III OSK 4962/21

III OSK 4962/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ol 900/20 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-02-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 97 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 126, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 144
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 900/20 w sprawie ze skargi L.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 października 2020 r. nr SKO.60.75.2020 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza [...] z dnia 1 lipca 2020 r., znak BMA.6220.17.168.2016; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz L.C. kwotę 1 137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 900/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, ze skargi L. C. (dalej także jako: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także jako: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "Kolegium") z dnia 8 października 2020 r., nr SKO.60.75.2020 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Postanowieniem z 1 lipca 2020 r. Burmistrz [...] (dalej jako: "organ I instancji"), na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r, poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej z 16 lipca 2018 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji z 30 grudnia 2016 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego, planowanego na działkach nr: [...] obręb [...], gmina [...]; [...] obręb [...] miasto [...], w powiecie [...], województwie warmińsko-mazurskim, do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej przez E. Sp. z o.o. (dalej jako: Spółka) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/OI 88/19, oddalającego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 27 listopada 2018 r., które uchyliło i przekazało do ponownego rozpatrzenia postanowienie organu I instancji z 28 września 2018 r. odmawiające wznowienie postępowania. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Podano, że organ I instancji, rozpoznając wniosek strony z 16 lipca 2018 r. o wznowienie przedmiotowego postępowania, postanowieniem z 28 września 2018 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną wyżej ostateczną decyzją w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji opisanego przedsięwzięcia. Strona złożyła zażalenie na powyższe postanowienie a Kolegium postanowieniem z 27 listopada 2018 r. uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/OI 88/19, oddalił skargę na postanowienie Kolegium z 27 listopada 2018 r. wniesioną przez Spółkę, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika. Od powyższego wyroku Spółka wywiodła skargę kasacyjną. Postanowieniem z 24 grudnia 2019 r. organ I instancji podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i ponownie odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania. Pełnomocnik strony złożył zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, natomiast Kolegium postanowieniem z 30 marca 2020 r. uchyliło postanowienie organu I instancji z 24 grudnia 2019 r., wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/OI 88/19, oddalający skargę na postanowienie Kolegium z 27 listopada 2018 r. jest nieprawomocny z uwagi na jego skuteczne zaskarżenie przez Spółkę skargą kasacyjną. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie sądowo-administracyjne nie może biec równolegle z postępowaniem administracyjnym, którego legalność jest weryfikowana w tym postępowaniu sądowo-administracyjnym. Podniesiono, że zawieszenie postępowania administracyjnego znajduje podstawę prawną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie aktu administracyjnego w tym postępowaniu zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, czyli od rozpoznania skargi kasacyjnej na postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego weryfikowane w tym postępowaniu. Następnie wnioskiem z 30 kwietnia 2020 r. Spółka wystąpiła do organu I instancji o zawieszenie postępowania w przedmiocie wniosku strony o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu I instancji z 30 grudnia 2016 r. określającą środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia. W wyniku analizy złożonego wniosku organ I instancji, mając na uwadze wskazania co do dalszego postępowania zawarte w postanowieniu Kolegium z 30 marca 2020 r" zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/OI 88/19. Organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej, z urzędu, obligatoryjnie zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśniono, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie, należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne. W ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym, od zaistnienia którego uzależnione jest dalsze procedowanie w niniejszej sprawie, jest zainicjowane skargą kasacyjną postępowanie sądowo-administracyjne, w wyniku którego Naczelny Sąd Administracyjny ustali, czy strona złożyła podanie o wznowienie postępowania w terminie ustawowym. Istnieje zatem bezpośrednia zależność pomiędzy uprzednim wynikiem postępowania sądowo-administracyjnego a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego, zaś wynik ten wpłynie na rozpatrzenie sprawy administracyjnej przez organ I instancji. W związku z powyższym, organ I instancji uznał, że niniejsze postępowanie administracyjne należy zawiesić do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Spółkę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/OI 88/19.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania podczas, gdy sprawa ze skargi kasacyjnej Spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/OI 88/19, nie ma charakteru prejudycjalnego, a także naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania mimo, że postanowienie Kolegium z 27 listopada 2018 r. jest ostateczne oraz wykonalne i nie zmienia tego fakt wydania przez Kolegium postanowienia z 30 marca 2020 r. W związku z powyższymi zarzutami, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu strona powołała się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny. Podniesiono, że stanowisko organów w niniejszej sprawie jest sprzeczne z prawem i podważa zaufanie obywateli do ich orzecznictwa. Gdyby bowiem rozumieć pojęcie prejudycjalności tak, jak Kolegium, wówczas każde postępowanie, które powinno toczyć się dalej z mocy orzeczenia organu II instancji, a podlega następczej kontroli sądowoadministracyjnej, należałoby zawiesić. Wskazano również, że konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Podkreślono, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Przy czym, powyższa zależność musi być bezpośrednia. Zdaniem strony konieczność rozpoznania skargi przez sąd administracyjny nie spełnia żadnego z warunków wskazanych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż jest to zdarzenie główne a nie wstępne, jak również nie jest zdarzeniem uprzednim lecz następczym i nie wyłania się w trakcie postępowania administracyjnego, lecz po jego zakończeniu. Ponadto przepis ten wskazuje inny sąd lub inny organ niż ten, który rozpoznaje skargę na decyzję w ramach tego samego postępowania administracyjnego. Podkreślono, że zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Pismem z 7 września 2020 r. Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, przedstawiła swoje stanowisko w przedmiocie złożonego zażalenia, wskazując, że podniesione zarzuty są bezzasadne i wniosła o utrzymanie w mocy wskazanego postanowienia w całości. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że równoczesne prowadzenie postępowania przez organ I instancji oraz postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest nie tylko niecelowe, ale również przeczy zasadom ekonomii procesowej i zasadzie prawomocności wyroków. Zawieszenie postępowania toczącego się przed organem I instancji, do czasu rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, pozwoli na rozpatrzenie sprawy zainicjowanej wnioskiem strony w sposób kompletny i prawidłowy, zgodny z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez multiplikowania zbędnych czynności procesowych. Ponadto wskazano, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi wprost, że w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie. Powołano się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktrynę. W ocenie Spółki w niniejszej sprawie nie została naruszona zasada bezstronności i równego traktowania, powoływane w zażaleniu.
Postanowieniem z 8 października 2020 r. Kolegium utrzymało zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/OI 88/19, jest nieprawomocny z uwagi na jego skuteczne zaskarżenie wniesioną przez Spółkę skargą kasacyjną. Zaznaczono przy tym, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym dewolutywnym, tzn. przenosi postępowanie z wojewódzkiego sądu administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz suspensywnym, czyli jej wniesienie wstrzymuje uprawomocnienie się zaskarżonego orzeczenia. Wskazano, że w myśl art. 168 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy. Jednocześnie orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, o czym stanowi przepis art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem orzeczenie, które nie ma przymiotu prawomocności, nie ma mocy wiążącej, a tym samym nie wywiera skutków prawnych. W ocenie Kolegium poza sporem jest, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może biec równolegle z postępowaniem administracyjnym, którego legalność jest weryfikowana w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Taki stan rzeczy może warunkować negatywne następstwa związane z tożsamością przedmiotów obu tych postępowań, mogących skutkować nawet sprzecznością pomiędzy podjętymi w nich rozstrzygnięciami. Niecelowość nakładania się na siebie ich biegów istnieje również z punktu widzenia zasad tzw. ekonomii procesowej, wykluczających podejmowanie czynności, które mogą okazać się zbędne z powodu załatwienia sprawy w innym trybie. Wstrzymanie biegu jednego z postępowań, czyli jego zawieszenie, pozwala na uniknięcie dokonywania niepotrzebnych czynności procesowych. Ponadto, jak wskazał organ odwoławczy, daje ono możliwość zakończenia postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które nie tylko nie będzie kolidować z wynikiem drugiego postępowania, ale będzie mogło być do tego wyniku dopasowane. W ocenie Kolegium zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego znajduje wyraźną podstawę prawną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie aktu administracyjnego w tym postępowaniu zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, czyli od rozpoznania skargi kasacyjnej na postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego, weryfikowane w tym postępowaniu. Tym samym, organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo dokonał zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Spółkę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/OI 88/19.Rozstrzygnięcie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny będzie bowiem miało charakter zagadnienia wstępnego, od którego będzie zależeć dalsze rozpatrzenie sprawy.
W skardze na powyższe postanowienie strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji z powodu rzekomej podstawy do zawieszenia postępowania i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Kolegium, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm prawem przewidzianych, w tym niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego. W uzasadnieniu skarżąca odniosła się w sposób szczegółowy do postawionych zarzutów, ponawiając argumentację przedstawioną w złożonym uprzednio zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Skarżąca przywołała orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie swoich twierdzeń. Podkreślono, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej a powyższa zależność musi być bezpośrednia. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniające zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał, wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie procesowym odniosła się do podniesionych w skardze zarzutów, wskazując, że są one bezzasadne. W ocenie Spółki w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wszystkie formalne przesłanki do zawieszenia niniejszego postępowania. Wskazano, że rozstrzygnięcie przez organ I instancji w sposób prawidłowy i pełny w przedmiocie wznowienia postępowania, wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy organ I instancji właściwie ustalił, że skarżąca nie złożyła podania w przedmiocie wznowienia postępowania w ustawowym terminie.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 900/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie: oddalił skargę.
W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z 8 października 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z 1 lipca 2020 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie z wniosku skarżącej z 16 lipca 2018 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją organu I instancji z 30 grudnia 2016 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drzewnego, planowanego na wskazanych w tej decyzji działkach do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/OI 88/19, którym to wyrokiem tut. Sąd oddalił skargę Spółki na postanowienie Kolegium z 27 listopada 2018 r. uchylające postanowienie organu I instancji z 28 września 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z 30 grudnia 2016 r. i przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy zauważyć, że nie ma ustawowej definicji pojęcia zagadnienia wstępnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie pod pojęciem zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Zagadnienie wstępne jest to zatem pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nieprzesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo innych jeszcze okoliczności mających w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2101/18; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/GI 241/20, dostępne w CBOSA). Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Jednocześnie wskazuje się, że pojęcie prejudycjalności należy rozumieć w ten sposób, że rozstrzygnięcie jednej sprawy, wydawane przez inny organ lub sąd, ma przesądzające znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia innej sprawy rozpatrywanej przez organ administracji (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/OI 339/20, CBOSA). Zauważyć przy tym należy, że brak jest uzasadnienia dla ścieśniającej wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia na gruncie powołanego wyżej przepisu należy także, przynajmniej w pewnym stopniu, brać pod uwagę względy technicznoprawne, w tym również ekonomię postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1642/13; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2040/13, CBOSA).
Tym samym, funkcjonowanie instytucji zawieszenia postępowania znajduje oparcie w poglądzie, że w przypadku zaistnienia racjonalnej podstawy dla przerwania biegu toczącego się postępowania, celowe i usprawiedliwione jest wprowadzenie elementu zwłoki w rozpatrzeniu tej sprawy.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Kolegium zasadnie uznało, że konieczne jest zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na instancyjną kontrolę postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest prawidłowość wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/OI 88/19. W wyroku tym Sąd przesądził, że organ administracji badający zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., powinien ustalić konkretną datę, w której strona dowiedziała się o decyzji, gdyż od tego konkretnego dnia rozpoczyna bieg termin jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a w przypadku gdy organ nie ustali tej daty, powinien - jako początek biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. - przyjąć datę wskazaną przez stronę, prowadzić postępowanie wznowieniowe i zakończyć je jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a.
Należy podnieść, że wydanie przez organ I instancji rozstrzygnięcia merytorycznego przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej, a zatem przed wiążącą oceną prawidłowości wyrażonej w uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku sądu I instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, może prowadzić do zbędnego mnożenia postępowań i spowodować niepożądane komplikacje procesowe. Zauważyć bowiem należy, że prawidłowość działania organu l instancji, podejmowanego po wydaniu nieprawomocnego wyroku, zależy od tego, czy Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od tego wyroku, podzieli ocenę wyrażoną przez sąd I instancji, w konsekwencji czego będzie miała ona w sprawie charakter wiążący. Nie budzi zatem wątpliwości, że wynik postępowania sądowoadministracyjnego toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym rzutuje bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia organu I instancji. Wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięcie może zadecydować o bycie prawnym postanowienia Kolegium z 27 listopada 2018 r., które stanowi podstawę prawną do ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji w przedmiocie wniosku skarżącej o wznowienie przedmiotowego postępowania.
W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że istnieje bezpośrednia zależność między wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego, toczącym się obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Spółkę a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego toczącego się przed organem I instancji.
Należy przy tym podkreślić, że stosownie do art. 168 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi kasacyjnej wstrzymuje uprawomocnienie się zaskarżonego orzeczenia. Jednocześnie w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Orzeczenie, które nie ma przymiotu prawomocności, nie ma też mocy wiążącej, a tym samym nie wywiera skutków prawnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2904/19, dostępne w CBOSA). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia wyraża się w tym, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ponownie badana (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4071/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Wa 1574/19, CBOSA).
Reasumując powyższe rozważania, należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, skarżąca zaskarżając go w całości i zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):
1) art. 151 p.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia SKO jak i poprzedzającego go postanowienia Burmistrza [...], pomimo naruszenia przez SKO w [...] następujących przepisów (przepisy te są powoływane w związku z art. 151 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a., jak i 135 p.p.s.a.): art. 138 § 1 pkt 1 oraz 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 2020 roku Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz.U. z 2020 roku, poz. 256 – dalej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., poprzez utrzymanie postanowienia Burmistrza, choć powinno być ono uchylone, ponieważ złożenie skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę na postanowienie SKO z dnia 27 listopada 2018 roku nie jest "zagadnieniem wstępnym" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w niniejszej sprawie, ale kwestią "wpadkową" w niniejszym postępowaniu;
2) art. 151 p.p.s.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia SKO, pomimo naruszenia przez SKO w [...] następujących przepisów: (przepisy te są powoływane w związku z art. 151 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a.): 7 k.p.a., 12 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 138 § 1 pkt 1 oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 126 k.p.a. a także w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie postanowienia Burmistrza z powodu rzekomej podstawy do zawieszenia postępowania choć powinno być ono uchylone, a postępowanie w sprawie kontynuowane.
Wskazując na ww. zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie w całości postanowienia SKO jak i poprzedzającego go postanowienia Burmistrza; ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz – każdorazowo – wniosła o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjne zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Tytułem przykładu można przywołać wyrok NSA z 28.05.2008 r., II OSK 1698/07, (LEX nr 489631), w którym stwierdzono, że: "Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego". NSA w wyroku z 23.05.2017 r., II OSK 1817/16, (LEX nr 2308627) wskazał, że "Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym".
Dalej wskazano, że konieczność rozpoznania skargi przez sąd administracyjny nie spełnia żadnego z warunków wskazanych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jest to zdarzenie, po pierwsze - nie wstępne - lecz główne, kontrolne dla sprawy administracyjnej, zasadniczo ją rozstrzygające. Po wtóre, nie jest zdarzeniem uprzednim, lecz - przeciwnie - następczym. Po trzecie, jest zdarzeniem, które nie wyłania się w trakcie postępowania administracyjnego, lecz po jego zakończeniu. Ponadto wreszcie, chodzi o inny organ, a także o inny sąd, niż ten, który rozpoznaje skargę na decyzję w ramach tego samego postępowania administracyjnego ("sądem" w rozumieniu tego przepisu nie jest sąd administracyjny, który rozpoznaje skargę na decyzję administracyjną" - A. Wróbel, Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX; - Kodeks postępowania administracyjnego).
W ocenie skarżącej kasacyjnie WSA w Olsztynie całkowicie pominął powyżej zaprezentowaną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Odpowiedzią na skargę kasacyjną, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, uczestnik na prawach strony E. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej także jako: "Spółka") wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchybił przepisom postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w rozpoznawanej sprawie zasadnie uznało, że konieczne jest zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na instancyjną kontrolę postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest prawidłowość wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 88/19, którego wynik – w ocenie WSA – stanowi zagadnienie wstępne dla niniejszej sprawy.
Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe.
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzący postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie organ administracji jest zobligowany je zawiesić, jeśli rozpatrzenie sprawy zależne jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak widać, przepis określa cztery istotne elementy, których łączne spełnienie skutkować musi zawieszeniem postępowania, a mianowicie: 1) w toku postępowania pojawia się zagadnienie wstępne, 2) należy ono do innego organu lub sądu, 3) rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi poprzedzać załatwienie sprawy i 4) istnieje zależności między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a załatwieniem sprawy i wydaniem decyzji, przy czym zasadnicze znaczenie należy przypisać pojęciu zagadnienia wstępnego.
Wskazać należy, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie decyzji uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia owego zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe, a więc chodzi o rozstrzygnięcie takiego zagadnienia prawnego, którego brak wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 541/18; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 374/17, CBOSA). Tym samym musi istnieć zależność wyprowadzona z istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, to nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2019 r., I OSK 989/17, Legalis).
Dodać trzeba, że w pojęciu tym nie mieści się konieczność wyjaśnienia stanu prawnego lub faktycznego sprawy, lecz rozstrzygnięcie określonej i podstawowej dla wyniku sprawy kwestii prawnej, która albo stała się sporna w toku postępowania administracyjnego, albo której wyjaśnienie jest konieczne ze względu na obowiązujące przepisy prawa materialnego. W każdym przypadku organ, przed którym toczy się postępowanie musi ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym i w razie stwierdzenia, że związek taki nie występuje zawieszenie postępowania należy traktować jako niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2018 r. o sygn. akt I OSK 541/18 i wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn. akt II GSK 2017/11).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko doktrynalne, wedle którego z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 89). Taka zależność rozstrzygnięcia sprawy ma istnieć w ogóle, nie zaś ograniczać się do pozytywnej lub negatywnej decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2023 r., I GSK, 2092/19, Legalis).
Przechodząc na grunt rozpoznawanej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd Sądu I instancji przyjmujący, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawy do uznania, że istnieje bezpośrednia zależność między wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego, toczącym się obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Spółkę a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego toczącego się przed organem I instancji, jest nieprawidłowy i narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji nienależycie przeanalizował zebrane w sprawie dowody i błędnie doszedł do wniosku, że zaistniały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że od Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 88/19, zależy, czy podzieli ocenę wyrażoną przez Sąd I instancji, że organ administracji badający zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., powinien ustalić konkretną datę, w której strona dowiedziała się o decyzji, gdyż od tego konkretnego dnia rozpoczyna bieg termin jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a w przypadku gdy organ nie ustali tej daty, powinien – jako początek biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. – przyjąć datę wskazaną przez stronę, prowadzić postępowanie wznowieniowe i zakończyć je jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a. Powyższe zagadnienie nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skorzystanie przez stronę z uprawnienia do poddania wyroku sądu kontroli sądu drugiej instancji nie powoduje powstania zagadnienia wstępnego. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania administracyjnego i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, wobec tego podstawy zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można stosować rozszerzająco. W konsekwencji, co do zasady, jako zagadnienie wstępne nie może być traktowana sytuacja, w której od wyroku sądu pierwszej instancji wniesiono skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2023 r., II OSK 1402/20, Legalis).
Powyższe uwagi pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznać, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i orzec, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 października 2020 r. i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia 1 lipca 2020 r. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.