III OSK 4947/21

III OSK 4947/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 700/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-09
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 32 ust. 1 i 36 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Tezy
1. Decyzja o konieczności przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko zapada przed, a zarazem poza postępowaniem jurysdykcyjnym, zaś samo postępowanie jurysdykcyjne jest sformalizowanym mechanizmem służącym wykonaniu tej decyzji organizacyjno-kadrowej. Z tej przyczyny brak jest podstaw do prowadzenia w tym kierunku postępowania wyjaśniającego w postępowaniu nakierowanym na wydanie decyzji w przedmiocie przeniesienia policjanta na inne stanowisko służbowe. Organ nie musi zatem ani wyjaśniać, ani udowadniać w postępowaniu administracyjnym celowości dokonywanych przekształceń strukturalnych, osobowo-kadrowych, czy też organizacyjnych w jednostce Policji, którą kieruje.
2. Ustalenie równorzędności stanowisk winno nastąpić w oparciu o uposażenie oraz stopień etatowy. Są to najbardziej obiektywne kryteria pozwalające oddać równorzędność albo jej brak w odniesieniu do dwóch porównywanych stanowisk. Równorzędność jest bowiem kategorią służącą do wskazania miejsca stanowiska w strukturze organizacyjnej, co znajduje swoje odwzorowanie w wysokości uposażenia oraz w stopniu etatowym, zaś podobieństwo wynikające z kart stanowisk służy opisowi  charakterystyce czynność służbowych realizowanych w ramach danego stanowiska. Analiza kart opisujących stanowiska byłaby istotna dla ustalenia stopnia podobieństw dwóch stanowisk, lecz nie dla ich równorzędności.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 700/20 w sprawie ze skargi R. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 14 stycznia 2020 r., nr 98 w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 listopada 2020 r., II SA/Wa 700/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 14 stycznia 2020 r., nr 98, w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 3 października 2018 r. skarżący został powołany na stanowisko referenta Referatu [...] w L. Z dniem 1 sierpnia 2019 r. skarżący funkcjonariusz został delegowany z urzędu do czasowego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. i powierzono mu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku referenta Ogniwa [...] tej jednostki.
W piśmie z 16 września 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w L przesłał do Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w K. wniosek personalny Naczelnika Wydziału Konwojowego Komendy Wojewódzkiej Policji w K. z dnia 6 września 2019 r. dotyczący przeniesienia i mianowania skarżącego na stanowisko referenta Ogniwa [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. Wniosek uzasadniony był m.in. dużym zasobem wiedzy i odpowiednim przygotowaniem zawodowym skarżącego, a także jego bogatym doświadczeniem zdobytym podczas wieloletniej służby w pionie prewencji. Ponadto, wnioskodawca wskazał, że podczas pełnienia obowiązków służbowych na tym stanowisku z nałożonych obowiązków służbowych skarżący wywiązywał się wzorowo, wykazując się rzetelnością i zaangażowaniem. W przedmiotowym wniosku personalnym zwrócono również uwagę na potrzebę zapewnienia ciągłości służby Referatu [...] KWP w K. Jednocześnie, kierownik referatu zwrócił uwagę na dużą ilość wpływających nakazów doprowadzeń
z sądów, prokuratur oraz jednostek terenowych Policji, które ze względu na braki kadrowe w wymienionym referacie nie są możliwe do realizacji. Powyższy wniosek personalny został pozytywnie zaopiniowany przez Komendanta Powiatowego Policji w L.
Rozkazem personalnym nr 1649/2019 z 7 listopada 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w K., powołując się na przepisy art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2 w związku z art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.; dalej "ustawa o Policji"), zwolnił skarżącego z 30 listopada 2019 r. z zajmowanego stanowiska referenta Referatu [...] Komendy Powiatowej Policji w L., delegowanego z urzędu do czasowego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. i pełniącego obowiązki służbowe na stanowisku referenta Ogniwa [...] tej jednostki i przeniósł z dniem 1 grudnia 2019 r. do dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. i mianował skarżącego na stanowisko referenta Ogniwa [...], w 3 (trzeciej) grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,811 kwoty bazowej dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy wynoszącej 1.523,29 złotych, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 2.760,00 zł oraz dodatkiem służbowym przyznanym na czas nieokreślony w wysokości 348,00 zł miesięcznie, w tym 48,00 zł miesięcznie, ze środków przyznanych ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o ustanowieniu Programu modernizacji Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Ochrony Państwa w latach 2017-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1828 ze zm.). Jednocześnie, działając na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., organ pierwszej instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu wskazał na wstępie na wniosek personalny, jaki wpłynął do Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w K., a który dotyczył przeniesienia
i mianowania skarżącego na stanowisko referenta Ogniwa [...] KWP w K. Komendant Wojewódzki Policji w K. uznał, że w przypadku skarżącego funkcjonariusza Policji mamy do czynienia z celowością i zasadnością mianowania go na nowe stanowisko służbowe. Organ I instancji zauważył, że prawidłowość funkcjonowania Policji, jako umundurowanej i uzbrojonej formacji, opiera się na zhierarchizowaniu i podporządkowaniu służbowym. Komendant Wojewódzki Policji w K. wskazał, że prawo do przenoszenia funkcjonariuszy Policji na stanowiska równorzędne mieści się w ramach stosunku służbowego nawiązywanego wskutek dobrowolnego zgłoszenia się do służby, którego charakter wyraża się przede wszystkim silnym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariuszy. KWP w K. podniósł, że służba w Policji charakteryzuje się stosunkiem administracyjnoprawnym i w związku z tym to na przełożonym spoczywa obowiązek kształtowania tzw. polityki kadrowej, zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację ustawowych zadań, co oznacza, że przełożony w sprawach osobowych posiada uprawnienia do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach organizacyjnych. Komendant Wojewódzki Policji w K. podkreślił, że to przełożony właściwy w sprawach osobowych ocenia potrzeby organizacyjne jednostki, w tym także jej potrzeby personalne. Organ zauważył również to, że zmiana miejsca pełnienia służby nieodłącznie wiąże się ze specyfiką służby w Policji oraz z tym, że funkcjonariusz nie może oczekiwać, że przez cały okres pełnienia służby w Policji będzie ją pełnić w tej samej jednostce organizacyjnej i na tym samym stanowisku, wykonując te same obowiązki.
Komendant Wojewódzki Policji w K., powołując się na art. 32 i art. 36 ustawy o Policji, wskazał, iż nie wynika z nich, że do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości jest wymagana jego aprobata. Stwierdził, że stanowisko referenta Ogniwa [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. znajduje się w 3 grupie zaszeregowania, tak samo jak wcześniej zajmowane przez skarżącego stanowisko referenta Referatu [...] w L.. Organ I instancji wskazał jednocześnie, że na obu wskazanych wyżej stanowiskach przysługuje dodatek służbowy, a także ten sam stopień etatowy, tj. sierżant sztabowy Policji. Ponadto, zgodnie z ustawowymi wymaganiami do wykonywania obowiązków na obu wspomnianych stanowiskach wystarczające jest wykształcenie średnie i podstawowe kwalifikacje zawodowe. Organ zwrócił uwagę, że równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza przy tym jego tożsamości z poprzednio zajmowanym, a także nie oznacza również stanowiska takiego samego lub identycznego. Ponadto, organ wskazał, że równorzędność nie oznacza również takich samych obowiązków, czy też czasu służby. W konsekwencji, zdaniem organu, stanowiska równorzędne mogą się więc różnić, co ma miejsce w niniejszej sytuacji.
Uzasadniając zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., Komendant Wojewódzki Policji w K. stwierdził, że przeniesienie skarżącego funkcjonariusz na proponowane stanowisko niewątpliwie leży w interesie społecznym, gdyż obsadzenie wakatu, tym samym wzmocnienie stanu osobowego Wydziału Konwojowego KWP w K. przyczyni się do poprawy bezpieczeństwa podczas wykonywania konwojów oraz umożliwi terminową i sprawną realizację nakazów doprowadzeń z sądów, prokuratur oraz jednostek terenowych Policji, co tym samym pokrywa się z interesem służby.
Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., rozkazem personalnym nr 98, z 14 stycznia 2020 r., utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji
w K. z 7 listopada 2019 r. W uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 1 ust. 1 ustawy o Policji. Stwierdził, iż obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazał, że ustawowe ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe należy przy tym traktować jako wyjątki od zasady dającej przełożonemu służbowemu władzę jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego. Organ odwoławczy dodał, że poza tymi ograniczeniami przełożony właściwy w sprawach osobowych może bez zgody policjanta przenieść go na równorzędne stanowisko służbowe. W ocenie organu odwoławczego wynika to a contrario z art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji.
Organ wskazał, że ustawa o Policji nie określa żadnych warunków owego przeniesienia, a także nie wskazuje kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący przeniesienia. Zauważył ponadto, że kontrola decyzji wydanej w takim przedmiocie zasadniczo sprowadza się do oceny, czy organ nie przekroczył granic uznania przyznanego mu ustawowo, a zatem czy decyzja nie jest dotknięta wadliwością Takie sformułowanie obowiązujących przepisów pozwala uznać, iż mianowanie policjanta na stanowisko służbowe pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się powinien kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w K., wydając zaskarżoną decyzję, kierował się niewątpliwie interesem służby przejawiającym się w konieczności wzmocnienia funkcjonowania Referatu [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K., co znajduje odzwierciedlenie w zebranym w niniejszym postępowaniu materiale dowodowym, w tym m.in. notatce kierownika Ogniwa [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. z 18 września 2019 r. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że mając na uwadze dotychczasowy przebieg służby skarżącego, uznać należy, że skarżący nowe zadania wykonywał będzie z należytą starannością oraz z pełnym zaangażowaniem, co z kolei wpłynie na poprawną realizację zadań przewidzianych dla wskazanej jednostki organizacyjnej. Komendant Główny Policji stwierdził, że niekwestionowanym prawem organu Policji jest określenie - w ramach art. 1 ust. 2 ustawy o Policji - konkretnych zadań jednostek i komórek organizacyjnych Policji oraz ich optymalna realizacja przy pomocy odpowiednio wykwalifikowanych funkcjonariuszy w ramach ukształtowanej struktury organizacyjnej. Jeżeli z tego względu konieczne jest mianowanie policjanta na inne równorzędne stanowisko służbowe, to ustawa stwarza taką możliwość. Zdaniem organu odwoławczego, taka właśnie potrzeba wystąpiła w analizowanym przypadku.
Komendant Główny Policji, wskazując na wniosek personalny z 29 sierpnia 2019 r., stwierdził, że zwolnienie skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienie na inne stanowisko służbowe w Referacie [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K. uzasadnione było koniecznością zapewnienia prawidłowego funkcjonowania powyższej komórki organizacyjnej. Komendant Główny Policji wskazał ponadto na dobre przygotowanie skarżącego do pełnienia obowiązków służbowych na nowym stanowisku, a także zwrócił uwagę na fakt poparcia powyższego wniosku personalnego przez dotychczasowego przełożonego skarżącego - Komendanta Powiatowego Policji w L.. Zdaniem organu, wbrew zarzutom odwołania, skarżący mianowany został na stanowisko służbowe równorzędne do stanowiska wcześniej zajmowanego. Komendant Główny Policji stwierdził, iż organ I instancji zasadnie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności.
Skargę na powyższy rozkaz personalny wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że orzeczenia organów obu instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Stwierdził, że organy Policji obu instancji, wydając sporne rozstrzygnięcia, nie dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem - wbrew zarzutom strony skarżącej - w sposób prawidłowy wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych rozkazów personalnych, dlaczego przyjęły, że w przypadku skarżącego zachodziła przesłanka do zwolnienia go z dniem 30 listopada 2019 r. z dotychczas z zajmowanego stanowiska referenta Referatu [...] Komendy Powiatowej Policji w L. i przeniesienia z dniem 1 grudnia 2019 r. do pełnienia dalszej służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. na innym stanowisku służbowym, tj. na stanowisku referenta Ogniwa [...]. Sąd ten uznał, że organy Policji obu instancji, wydając sporne rozkazy personalne, dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy o Policji. Sąd stwierdził, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i organ I instancji, nie dopuścili się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Sąd I instancji uznał, że Komendant Wojewódzki Policji w K., wydając sporny rozkaz personalny z 7 listopada 2019 r., posiadał uprawnienia do kształtowania polityki kadrowej, w tym do zwolnienia skarżącego funkcjonariusza z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesienia go do pełnienia służby na innym, równorzędnym stanowisku w innej jednostce organizacyjnej, z uwagi na potrzebę optymalnego wykorzystania posiadanych zasobów ludzkich w celu realizacji ustawowych zadań Policji na obszarze swojej właściwości. Sąd stwierdził, że decyzja o przeniesieniu została podjęta zgodnie z wszelkimi kompetencjami personalnymi Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. wynikającymi z ustawy o Policji, które upoważniają przełożonego właściwego w sprawach personalnych (osobowych) do przeniesienia policjanta bez jego zgody na równorzędne stanowisko służbowe. Podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego KWP stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Sąd zauważył, że w dacie wydania ww. rozkazu personalnego przepisy ustawy o Policji nie zawierały definicji "stanowiska równorzędnego". Odnosząc się do tej kwestii sąd uznał, że KGP zasadnie wskazał, że jest to takie stanowisko, które musi charakteryzować się przede wszystkim takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego i stopnia etatowego. Jednocześnie organ odwoławczy słusznie zauważył, że przy dokonywaniu analizy równorzędności stanowisk, uwzględnić należy to, iż stanowisko równorzędne nie oznacza stanowiska takiego samego lub identycznego. Nie oznacza również takich samych obowiązków czy też czasu służby. Stanowiska równorzędne mogą się więc różnić. Wszystkie składniki uposażenia, w tym również wysokość dodatku funkcyjnego, umieszczenie stanowiska w tzw. "siatce płac", możliwość awansu, decydują o tym, czy stanowisko można uznać za równorzędne z dotychczas zajmowanym. Wszystkie te warunki powinny być spełnione łącznie, zaś dla oceny, czy oba stanowiska są równorzędne, warto uwzględnić również wymagane kwalifikacje i predyspozycje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - organ odwoławczy prawidłowo wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, iż w niniejszej sprawie zachodziła równorzędność stanowisk służbowych, co nie oznacza ich identyczności, czy też tożsamości. Ponadto, stwierdził, że organy Policji, wydając sporne rozkazy personalne, we właściwy sposób wykazały nie tylko równorzędność nowego stanowiska służbowego, lecz także zasadność przeniesienia skarżącego funkcjonariusza na to nowe stanowisko służbowe, co oznacza, że organy obu instancji, podejmując decyzje personalne, należycie i przekonująco uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, respektując przy tym słuszny interes funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Zdaniem sądu organy trafnie zwróciły również uwagę na specyficzny status Policji, zasadnie podkreślając, że interes społeczny przejawia się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest jedną z tych instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania.
W ocenie sądu I instancji organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, albowiem zarówno wzięły pod uwagę dowody prawidłowo zgromadzone w toku postępowania, jak i w sposób wszechstronny i jednoznaczny wyjaśniły, dlaczego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki przemawiające za zwolnieniem skarżącego z zajmowanego dotychczas stanowiska z dniem 30 listopada 2019 r. i przeniesienia go z dniem 1 grudnia 2019 r. do pełnienia służby na innym stanowisku służbowym, na podstawie art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy o Policji. Zdaniem sądu KGP w sposób prawidłowy odniósł się do wszystkich podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu zarzutów, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Sąd stwierdził, że KGP nie uchybił
art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem podjął wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Nie naruszył też art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Podobnie nie naruszył art. 8 § 1 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania przepisów art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy o Policji, wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanych wyżej przepisów - zachodziła podstawa do zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesienia go do pełnienia służby na innym stanowisku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok
w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego:
- poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 1 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji przez uznanie, że organ był uprawniony do przeniesienia policjanta na inne stanowisko, podczas gdy organ nie wykazał w sposób dostateczny równorzędności stanowiska oraz zasadności i celowości tego przeniesienia oraz art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2, art. 37 ustawy o Policji poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że iż stanowisko referenta Ogniwa [...] jest stanowiskiem tożsamym ze stanowiskiem referent Referatu [...];
- poprzez niewłaściwe zastosowanie § 2 pkt 14 zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji przez pominięcie, że przy ocenie równorzędności stanowisk, oprócz uposażenia, należy brać pod uwagę kwalifikacje, wykształcenie, staż służby, nazwę stanowiska w tym także warunki służby;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
- tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż organy administracji przy podejmowanych rozstrzygnięciach nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że w postępowaniu dotyczącym przeniesienia skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe organy w sposób niedostateczny wyjaśniły przyczyny takiego rozstrzygnięcia kadrowego, przy uwzględnieniu zasady prawdy obiektywnej wskazanej w art. 7 k.p.a., podczas gdy brak uzasadnienia przeniesienia; poprzez niewyjaśnienie, na czym w ocenie organu administracyjnego polega stwierdzenie, iż stanowisko referenta Ogniwa [...] jest stanowiskiem tożsamym ze stanowiskiem referent Referatu [...] a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie, w sposób wszechstronny i rzetelny, całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy w tym, niedokonanie przez organ w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonego rozkazu personalnego i brak rzetelnej analizy etatowo-kadrowej pod kątem istnienia najbardziej zbliżonego pod względem opisu stanowiska (stopnia służbowego wynagrodzenia, zakresu obowiązków, wymaganych kwalifikacji i doświadczenia zawodowego) oraz braku zgromadzenia w aktach kart opisu stanowiska.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci zaświadczenia lekarskiego z 25.03.2021r., karty informacyjnej z leczenia szpitalnego z 21.04.2015r., karty informacyjnej z leczenia szpitalnego z 24.11.2014r. oraz karty informacyjnej z leczenia szpitalnego z 05.01.2015r. na potwierdzenie faktu, iż skarżący opiekuje się schorowaną matką i teściem.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono,
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zasadą jest, iż w pierwszym rzędzie rozpoznane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12 – publik. CBOSA).
Zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż jest on dotknięty pewnym mankamentem, gdyż został sformułowany w sposób nieprzewidziany w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. przez "niezastosowanie" wskazanego przepisu. W tym jednak konkretnym przypadku usterka ta nie czyni zarzutu a limine nieskutecznym ze względu na dalszą część zarzutu, z których można wywieść dlaczego doszło do naruszenia wskazanych w zarzucie przepisów. Analiza jego treści prowadzi do wniosku, iż w rzeczywistości zarzut z punktu 2. zawiera w sobie dwa odrębne zarzuty.
Autor skargi kasacyjnej wskazał w pierwszym rzędzie na naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przyczyn rozstrzygnięcia kadrowego organu poddanego kontroli w tej sprawie.
Przepisy art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji stanowią podstawy kompetencyjne do podjęcia decyzji o przeniesieniu policjanta na inne stanowisko. W ich treści brak jest regulacji określającej normatywny stan faktyczny, którego zaistnienie dawałoby podstawę do podjęcia decyzji wskazanych w ich treści, gdyż stosunek służbowy policjanta mający charakter administracyjnoprawny ukształtowany został wedle modelu daleko idącego podporządkowania i dyspozycyjności policjanta jako warunku koniecznego wykonywania zadań Policji. Brak było na dzień wydawania poddanych kontroli rozkazów personalnych także w przepisach kompetencyjnych warunków ograniczających przełożonych w odniesieniu do decyzji o przeniesieniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w drodze wykładni przepisów wywiedziono, że w tym zakresie przełożony posiada szeroki zakres swobody działania, a ograniczony jest tylko koniecznością przeniesienia na stanowisko równorzędne lub wyższe – w przypadku przeniesienia bez zgody funkcjonariusza. Oznacza to, że organ w tym zakresie działa jedynie będąc związany gwarancjami procesowymi dla strony. Podstawowe z nich uregulowane są w art. 7 k.p.a., z którego wynika obowiązek działania w interesie publicznym oraz słusznym interesie strony. Organ nie musi zatem prowadzić szczegółowego postępowania wyjaśniającego w celu wyjaśnienia przyczyn określonej decyzji kadrowej, a tym samym wyjaśnienia policjantowi dotkniętemu przeniesieniem kryteriów prowadzonej polityki kadrowej związanej z obowiązkiem zapewnienia przez przełożonego określonego stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego na podległym mu terenie. Jest to sfera pozostająca poza kontrolą sądowoadministracyjną, gdyż podstawy prawne podjęcia decyzji o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe – przepisy art. 32 i 36 ustawy o Policji nie ograniczają w ten właśnie sposób organu w zakresie zarządzania zasobami kadrowymi Policji oraz realizacją powierzonych jej zadań publicznych. Decyzja o konieczności przeniesienia zapada przed, a zarazem poza postępowaniem jurysdykcyjnym, zaś samo postępowanie jurysdykcyjne jest sformalizowanym mechanizmem służącym wykonaniu tej decyzji organizacyjno-kadrowej. Z tej przyczyny brak jest podstaw do prowadzenia w tym kierunku postępowania wyjaśniającego w postępowaniu nakierowanym na wydanie decyzji w przedmiocie przeniesienia policjanta na inne stanowisko służbowe. Organ nie musi zatem ani wyjaśniać, ani udowadniać w postępowaniu administracyjnym celowości dokonywanych przekształceń strukturalnych, osobowo-kadrowych, czy też organizacyjnych w jednostce Policji, którą kieruje. Czyni to zarzut ten pozbawiony podstaw.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art., 75 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego przez brak rzetelnej analizy etatowo-kadrowej i brak kart opisu stanowiska. Zgodzić należy się z sądem I instancji oraz organami, iż obowiązkiem organu zamierzającego dokonać przeniesienia policjanta bez jego zgody na inne stanowisko jest konieczność zapewnienia, aby nowe stanowisko było równorzędne lub wyższe. Całokształt rozwiązań prawnych dotyczących stosunku prawnego łączącego policjanta z formacją, w której pełni służbę, wiąże się z poddaniem go bardzo szerokiej zależności służbowej i osobowej. W jej ramach policjant może być dość swobodnie dysponowany w ramach formacji celem zapewnienia realizacji powierzonych jej zadań. Dominacja interesu służby nad interesem indywidualnym funkcjonariusza jest wyraźnie zarysowana w szeregu szczegółowych rozwiązaniach prawnych regulujących status prawny policjanta w ramach Policji. Przepisy art. 32 ust. 1 i 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji pozwalają na przeniesienie policjanta bez jego zgody na inne stanowisko służbowe, a jedyne ograniczenie w tym zakresie wiąże się z przeniesieniem na stanowisko równorzędne lub wyższe. W tym zatem zakresie organ jest zobligowany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Słusznie przyjęto, iż ustalenie równorzędności stanowisk winno nastąpić w oparciu o uposażenie oraz stopień etatowy. Są to najbardziej obiektywne kryteria pozwalające oddać równorzędność albo jej brak w odniesieniu do dwóch porównywanych stanowisk. Stąd też podnoszony wymóg przeprowadzenia dowodu oraz analizy kart opisujących stanowiska byłby istotny dla ustalenia stopnia podobieństw dwóch stanowisk, lecz nie dla ich równorzędności. Równorzędność jest bowiem kategorią służącą do wskazania miejsca stanowiska w strukturze organizacyjnej, co znajduje swoje odwzorowanie w wysokości uposażenia oraz w stopniu etatowym, zaś podobieństwo wynikające z kart stanowisk służy opisowi i charakterystyce czynność służbowych realizowanych w ramach danego stanowiska.
Z tych względów zarzut w tej części jest pozbawiony podstaw.
Nie sposób zgodzić się także z podniesionym w ramach tego zarzutu twierdzeniem o konieczności prowadzenia rzetelnej analizy etatowo-kadrowej w ramach postępowania wyjaśniającego w postępowaniu o przeniesieniu na inne stanowisko. Tego rodzaju operacje prowadzone są poza postępowaniem jurysdykcyjnym w ramach działań organu o charakterze organizacyjno-zarządczym. Ich podjęcie uruchamia dopiero poszczególne postępowania jurysdykcyjne w przedmiocie przeniesienia policjanta. Z tych względów nie są one następnie powtarzane w postępowaniu administracyjnym, co czyni zarzut nieuzasadniony.
Zarzut pierwszy naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Jego treść wskazuje jednoznacznie, iż został on podniesiony celem zakwestionowania przyjętych przez sąd ustaleń faktycznych w zakresie równorzędności obu stanowisk. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może zatem następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1), a ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Wynika to z tego, iż norma prawa materialnego określa zakres przesłanek materialnych, tj. okoliczności faktycznych, których wystąpienie uzasadnia orzekania przez organ w danej sprawie. Przepisy prawa materialnego wytyczają zakres postępowania wyjaśniającego organu, wskazują okoliczność prawnie relewantne, które muszą zostać ustalone w sprawie, aby możliwe stało się zastosowanie kompetencji orzeczniczej organu i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej lub dyscyplinarnej. Ustalenie podstawy faktycznej następuje jednak w oparciu o normy procesowe regulujące zakres, rodzaj i sekwencje czynności procesowych, które mają doprowadzić organ do rozstrzygnięcia. Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie ustalono w sprawie stan faktyczny, to zarzut naruszenia prawa materialnego ewentualnie przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć żadnego skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez ewentualnie niewłaściwe zastosowanie byłby co najmniej przedwczesny.
Zarzut drugi jest nieuzasadniony, gdyż przepis wskazany w treści zarzutu nie był stosowany przez sąd I instancji i organy w procesach decyzyjnych, a zatem nie mógł zostać naruszony.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.