Pełny tekst orzeczenia III OSK 494/24

III OSK 494/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 342/23 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia 20 grudnia 2022 r. nr SKW/243/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rzecz skarżącego A. D. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 września 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 342/23, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a.") oddalił skargę A. D. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z 20 grudnia 2022 r. nr SKW/243/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 20 lipca 2022 r. skarżący wniósł do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie "kopi treści (skan) wszystkich pisemnych umów zawartych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa SKW w czerwcu 2022 r. w formie plików pdf poprzez platformę ePUAP na skrytkę: /[...]". Jednocześnie wniósł o wykonanie anonimizacji lub pseudoanonimizacji danych we wnioskowanych dokumentach ze względu na przesłankę prywatności (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.) w zakresie, w jakim identyfikują one osoby fizyczne niezrzekające się ochrony prywatności (np. adres zamieszkania, numer PESEL osoby umieszczony w treści umowy, lecz niedotyczący osoby zaciągającej zobowiązanie, a np. pracowników pełniących czynności usługowo-techniczne związane z wykonywaniem umowy), z zastrzeżeniem jawności imion i nazwisk stron umowy (nieprowadzących działalności gospodarczej) oraz imion, nazwisk, nazw (firm) identyfikujących przedsiębiorcę-stronę umowy.
Odpowiadając na wniosek, pismem z 26 sierpnia 2022 r. organ poinformował skarżącego, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Jednocześnie organ wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wyznaczając 7-dniowy termin na wykazanie powyższej przesłanki.
Wobec stanowiska wnioskodawcy, że jego wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej, decyzją nr BP/18/2022 z 26 października 2022 r. organ odmówił udostępnienia informacji publicznej. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazaną na wstępie decyzją organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że w jego ocenie wnioskowana informacja ma charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") w związku z tym koniecznym było wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, czego wnioskodawca nie uczynił.
W takim stanie rzeczy powyższą decyzję skarżący uczynił przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że Szef SKW prawidłowo zakwalifikował żądaną informację publiczną jako informację publiczną przetworzoną, a w związku z tym w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W ocenie Sądu o informacji przetworzonej można mówić wtedy, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, który negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych elementów i danych, których oczekuje wnioskodawca. Zaskarżona decyzja nie daje podstaw do zakwestionowania stanowiska organu. Jakkolwiek wniosek skarżącego obejmuje tylko jeden miesiąc, jednak wobec oświadczenia organu, iż nie dysponuje on rejestrem lub wykazem zawieranych umów, nie sposób kwestionować wyjaśnień organu, że już na wstępnym etapie ustalania liczby umów zawartych przez SKW lub Szefa SKW, musiałby podjąć dodatkowe, ponadstandardowe czynności polegające na zaangażowaniu wszystkich 23 jednostek organizacyjnych SKW w proces przygotowania żądanej informacji. Ponadto w ocenie Sądu już już sam opis przedmiotu objętych wnioskiem umów, może spowodować poważne szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej przez nieuprawnione ujawnienie informacji z zakresu ochrony obronności i bezpieczeństwa Państwa.
Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku w sposób niedostatecznie wyjaśniający motywy rozstrzygnięcia, w szczególności przez powtórzenie twierdzeń Szefa SKW i pominięcie twierdzeń oraz zarzutów skarżącego co do wykładni prawa, opisanych szczegółowo w petitum skargi (punkt 2 litery "a"-"e") i uzasadnionych w punkcie II. uzasadnienia prawnego skargi do WSA (s. 8-13 Skargi, punkt 11.1-4), a przede wszystkim:
a) pominięcie zarzutów i twierdzeń przeciwko tezie organu, że złożony przez skarżącego wniosek o udostępnienie dokumentów o sprawach publicznych (umów cywilnoprawnych za okres 1 miesiąca - czerwca 2022 r.) stanowi "informację publiczną przetworzoną" i tym samym zwalnia a priori Szefa SKW (podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 punkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego) z weryfikacji faktu posiadania wnioskowanych umów (informacji o sprawie publicznej) (co stanowi przesłankę sine qua non udostępnienia bądź odmowy dostępu do informacji; art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) oraz prowadzenia jakichkolwiek ustaleń na okoliczność ograniczenia zakresu treści tam zawartych;
b) nieprzedstawienie ustaleń Sądu I instancji na okoliczność właściwości informacji i czynności związanych z ich przygotowaniem do udostępnienia, które przemawiałyby za zakwalifikowaniem roszczenia o udostępnienie informacji jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, a w szczególności w sytuacji sprzecznych twierdzeń Szefa SKW co do sposobu ewidencjonowania spornych umów;
c) zastąpienie obowiązku odniesienia się do twierdzeń i zarzutów skargi adresowanych do Sądu I instancji sformułowaniem (cyt.) "Odmienna ocena czy pogląd skarżącego co do możliwości przedłożenia mu żądanej informacji jako prostej stanowi polemikę ze stanowiskiem organu" (zob. s. 11 uzasadnienia wyroku, akapit pierwszy);
d) uniemożliwienie wskutek czynności opisanych w wyżej wymienionym podpunkcie "b" i "c" kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez:
a) błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 3 ust. 1 punkt 1 prowadzące do pominięcia art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm. dalej jako: "u.d.i.p.") polegającą na przyjęciu, że złożony przez skarżącego wniosek o udostępnienie dokumentów o sprawach publicznych (umów cywilnoprawnych za okres jednego miesiąca - czerwca 2022 r.) stanowi "informację publiczną przetworzoną" i zwalnia a priori Szefa SKW (podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 punkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego) z weryfikacji faktu posiadania wnioskowanych umów-informacji o sprawie publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) i prowadzenia jakichkolwiek ustaleń na okoliczność ograniczenia zakresu treści tam zawartych (cyt. "Podkreślenia wymaga fakt, iż już samo ustalenie liczby umów zawieranych przez Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub osoby przez niego upoważnione jest informacją przetworzoną" (tak też s. 7 decyzji Szefa SKW nr SKW/243/2022; "(...) nie sposób kwestionować wyjaśnień organu, że już na wstępnym etapie ustalania liczby umów zawartych przez SKW lub Szefa SKW, musiałby podjąć dodatkowe, ponadstandardowe czynności polegające na zaangażowaniu wszystkich 23 jednostek organizacyjnych SKW w proces przygotowania żądanej informacji", (s. 11 uzasadnienia wyroku, akapit drugi);
b) niezastosowanie art. 2 ust. 1 w związku art. 14 ust. 2, art. 15 i art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 10 ust. 1 i 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. oraz art. 2, art. 31 ust. 3, art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, w sytuacji, w której:
a. powołane przepisy Konstytucji RP zakazują tworzenia i interpretowania przepisów o prawach podmiotowych jednostki jako tzw. uprawnień pozornych w rozumieniu prezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny,
b. przepisy art. 10 ust. 1 i 2 ww. Konwencji w znaczeniu ustalonym wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 28 listopada 2013 r. ws. Ósterreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stdrkung und Schaffung eines wirtschaftiich gesunden land- und forstwirtschaftiichen Grundbesitzes przeciwko Austrii (skarga nr 39534/07) zakazują przerzucania technicznych, organizacyjnych lub informacyjnych zaniechań organu nałożonych prawem krajowym na podmiot wykonujący prawo do informacji (zob. § 46 i 47 uzasadnienia wyroku ws. Ósterreichische Vereinigung zur Erhaltung, Starkung und Schaffung eines wirtschaftiich gesunden land-und forstwirtschaftiichen Grundbesitzes).
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przed Sądem I instancji bądź o wydanie orzeczenia merytoryczno-reformacyjnego zobowiązującego Szefa SKW do rozpoznania wniosku skarżącego A. D. z 20 lipca 2022 r. Ponadto wniósł o zasądzenie od Szefa SKW zwrotu kosztów postępowania sądowego i kosztów zastępstwa radcy prawnego wg stawek przepisanych oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef SKW wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej złożonej przez pełnomocnika skarżącego oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niedostatecznie wyjaśniający motywy rozstrzygnięcia, w szczególności przez pominięcie twierdzeń oraz zarzutów skarżącego co do wykładni prawa, opisanych szczegółowo w petitum skargi i uzasadnionych w punkcie II uzasadnienia prawnego skargi do WSA.
Słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się precyzyjnie do przesłanek (pozytywnych bądź negatywnych) wykładni prawa dokonanej przez Sąd I instancji, mimo obszernych i precyzyjnie uzasadnionych zarzutów skarżącego. Tymczasem przewidziany w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymóg przedstawienia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w skardze nie może ograniczyć się tylko do ich przytoczenia, ale oznacza także konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżący podnosił kwestie sporne w odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnej istotności udostępnienia wnioskowanej informacji dla interesu publicznego, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w pięciu zarzutach skargi do WSA. Jak to zauważa autor skargi kasacyjnej, już pobieżne zestawienie zarzutów skargi z rozważaniami Sądu na str. 9-14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, pokazuje że Sąd I instancji w znikomym stopniu odnosi się do twierdzeń i zarzutów skargi na ostateczną decyzję Szefa SKW. Sąd I instancji pominął problem sprzeczności pisemnych twierdzeń personelu i Szefa SKW (tj. potwierdzenie a następnie zaprzeczenie istnieniu narzędzi ewidencjonowania umów). Sąd nie ustosunkował się do zarzutu błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. współstosowanego z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. i pominął zarzuty wadliwego uzasadnienia prawnego kwestionowanych decyzji w świetle art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. oraz wykładni Trybunału Konstytucyjnego dotyczącej art. 61 Konstytucji RP w sprawie K 38/01, czy zarzut manipulowania kontekstem wypowiedzi NSA w odrębnych sprawach, a także faktycznie nie odniósł się do zarzutu zastosowania przez Szefa SKW art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych i art. 39 ust. 1 ustawy o SKW i SWW.
W rezultacie, skoro Sąd nie ustosunkował się do zarzutów skargi w sposób pozwalający poznać motywy rozstrzygnięcia, to oznacza to, że Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt I GSK 1788/11 i z 3 października 2006 r. sygn. akt II FSK 1306/05). Bowiem istotne znaczenie w każdym uzasadnieniu wyroku ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej nie spełnia ogólne powołanie się na przepisy danej ustawy bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej, a tenże wymóg został naruszony przez Sąd I instancji w przypadku zarzutu skarżącego dotyczącego bardzo rozbudowanego art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych (por zarzut 2.e) na trzeciej stronie skargi do WSA, uzasadnienie zarzutu skargi na str. 12-15 i lakoniczny akapit pierwszy na stronie 11 zaskarżonego wyroku. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej Sąd I instancji do zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego w punkcie II.2.e) petitum skargi odniósł się tylko w marginalny sposób. Sąd ten stwierdza na stronie 12. (akapit drugi): "Tut. Sąd w pełni aprobuje, przywołany przez Szefa SKW, pogląd NSA zaprezentowany w wyroku z 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 210/15 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym art. 39 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW nie wprowadza odrębnej, w stosunku do art. 1 ust. 1 u.o.i.n., kategorii informacji niejawnych, ale wskazuje informacje związane z działalnością obu służb, które spełniają kryteria tego ostatniego przepisu". Ta cytowana wypowiedź nie zachowuje żadnego logicznego związku z zarzutem sformułowanym w petitum skargi do WSA ani uzasadnieniem skargi zawartym na stronach 12 i 13. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący wskazał, że pomiędzy sentencją zaskarżonej decyzji z 26 października 2022 r., jej uzasadnieniem a stanem faktycznym rozpoznanym w przywołanej przez organ sprawie I OSK 210/15 zachodzą drastyczne różnice. W sprawie tej stan faktyczny i podstawa rozstrzygnięcia była, zdaniem skarżącego, zupełnie odmienna od okoliczności niniejszej prawy. Skarżący podnosił to wyraźnie w skardze, szeroko to argumentując, a jego twierdzenie zostało przez Sąd I instancji pominięte i zredukowane do cytowanej wyżej wypowiedzi.
Istota stanowiska Sądu I instancji oddalającego skargę zawarta została na stronach 10-13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku i koncentruje się tylko na jednej materialnoprawnej podstawie odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej (którą ten Sąd uznał za trafną), tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jako prawidłowej przesłance odmowy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, podobnie jak uprzednie decyzje Szefa SKW, pominęły istotny element stanu faktycznego, który ma wpływ na ocenę zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Otóż, na żadnym etapie postępowania Szef SKW nie wyjaśnił, jakie okoliczności faktyczne (rzeczywiste a nie potencjalne), przesądziły o zakwalifikowaniu wnioskowanych informacji do kategorii informacji publicznej przetworzonej. Skarżący już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a także w skardze podnosił, że Szef SKW naruszył obowiązek wynikający z art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak podstawy prawnej) i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. (brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji), zastąpił opis stanu faktycznego sprawy kompilacją nieadekwatnych orzeczeń sądowoadministracyjnych w skrajnie odmiennych stanach faktycznych. Na stronie 4 i 5 wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konsekwentnie wskazywano, że szef SKW podawał, w sposób nierzetelny i niedokładny rzekome wypowiedzi NSA, które miały wykazywać prawidłowość wykładni spornego przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednocześnie Szef SKW nie podał, ani jednej empirycznie weryfikowalnej (choćby przybliżonej) liczby dokumentów w relacji do jednostki czasu (1 miesiąc), która umożliwiłaby konwersję poglądów NSA na grunt rozpoznawanej tu sprawy. Zaskarżony wyrok nie odnosi się w ogóle do sprzeczności dotyczącej faktów, podniesionej w skardze do WSA, tzn. oświadczenia Szefa SKW, że "nie dysponuje rejestrem lub wykazem (zestawieniem) zawieranych umów, którego Sąd nie ma podstaw podważać" (cyt. z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji str. 11 akapit drugi). Tymczasem skarżący w skardze wskazał, że w uzasadnieniu wniosku z 20 lipca 2022 r. inicjujący niniejszy spór, powołał się na wcześniejszą korespondencję urzędową SKW adresowaną do niego. Jego zdaniem, dokument urzędowy potwierdzał, że Szef SKW posiada narzędzia do ewidencjonowania umów, bowiem w tej korespondencji stwierdzono, że "Służba Kontrwywiadu Wojskowego prowadzi system ewidencji umów oraz zobowiązań zgodnie z ustawą o finansach publicznych oraz ustawą o rachunkowości" (pismo Biura Prawnego SKW z 14 października 2019 r. skierowane do skarżącego podpisane przez Dyrektor Biura Prawnego SKW).
Jak to trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej, ta okoliczność (twierdzenie skarżącego o istnieniu takich wykazów, rejestrów itp.) została wyraźnie wskazana Sądowi I instancji w punkcie I.4. uzasadnienia skargi na stronie 5, natomiast analiza stron 10-14 zaskarżonego wyroku wskazuje, że ta sprzeczność, bardzo istotna dla oceny spełnienia hipotezy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – została pominięta przez Sąd I instancji całkowitym milczeniem. Wbrew tej sprzeczności tych dwóch informacji, Sąd I instancji ogranicza się do stwierdzenia, że nie ma podstaw aby podważać późniejsze oświadczenie Szefa SKW o nieistnieniu mechanizmów ewidencjonowania umów (str. 11 wyroku, akapit drugi). W efekcie zarzut II.2.c) petitum skargi został rozpoznany w sposób całkowicie pozorny i zredukowany w uzasadnieniu wyroku do jednego zdania na stronie 13 akapit czwarty: "Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wymagane prawem elementy i w sposób wystarczający, dla oceny jej zgodności z prawem, wskazuje z jakich powodów wnioskowana informacja publiczna nie podlega udostępnieniu".
Zasadnie zarzuca również skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji całkowicie pominął uzasadnienie prawne zarzutu nr 2.a) skargi zamieszczone na stronie ósmej skargi (punkt II.1), mimo że podniesiono w nim bardzo istotny problem prawny w niniejszej sprawie, mianowicie, czy dopuszczalne jest zaniechanie jakichkolwiek czynności zmierzających do oszacowania (kwantyfikowania) liczby dokumentów i czynności (nakłady osobowe, czas pracy, użycie urządzeń lub materiałów) niezbędnych do udostępnienia informacji publicznej, tylko z tego powodu, że informacje źródłowe (umowy cywilnoprawne) znajdują się w różnych jednostkach organizacyjnych podmiotu zobowiązanego, przez powołanie się (od razu na klauzulę z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w zakresie w jakim operuje ona pojęciem informacji publicznej przetworzonej i wymogiem szczególnie istotnego interesu publicznego ? Tymczasem to właśnie ten problem (dostęp do informacji przetworzonej) absorbuje uwagę Sądu w największym stopniu na stronie 10 uzasadnienia wyroku. Jednocześnie Sąd całkowicie pominął argumentację skarżącego, nie wskazał przyczyn nieuwzględnienie jego stanowiska dotyczącego wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Tymczasem zgodnie z poglądami NSA obowiązkiem Sądu I instancji było odnieść się do precyzyjnie do sformułowanych zarzutów, nawet jeśli Sąd z nimi się nie zgadzał. Struktura uzasadnienia zaskarżonego wyroku w jego warstwie językowej wskazuje, że Sąd opiera swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na stanowisku organu zawartym w obu decyzjach (a właściwie dokonuje jego repetycji), ale milczy wszędzie tam, gdzie skarżący wprost kwestionuje spójność i prawdziwość wypowiedzi organu. Oznacza to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest dotknięte wadą procesową, ponieważ Sąd i instancji nie wskazał argumentów odnoszących się do dokonanej przez siebie kwalifikacji z odniesieniem do stanu faktycznego niniejszej sprawy i stanowiska skarżącego, uniemożliwiając tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
W przedstawionym stanie rzeczy niemożliwe jest dokonanie weryfikacji przyczyn odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, ale przede wszystkim nie można zweryfikować toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził go wydania zaskarżonego wyroku. Zatem wskazane uchybienia wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniony okazał się także zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prowadzącego do pominięcia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Sąd I instancji w okolicznościach ustalonych przez organ niezasadnie przyjął, że złożony przez skarżącego wniosek o udostępnienie umów cywilnoprawnych stanowi informację publiczną przetworzoną, uznając tym samym, że Szef SKW jest zwolniony a priori z weryfikacji faktu posiadania wnioskowanych informacji (umów) i prowadzenia jakichkolwiek ustaleń na okoliczność ograniczenia zakresu treści tam zawartych.
Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W okolicznościach ustalonych przez organ, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, wskazane przepisy nie zostały prawidłowo zastosowane, wskutek błędnego rozumienia art. 3 ust. pkt 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma wątpliwości, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. daje podstawę do podziału informacji publicznych na proste albo przetworzone. Dostęp do informacji pierwszego typu należy do istoty konstytucyjnego prawa do informacji (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP ab initio). Informacje przetworzone są znaczeniowym konglomeratem informacji prostych, powstają wskutek połączenia informacji prostych lub ich fragmentów w nową całość. Oznacza to, że dostęp do informacji przetworzonej jest ustawowym wyjątkiem od normy-zasady rangi konstytucyjnej. To zaś rzutuje na obowiązek restrykcyjnej wykładni wyjątków i zakaz rozszerzającego interpretowania owego wyjątku w sposób naruszający konstytucyjne prawo dostępu do dokumentów zawierających informacje o działalności podmiotów władzy publicznej (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) pod pretekstem kwalifikowania ich jako informacji publicznej przetworzonej. Jak trafnie podkreśla autor skargi kasacyjnej, to właśnie ten problem tworzy istotę sporu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skoro informacja publiczna przetworzona powstaje wskutek połączenia informacji prostych, to warunkiem koniecznym do zastosowania przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest ustalenie, że w podmiocie zobowiązanym w ogóle istnieje "substrat, "budulec" do stworzenia informacji przetworzonej. Inaczej rzecz ujmując, podmiot zobowiązany musi wpierw ustalić, czy w jego posiadaniu istnieją umowy cywilnoprawne (informacje proste). To wynika expressis verbis z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Jeżeli podmiot nie posiada tych umów to nie wydaje decyzji odmownej, lecz ogranicza się do czynności materialno-technicznej (przeczącej domniemaniu posiadania takich informacji) tj. zawiadamia wnioskodawcę zwykłym pismem, że nie odnaleziono wnioskowanych informacji. Aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. należy w pierwszej kolejności ustalić w jakiej postaci i liczbie występują one w strukturze podmiotu zobowiązanego. Tymczasem Szef SKW konsekwentnie stwierdza, że "samo ustalenie ilości umów zawieranych przez Szefa SKW lub osoby przez niego upoważnione jest informacją przetworzoną" (tak na str. 7 w zaskarżonej decyzji Szefa SKW z 20 grudnia 2022 r.). Jest to argumentacja zbieżna z wcześniejszą wypowiedzią w decyzji z 26 października 2022 r. gdzie w akapitach drugim, trzecim i czwartym na piątej stronie uzasadnienia tej decyzji otwarcie przyznano, że odstąpił od takich ustaleń. Jednocześnie na stronie szóstej uzasadnienia zaskarżonej decyzji Szef SKW objaśnił strukturę organizacyjną SKW, wskazując na jedną czynność, którą musiałby podjąć, aby sprawdzić czy i jakie informacje publiczne posiada (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), po czym apriorycznie taką czynność wykluczył. Jest to stanowisko wewnętrznie sprzeczne, ponieważ ograniczenie dostępu do informacji publicznej następuje w odniesieniu do informacji posiadanych. Nie jest możliwe rozstrzygnięcie o odmowie dostępu do informacji publicznej, o ile nie istnieje przedmiot ograniczenia (informacja o sprawie publicznej utrwalona na nośniku znajdującym się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego). Odmienne od tu zaprezentowanego rozumienie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (de facto forsowane przez Szefa SKW i zaaprobowane przez Sąd I instancji) jest funkcjonalnie tożsame z przepisem ograniczającym zakres normowania ustawą o dostępie do informacji publicznej. Jak to prawidłowo zauważa autor skargi kasacyjnej, obie decyzje Szefa SKW sprowadzają się do tezy, że organ nie musi podjąć nawet próby ustalenia liczby wnioskowanych dokumentów źródłowych. Organ operuje też czystym przypuszczeniem wskazując na stronie 18 zaskarżonej decyzji, że "zbiór umów zawieranych przez Szefa SKW (...) może zawierać (nie mylić z "zawiera" – przypisek NSA) informacje, o których mowa w art. 39 ust. 1 ustawy SKW I SWW". Taki sposób argumentacji ("może zawierać") pozoruje obowiązek przeprowadzenia ustaleń faktycznych i ujęcia ich w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Akceptacja takiego działania organu przez Sąd I instancji nie może spotkać się z aprobatą Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Słusznie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej na to, że na stronie jedenastej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd powtórzył za Szefem SKW jego stanowisko przyjmując je za własne. Jednak Sąd nie dokonał najmniejszej, krytycznej próby weryfikacji, co kryje się pod pojęciem "wstępnego etapu ustalania liczby umów wymagającego dodatkowych ponadstandardowych czynności polegających na zaangażowaniu wszystkich 23 jednostek organizacyjnych SKW w proces przygotowania żądanej informacji". Po przytoczeniu takiego zdania Sąd I instancji stwierdza, że powyższe zdanie (wypowiedź Szefa SKW o ponadstandardowych czynnościach) "wskazuje na konieczność podjęcia ponadstandardowych działań w celu wytworzenia żądanej informacji publicznej". W efekcie uzasadnienie prawne przybiera postać werbalizmu (wypowiedzi beztreściowej). Tymczasem, w świetle reguł doświadczenia życiowego, weryfikacja faktu posiadania informacji publicznej sprowadza się do sporządzenia e-maila lub jednobrzmiącego pisma do jednostek podległych z pytaniem o sposób gromadzenia informacji i liczbę ewentualnych umów. To krótkotrwała czynność, o znikomym stopniu pracochłonności, wymagana przepisem art. 4 ust. 3 u.d.i.p., która pozwala na odpowiedź, czy informacje w ogóle istnieją oraz konkluzywne uzasadnienie ewentualnej odmowy dostępu na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. lub art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że SKW jest służbą specjalną zobowiązaną do szczególnej dbałości o posiadane informacje niejawne i posiadającą związane z tym procedury kancelaryjne.
Słusznie autor skargi kasacyjnej zwraca także uwagę na wadliwość aprobaty przez Sąd I instancji niezasadnego stanowiska Szefa SKW, na str. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie Sąd ten stwierdza, że "[w] zaskarżonej decyzji organ jednoznacznie wskazał, że w celu udzielenia odpowiedzi na wniosek i udostępnienia żądanych umów, musiałby – po ich zgromadzeniu - podjąć takie czynności jak ich przeglądanie, analizowanie, kopiowanie (skanowanie), a także anonimizowanie. Zwłaszcza ta ostatnia czynność wymaga dużej uwagi i precyzji w aspekcie żądania wniosku (wszystkich pisemnych umów cywilnoprawnych zawartych przez Szefa SKW lub osoby przez niego upoważnione w czerwcu 2022 r.)". Po pierwsze, nie istnieje żaden fragment zaskarżonych decyzji, który "wskazuje jednoznacznie" na skalę tych czynności organu. Sąd nie odesłał tu do konkretnego miejsca kwestionowanej decyzji. Tymczasem wymienione czynności są typowe dla operacji na informacjach prostych. Po drugie, zacytowana wypowiedź Sądu I instancji maskuje istotny problem niespójności ustaleń faktycznych w sprawie, którą można ująć w pytanie: skąd Sąd I instancji lub Szef SKW zna skalę tych czynności (przeglądanie, analizowanie, kopiowanie-skanowanie, anonimizowanie), skoro w ogóle nie odnosi się do istoty zarzutu skargi, tj. swoistego zwolnienia się Szefa SKW z jakichkolwiek prób ustalenia liczby tych umów, nie mówiąc już o ich zgromadzeniu ? Skoro Sąd I instancji aprobuje zaniechanie tych czynności i pomija zarzut skarżącego z tym związany, to nie może dysponować żadną wiedzą na tą okoliczność. Na żadnym etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, organ nie przedstawił dowodów np. na zapytanie podległego mu personelu SKW dotyczące liczby tych umów, nie mówiąc już o jakichkolwiek szacunkach liczbowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest przypadkiem, że Szef SKW w uzasadnieniach obu decyzji używa wyłącznie trybu przypuszczającego, ale nie podaje żadnych empirycznych ustaleń faktycznych, np. "ustalono, że w jednostce X zarejestrowano 10, 50, 100 umów o szacunkowej liczbie stron".
Biorąc pod uwagę powyższe, w ustalonych przez organ okolicznościach Sąd I instancji błędnie zastosował art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazując, że powołanie się przez Szefa SKW (domniemanego posiadacza wnioskowanej informacji) na ten przepis stanowi wystarczającą podstawę odmowy dostępu do informacji, w sytuacji, w której ewentualne zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uwarunkowane jest przedmiotem prawa do informacji (istnieniem informacji w dokumentach o pełnym bądź ograniczonym zakresie jawności), zaś to wymaga uprzedniego stwierdzenia posiadania dokumentów i ich liczby. Z tego samego powodu nietrafne jest zaaprobowanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięć Szefa SKW powołującego się na art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych i art. 39 ust. 1 ustawy o SKW i SWW, skoro w toku sprawy Sąd I instancji zaaprobował brak jakiejkolwiek analizy nośników informacji pod kątem występowania informacji prawem chronionych.
Skuteczność wyżej omówionych zarzutów powoduje, że przedwczesnym byłoby odnoszenie się do zarzutu "niezastosowania art. 2 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2, art. 15 i art. 8 ust. 3 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 2, art. 31 ust. 3, art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP" – szczególnie z tego względu, że zarzut ten został oparty na stanowisku Sądu I instancji, niewystarczająco i nieprzekonywująco uzasadnionym, że żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną a także przyjętej przez ten Sąd błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił w niniejszej sprawie stanowiska przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2870 i z 20 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2290/22 z uwagi na to, że pomimo podobieństwa wniosków dostępowych w tych sprawach, sprawy dotyczyły innego wnioskodawcy a Sądy oddalając skargi zaprezentowały odmienną argumentację, ale przede wszystkim skargi kasacyjne w przywołanych tu sprawach oparte zostały na innych zarzutach niż w niniejszej sprawie, co skutkowało oddaleniem skarg kasacyjnych w tamtych sprawach.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
O kosztach postępowania kasacyjnego od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego na rzecz A. D., na które składają się opłata od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi kasacyjnej, wynagrodzenie radcy prawnego i opłata skarbowa od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.