sejmu w zakresie czynności dotyczących procedowania wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności cywilnej za naruszenie praw osób trzecich wykonuje działania z zakresu administracji publicznej. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu czynność w przedmiocie nadania biegu wnioskowi o wyrażenie zgody przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej na pociągnięcie posła do cywilnej odpowiedzialności sądowej nie następuje w postępowaniu administracyjnym, co za tym idzie nie podlega ona kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Tej oceny prawnej Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Wskazać na wstępie należy, że zagadnienie wyrażenia zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności sądowej zostało uregulowane w ustawie z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2018 r., poz. 1799, zwanej dalej "ustawą o wykonywaniu mandatu" lub "ustawą"). Zgodnie z art. 6a ustawy, "[p]oseł lub senator, który, podejmując działania wchodzące w zakres sprawowania mandatu, narusza prawa osób trzecich, może być pociągnięty do odpowiedzialności sądowej tylko za zgodą Sejmu lub Senatu". Wniosek w tej sprawie, na podstawie odesłania z art. 7b ust. 5 ustawy, powinien spełniać wymogi formalne wskazane w ust. 4 ww. artykułu, tj. powinien zawierać:
1) oznaczenie wnioskodawcy oraz pełnomocnika, o ile został ustanowiony;
2) imię i nazwisko oraz datę i miejsce urodzenia posła lub senatora;
3) wskazanie podstawy prawnej wniosku;
4) dokładne określenie czynu, którego dotyczy wniosek, ze wskazaniem czasu, miejsca, sposobu i okoliczności jego popełnienia oraz jego skutków, a zwłaszcza charakteru powstałej szkody;
5) uzasadnienie.
Ponadto ustawa o wykonywaniu mandatu zastrzega w odniesieniu do wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła lub senatora do cywilnej odpowiedzialności sądowej przymus adwokacko-radcowski – art. 7b ust. 3 w zw. z ust. 5 ustawy.
Podkreślić tu należy, że ustawa o wykonywaniu mandatu stanowi wypełnienie zobowiązania z art. 105 ust. 6 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) do określenia szczegółowych zasad pociągania posłów do odpowiedzialności karnej oraz trybu postępowania w tych sprawach. Istotne znaczenie przypisać trzeba ust. 1 powołanego przepisu, w myśl którego "[p]oseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu. Za taką działalność poseł odpowiada wyłącznie przed Sejmem, a w przypadku naruszenia praw osób trzecich może być pociągnięty do odpowiedzialności sądowej tylko za zgodą Sejmu". Konieczność wyrażenia przez Sejm RP zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności sądowej za działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego stanowi przejaw immunitetu formalnego posła. W doktrynie wskazuje się, że "immunitet formalny, określony w art. 105 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, będzie w tej sytuacji jedyną instytucją immunitetową zapewniającą posłowi (senatorowi) ochronę przed odpowiedzialnością cywilną za działania wchodzące w zakres sprawowania mandatu przedstawicielskiego, przy czym — z natury rzeczy — nie będzie to ochrona polegająca na wyłączeniu tej odpowiedzialności, ale na uzależnieniu możliwości wszczęcia postępowania cywilnego od zgody Sejmu (Senatu)" (tak K. Grajewski, Przedmiotowy zakres ochrony działalności wchodzącej w zakres sprawowania mandatu parlamentarnego (art. 105 ust. 1 Konstytucji), Przegląd Sejmowy 2016, nr 1(132), s. 18-19). Z kolei Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie akcentuje, że instytucja immunitetu jest jednym z klasycznych elementów prawa parlamentarnego i od wieków traktowana jest jako istotna gwarancja prawidłowego działania parlamentu jako organu reprezentacji Narodu. W tym rozumieniu, immunitet trzeba traktować nie tyle jako przywilej indywidualny, przyznany poszczególnym członkom parlamentu, ile jako przywilej instytucji (wyrok TK z 28 listopada 2001 r., K 36/01, OTK 2001, nr 8, poz. 255). W judykaturze TK wskazuje się, że "obecnie przy naruszeniu dóbr osobistych działaniami wchodzącymi w zakres sprawowania mandatu parlamentarnego każda forma pociągnięcia posła albo senatora do odpowiedzialności sądowej (zatem także odpowiedzialności cywilnej) wymaga wcześniejszego uzyskania zgody Sejmu lub Senatu" (wyrok TK z 8 listopada 2004 r., K 38/03, OTK-A 2004, nr 10, poz. 104). W tym orzeczeniu TK podkreślił także, że ostateczną decyzję w sprawie zgody na pociągnięcie posła lub senatora do odpowiedzialności karnej podejmuje w drodze uchwały cała izba parlamentu.
Z kolei art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, że "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (...) 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W rozpoznawanej sprawie istota sporu wymaga rozważenia, czy czynność Marszałka Sejmu RP w przedmiocie nadania biegu wnioskowi o wyrażenie zgody przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej na pociągnięcie posła do cywilnej odpowiedzialności sądowej, jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Dopuszczalność skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.) jest bowiem pochodną dopuszczalności skargi na decyzję, postanowienie albo inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.). Dopiero zatem ustalenie, czy czynność Marszałka Sejmu RP podlega kognicji sądu administracyjnego, przesądza o możliwości zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie (por. postanowienie NSA z 11.05.2021 r., III OSK 3265/21, LEX nr 3174692). W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego przysługuje także na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zasadnicze cechy innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, pub. ONSAiWSA 2014/1/2, stwierdzając, że w ramach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można zakwalifikować akty lub czynności, które:
a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.,
b) są podejmowane w sprawach indywidualnych,
c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych,
d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie podkreśla się także, iż "sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują wszelkie działania administracji publicznej z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 380; B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, komentarz do art. 3 p.p.s.a., teza 39; uzasadnienia uchwał NSA: z 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98, ONSA 1998, z. 4, poz. 109; z 6 listopada 2000 r., OPS 11/00, ONSA 2001/2/52; z 21 lipca 2008 r., I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008/6/90) – zob. postanowienie NSA z 25 września 2020 r., I OSK 1256/20, LEX nr 3126436.
Odniesienie powyższych rozważań do okoliczności sprawy nakazuje przyjąć, iż czynność Marszałka Sejmu RP w postaci nadania biegu wnioskowi o wyrażenie zgody przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej na pociągnięcie posła do cywilnej odpowiedzialności sądowej jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pojęcie czynności z zakresu administracji publicznej powinno być wykładane szeroko, jako każda czynność dotycząca uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a niepodlegająca kontroli innego sądu, niż sąd administracyjny. Art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinien być wykładany w zgodzie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, przewidującym prawo do sądu. Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądu składa się z:
1) prawa dostępu do sądu, tj. prawa uruchomienia procedury przed sądem;
2) prawa do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;
3) prawa do orzeczenia sądowego, czyli do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia swojej sprawy.
Istotny w tej sprawie jest także art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zakazujący zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 maja 2012 r., P 11/10, OTK-A 2012, nr 5, poz. 50, podkreślił ścisły związek między prawem dostępu do sądu, a art. 77 ust. 2 Konstytucji, określającym zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw i wolności. Trybunał zwraca uwagę, że konstytucyjne prawo dostępu do sądu, zawarte w prawie do sądu określonym w art. 45 ust. 1 Konstytucji, wyraża nie tylko prawo formalnego dostępu do sądu. Prawo to ma również charakter materialny; w odniesieniu do sfery konstytucyjnych praw i wolności aspekt materialny prawa dostępu do sądu przejawia się w tym, że dostęp ten winien dotyczyć wszelkiej materii stosunków społecznych. Trybunał zwracał uwagę w swoich orzeczeniach, że ograniczenia dostępu do sądu mogą przejawiać się nie tylko w sposób bezpośredni, wyrażony expressis verbis w przepisach prawnych, ale mogą być niekiedy konsekwencją regulacji prawnych, które w sposób pośredni skutecznie ograniczają prawo dostępu do sądu.
W ocenie NSA prokonstytucyjna wykładnia przepisów ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora nakazuje przyjąć, iż kontroli sądowoadministracyjnej podlega czynność Marszałka Sejmu RP związana z nadaniem biegu wnioskowi o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do cywilnej odpowiedzialności sądowej. Czynność ta pozostaje w bezpośrednim związku z prawem do sądu, na które składa się m.in. prawo do uruchomienia procedury przed sądem. Jeśli dostęp do sądu uzależniony jest od uzyskania zgody Sejmu RP na pociągnięcie posła do odpowiedzialności cywilnej, to częścią składową prawa do sądu jest także uprawnienie do rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 6a w zw. z art. 7b ust. 5 powołanej ustawy. Nierozpoznanie ww. wniosku, pomimo zobowiązania nałożonego na jednostkę przez sąd powszechny, prowadzi do odrzucenia pozwu, a więc do zamknięcia drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw w rozumieniu art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Przypomnieć należy, że na gruncie rozpatrywanej sprawy skarżący złożył wniosek o wyrażenie zgody przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej na pociągnięcie posła do cywilnej odpowiedzialności sądowej na skutek zobowiązania nałożonego na niego zarządzeniem Sądu Okręgowego w Warszawie I Wydział Cywilny w sprawie zainicjowanej z powództwa skarżącego przeciwko posłance M. G. o ochronę dóbr osobistych. Jak wynika z akt sprawy, niespełnienie przez skarżącego powyższego wymogu miało miejsce na skutek stanowiska organu o braku konieczności uzyskania zgody Sejmu RP na prowadzenie ww. postępowania i doprowadziło końcowo do wydania przez Sąd Okręgowy w Warszawie postanowienia o odrzuceniu pozwu. Nierozpoznanie wniosku o pociągnięcie posła do odpowiedzialności cywilnej doprowadziło zatem do sytuacji, w której skarżący został pozbawiony przysługującego mu prawa dostępu do sądu. Skarżący z uwagi na bezczynność Marszałka Sejmu RP nie mógł skutecznie zainicjować postępowania cywilnego zmierzającego do ochrony jego praw.
W takim stanie rzeczy analiza art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt. 8 p.p.s.a. nakazuje uwzględnienie konstytucyjnego prawa do sądu. Wykładnia ta wymaga wzięcia pod uwagę także charakteru prawnego sprawy i katalogu kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu. W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż bezczynność Marszałka Sejmu RP w przedmiocie nadania biegu wnioskowi o wyrażenie przez Sejm RP zgody na pociągniecie posła do odpowiedzialności cywilnej podlega kontroli sądu powszechnego. Z kolei sąd administracyjny, na podstawie art. 149 p.p.s.a., posiada instrumenty prawne niezbędne do stwierdzenia bezczynności Marszałka Sejmu RP oraz zobowiązania go do dokonania przedmiotowej czynności w określonym terminie.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazać też należy, że NSA w składzie orzekającym nie podziela stanowiska WSA w Warszawie zawartego w postanowieniu z 10 lipca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 464/19. Jak słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną, orzeczenie to zostało uchylone postanowieniem NSA z 17 stycznia 2020 r., I OSK 2760/19, LEX nr 2798878. Sąd kasacyjny w składzie orzekającym podziela zawarte w ww. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenia, iż "[n]awet jeśli przepisy nie nadają organowi władzy publicznej przymiotu organu administracji publicznej, to często specyfika (przedmiot) załatwianych spraw może wskazywać, że w istocie rzeczy w danym przypadku mówimy o wykonywaniu administracji publicznej. (...) przekazanie przez Marszałka Sejmu wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej organowi właściwemu wyczerpuje znamiona czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (...) zachowanie Marszałka w sposób wiążący wpływa więc na sytuację prawną skarżącego kasacyjnie, uzależnione jest od niego kontynuowanie zagwarantowanej przez ustawodawcę procedury. Za wadliwy w takiej sytuacji uznać należało prezentowany przez Sąd I instancji pogląd, że Marszałek Sejmu nie podejmuje w odniesieniu do wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej żadnych działań o charakterze administrującym".
Końcowo podkreślić trzeba, że czynność będąca przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. Z jednej strony jest to uprawnienie do rozpoznania wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności cywilnej. Ustawa o wykonywaniu mandatu określa w sposób szczegółowy wymogi formalne i postępowanie w przedmiocie rozpatrzenia ww. wniosku. W takim stanie rzeczy zainicjowanie postępowania przez uprawniony podmiot, na mocy wniosku spełniającego wymogi formalne, powinno doprowadzić do jego rozpatrzenia. W orzecznictwie i w literaturze ukształtował się pogląd, zgodnie z którym pojęcia "uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa" nie można zawężać tylko do sfery prawa materialnego, a kontroli sądowej podlegają również akty i czynności dotyczące uprawnień i obowiązków proceduralnych (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, LEX el. 2016, komentarz do art. 3). Podobne stanowisko przyjął NSA w postanowieniu z 2 marca 2011 r. sygn. akt II FSK 2624/10, LEX nr 842886, którym oddalił skargę kasacyjną od postanowienia WSA w Białymstoku z 30 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 180/10, LEX nr 599268. Naczelny Sąd Administracyjny w tym orzeczeniu podzielił wykładnię przyjętą przez WSA w Białymstoku, że przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozwala objąć sądową kontrolą takie działania organów administracji publicznej, które nie są podejmowane, tak jak decyzje i postanowienia, w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw lub obowiązków jednostki o publicznoprawnym charakterze. Jednocześnie Sąd ten uznał, że "nie można zawężać pojęcia "uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa" do sfery prawa materialnego, ponieważ sądowej kontroli poddano również akty i czynności dotyczące uprawnień i obowiązków proceduralnych" (zob. także powołane wyżej postanowienie NSA z 11 maja 2021 r., III OSK 3265/21). Z drugiej strony, uprawnienie jednostki dotyczy także prawa do zainicjowania postępowania sądowego (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Jeśli nadanie biegu wnioskowi o wyrażenie zgody przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej na pociągnięcie posła do cywilnej odpowiedzialności sądowej jest niezbędne w celu realizacji wspomnianego prawa, to czynność Marszałka Sejmu w tym przedmiocie dotyczy także uprawnienia skarżącego do zainicjowania postępowania cywilnego w przedmiocie ochrony dóbr osobistych. Wykładnia przeciwna naruszałaby wynikający z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.
Powyższe ustalenia przesądzają o niezasadności zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt. 4 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że przedmiotowa sprawa ma charakter sprawy sądowo-administracyjnej. Zdaniem NSA czynność Marszałka Sejmu RP dotycząca procedowania wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności cywilnej za naruszenie praw osób trzecich jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Marszałek Sejmu RP pełni w tej sprawie rolę organu administracji w znaczeniu funkcjonalnym. Czynność Marszałka Sejmu RP dotyczy uprawnienia proceduralnego do rozpatrzenia wniosku o wyrażenie przez Sejm RP zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności cywilnej, jak i konstytucyjnego prawa dostępu do sądu. Ponadto czynność ta ma charakter władczy, publicznoprawny i jest podejmowana w sprawie indywidualnej.
Końcowo podkreślić trzeba, że sąd administracyjny dopuszczając skargę na bezczynność Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie nadania biegu wnioskowi o wyrażenie zgody przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej na pociągnięcie posła do cywilnej odpowiedzialności sądowej nie wkracza w sferę objętą autonomią parlamentarną. Nadanie biegu wnioskowi ma charakter techniczny, wykonawczy. Kontrola czynności technicznej Marszałka Sejmu RP nie jest równoznaczna z dopuszczeniem kontroli sądowej rozstrzygnięcia izby o wyrażeniu albo odmowie wyrażenia zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności sądowej, która to sfera niewątpliwie wchodzi w skład ww. autonomii parlamentarnej (por. K. Grajewski, Przedmiotowy zakres ochrony..., s. 20).
Należy zatem przejść do zarzutów naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu naruszenia art. 7c ust. 1b w zw. z ust. 7 w zw. z art. 7b ust. 5 w zw. z art. 6a ustawy o wykonywaniu mandatu. Zarzutem tym Marszałek Sejmu RP zmierza do przyjęcia, iż jest on uprawniony nie tylko do kontroli spełnienia wymogów formalnych wniosku, a także do analizy, czy wniosek dotyczy czynu działania posła wchodzącego w zakres sprawowania mandatu.
Kompetencje Marszałka Sejmu RP w tym zakresie zostały określone w art. 7c ust. 1a ustawy. Przepis ten stanowi, że "Jeżeli wniosek nie spełnia wymogów formalnych, o których mowa w art. 7b ust. 3 lub 4, Marszałek Sejmu lub Marszałek Senatu wzywa wnioskodawcę do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni, wskazując niezbędny zakres poprawienia lub uzupełnienia. W przypadku niepoprawienia lub nieuzupełnienia wniosku we wskazanym terminie i zakresie Marszałek Sejmu lub Marszałek Senatu postanawia o pozostawieniu wniosku bez biegu". Powołany artykuł odwołuje się do art. 7b ust. 3 i 4 ustawy, określających przytoczone na wstępie wymogi formalne wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności cywilnej za działania wchodzące w zakres sprawowania mandatu, naruszające prawa osób trzecich. Z wykładni literalnej art. 7c ust. 1a w zw. z ust. 7 ustawy wynika, że kompetencja do wezwania wnioskodawcy do poprawienia lub uzupełnienia wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez biegu, została uzależniona od stwierdzenia braków formalnych wniosku. Brakiem takim nie jest stwierdzenie, iż zgoda Sejmu RP na pociągnięcie posła do odpowiedzialności nie jest wymagana. Jakkolwiek wniosek powinien zawierać m.in. wskazanie podstawy prawnej wniosku i dokładne określenie czynu, którego dotyczy wniosek, to wymóg ten nie oznacza dopuszczenia przez Marszałka Sejmu RP merytorycznej analizy wniosku. Wynika to nie tylko z językowej wykładni powołanego przepisu. Wskazać tu należy na wywodzony z zasady legalizmu zakaz domniemania kompetencji. Jeśli dana norma prawna nie przyznaje organowi wprost kompetencji do dokonania określonej czynności, to zakazane jest wykładanie przepisu ustanawiającego kompetencję w sposób, który prowadzi do wykładni rozszerzającej przepisu. W judykaturze podkreśla się bowiem, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (wyroki NSA: z 17 listopada 2011 r., I FSK 88/11, LEX nr 1148607, z 14 czerwca 2018 r., II OSK 1740/16, LEX nr 2518737). Także Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że kompetencje organów władzy publicznej powinny zostać jednoznacznie i precyzyjnie określone w przepisach prawa, wszelkie działania tych organów powinny mieć podstawę w takich przepisach, a - w razie wątpliwości interpretacyjnych - kompetencji organów władzy publicznej nie można domniemywać (zob. wyrok TK z 14 czerwca 2006 r., sygn. K 53/05, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 66).
Niezależnie od zakazu domniemania kompetencji należy zwrócić uwagę na zakaz subdelegacji. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że działania organu nie mogą zastępować ani przejmować kompetencji organów, które z mocy prawa (Konstytucji) są zobowiązane do realizowania tych kompetencji (zakaz subdelegacji) (wyroki TK: z 22 września 2006 r., U 4/06, OTK-A 2006, Nr 8, poz. 109, z 18 lutego 2014 r., U 2/12, OTK-A 2014, Nr 2, poz. 12). Na gruncie art. 105 ust. 1 Konstytucji RP podmiotem właściwym w sprawie pociągnięcia posła do odpowiedzialności sądowej w przypadku naruszenia praw osób trzecich jest Sejm RP, a nie Marszałek Sejmu RP. Oczywiście szczegółowe zasady pociągania posłów do odpowiedzialności karnej oraz tryb postępowania został przez ustrojodawcę przekazany do określenia na poziomie ustawowym, niemniej Konstytucja RP wprost określa podmiot właściwy do rozpoznania wniosku. Biorąc pod uwagę, że to Sejm RP, a nie Marszałek Sejmu RP, został wskazany w art. 105 ust. 1 Konstytucji RP, nie sposób jest rozszerzać kompetencji tego drugiego podmiotu na zagadnienia wprost w ustawie niewymienione. W konsekwencji contra legem byłaby taka wykładnia art. 7c ust. 1a ustawy o wykonywaniu mandatu, która z kompetencji do postanowienia o pozostawieniu wniosku bez biegu wywodziłaby kompetencję do analizy, czy działanie posła objęte wnioskiem wchodzi w zakres sprawowania mandatu. Analiza ta przekracza zakres formalnej tylko oceny wniosku. Z tego też względu nietrafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, że o uprawnieniu Marszałka Sejmu RP do analizy, czy działanie posła objęte wnioskiem wchodzi w skład sprawowanego mandatu, przesądza katalog rozstrzygnięć Sejmu RP przewidziany w art. 7c ust. 6-7 ustawy. Zakaz domniemania kompetencji i zakaz subdelegacji stoją na przeszkodzie przyjęciu rozszerzającej wykładni przepisów ustawy, określających kompetencje Marszałka Sejmu RP w odniesieniu do wniosku o wyrażenie zgody przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej na pociągnięcie posła do cywilnej odpowiedzialności sądowej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również argumentu, jakoby podjęcie przez Sejm RP uchwały o odmowie wyrażenia zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności sądowej wykluczało dopuszczalność prowadzenia postępowania sądowego w sprawie czynu objętego wnioskiem w sytuacji, w której uzyskanie takiej zgody nie było wymagane. W orzecznictwie i w doktrynie zgodnie podkreśla się kompetencję sądu orzekającego do uznania, iż w celu prowadzenia w danej sprawie cywilnego postępowania sądowego nie jest konieczne uzyskanie zgody Sejmu RP. Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka o wykładni przepisów prawa o postępowaniu cywilnym, to uwzględnienia wymaga wykładnia tych przepisów przyjęta przez Sąd Najwyższy. Otóż w postanowieniu z 19 czerwca 2018 r., I CSK 506/17, LEX nr 2506135, SN przyjął, że sądy powszechne nie są związane interpretacją prawną przyjętą w uchwale Sejmu RP o niewyrażeniu zgody na pociągnięcie pozwanego do odpowiedzialności za działanie objęte pozwem. W judykacie tym SN jednoznacznie wskazał, że "Uchwała Sejmu w tej indywidualnej sprawie nie wiąże nie tylko z tej przyczyny, że podjęto ją w wyniku wadliwej oceny Sądu drugiej instancji, ale przede wszystkim dlatego, że dotyczy i wkracza w zakres niezbywalnej konstytucyjnej kompetencji sądów do sprawowania władzy sądowniczej (art. 10), do wymierzania sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 175, 177). Przyjęcie nieograniczonego uprawnienia Sejmu do wstrzymywania postępowania sądowego w sprawie odpowiedzialności posła za działania niewchodzące w zakres sprawowania mandatu, a naruszające prawa osób trzecich, godziłoby również w ich konstytucyjne prawo do ochrony prawnej czci i dobrego imienia (art. 47) i konstytucyjną zasadę państwa prawnego (art. 2)". Podobne stanowisko zajął SN w wyroku z 21 września 2011 r., I CSK 754/10, LEX nr 1095809. Pogląd ten jest aprobowany również w doktrynie prawa cywilnego oraz konstytucyjnego (M. Radajewski, Zakres immunitetu parlamentarnego w sprawach cywilnych. Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z 19.06.2018 r., I CSK 506/17, "Przegląd Sądowy" 2020, nr 9, s. 113; P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 327-328). Ten ostatni autor wskazuje, że ostatecznie to na sądach spoczywa powinność ustalenia, czy w danym przypadku zachowanie posła miało związek "ze sprawowaniem mandatu", a także czy spełniało ono przesłanki działania w warunkach immunitetu formalnego (P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz..., s. 327-328).
W ocenie NSA jeśli sąd powszechny jest uprawniony do stwierdzenia, że dane działanie nie miało miejsca w ramach sprawowania mandatu przez posła, to tym bardziej może on uznać, iż w okolicznościach danej sprawy zgoda Sejmu RP na pociągnięcie posła do odpowiedzialności cywilnej jest wymagana.
Reasumując, jeśli w myśl orzecznictwa Sądu Najwyższego ostateczna decyzja w przedmiocie konieczności uzyskania zgody Sejmu RP na pociągnięcie posła do odpowiedzialności cywilnej należy do sądu, to naruszeniem art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP byłoby przyznanie Marszałkowi Sejmu RP kompetencji do stwierdzenia, iż w danej sprawie uzyskanie tejże zgody nie jest wymagane. Wykładnia ta doprowadziłaby do zamknięcia drogi sądowej osobie, której prawa zostały naruszone działaniem posła. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że sąd administracyjny nie dokonuje kontroli legalności uchwały Sejmu RP w przedmiocie wyrażenia albo odmowy wyrażenia zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności cywilnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, w jaki sposób Sejm RP powinien rozpatrzyć wniosek. Poza granicami sprawy pozostaje także to, czy Sejm RP może odmówić wyrażenia zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności z tego względu, że w ocenie Sejmu RP uzyskanie takiej zgody nie jest wymagane. Niezależnie od tego niedopuszczalna, jako naruszająca prawo do sądu, jest wykładnia przyzwalająca Marszałkowi Sejmu RP na zwrócenie wniosku z uwagi na to, że w jego ocenie – i to wbrew wiążącego wnioskodawcę stanowisku sądu powszechnego – brak jest konieczności uzyskania zgody Sejmu RP, o której mowa w art. 6a ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Z tego względu nietrafny jest zarzut naruszenia art. 7c ust. 1b w zw. z ust. 7 w zw. z art. 7b ust. 5 w zw. z art. 6a ustawy o wykonywaniu mandatu.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 6a ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora przez błędne uznanie, że ten sam czyn, działanie może być podstawą wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej i podstawą wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności cywilnej za naruszenie praw osób trzecich. Skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnia, dlaczego złożenie przez wnioskodawcę dwóch, nawet sprzecznych wewnętrznie wniosków, miałoby rzutować na interpretację przepisów prawa materialnego. Działanie takie, nawet jeśli podejmowane jest z tzw. ostrożności procesowej, nie stanowi naruszenia prawa. Z kolei organ nie może uchylić się od obowiązku rozpoznania wniosku na tej podstawie, iż przez jednego wnioskodawcę zostały złożone dwa, wzajemnie wykluczające się, wnioski. Autor skargi kasacyjnej pomija, że ostatecznie nie do wnioskodawcy należy analiza merytoryczna sprawy i kwalifikacja danego zachowania jako wchodzącego albo niewchodzącego w ramy sprawowania mandatu poselskiego. Tym samym okoliczność złożenia dwóch wniosków dotyczących jednego czynu posła w żaden sposób nie zwalnia podmiotu właściwego do rozpoznania wniosku z konieczności odniesienia się do obu wniosków o wyrażenie przez Sejm RP zgody na pociągnięcie posła do odpowiedzialności sądowej.
Odnosząc się końcowo do treści pisma Marszałka Sejmu RP z 6 maja 2021 r. wskazać należy, że okoliczność cofnięcia przez skarżącego wniosku nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Cofnięcie wniosku nastąpiło już po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje w postępowaniu kasacyjnym prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego i przepisów postępowania (art. 174 p.p.s.a.). Okoliczność ustania stanu bezczynności już po wydaniu wyroku przez WSA w Warszawie jest zatem prawnie irrelewantna z perspektywy granic postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
Koszty postępowania kasacyjnego od Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz P. K., ograniczające się do wynagrodzenia adwokata, zasądzono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.