III OSK 492/22

III OSK 492/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1038/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-11-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1038/21 w sprawie ze skargi C. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 23 kwietnia 2021 r., nr SKO.4171.5.705.2021 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji, WSA w Rzeszowie, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. II SA/Rz 1038/21, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi C.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy K. z [...] lutego 2021 r. nr [...]; II. przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz r.pr. K.P. wynagrodzenie w kwocie 442 zł 80/100 (słownie: czterysta czterdzieści dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 360 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt złotych) i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 82 zł 80/100 (słownie: osiemdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) oraz kwotę 270 zł 78/100 (słownie: dwieście siedemdziesiąt złotych siedemdziesiąt osiem groszy) tytułem zwrotu wydatków; III. nakazał ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie kwotę 442 zł 80/100 (słownie: czterysta czterdzieści dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 270 zł 78/100 (słownie: dwieście siedemdziesiąt złotych siedemdziesiąt osiem groszy) tytułem zwrotu wydatków oraz kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem brakującej opłaty sądowej, od której uiszczenia skarżąca C.W. była zwolniona
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu
jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: Kolegium, organ odwoławczy lub organ Il instancji) z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. (dalej: Wójt lub organ I instancji) z [...] lutego 2021 r. wydana w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, C.W. wniosła o poddanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), nie wskazując jednakże w czym konkretnie upatruje podstawę wznowienia postępowania. Ponadto skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 234 ustawy Prawo wodne przez jego niezastosowanie w sytuacji stwierdzonego szkodliwego spływu wód z działki sąsiedniej. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła zarzuty sformułowane w odwołaniu wniesionym od decyzji
organu I instancji, związane z nieprzeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego, który winien rozstrzygnąć sprzeczności pomiędzy dotychczasowymi dwiema opiniami.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji z [...] lutego 2021 r. nr [...] wskazał, że skarga jest zasadna. Według Sądu I instancji, stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo. Wątpliwości co do ustaleń organów i zupełności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikają z niespornego faktu, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte nie w 2019 r., a w 2017 r. Zdaniem Sądu I instancji, w uzasadnieniu swojej decyzji z [...] listopada 2020 r. Kolegium zwróciło uwagę, że w aktach przedmiotowej sprawy pojawiły się dokumenty nieznane Kolegium na wcześniejszym etapie postępowania, z których może wynikać, że sprawa z wniosku C.W. w przedmiocie "naruszenia stosunków wodnych" na gruncie była już raz prowadzona i rozstrzygnięta przez Wójta Gminy K. W aktach sprawy znalazło się bowiem zawiadomienie Wójta z 28 marca 2017 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, zmiany jej odpływu (kierowania wód z dachów budynków znajdujących się na działce nr [...] w W.) i powstania szkód na gruncie sąsiednim (zalewania działki nr [...] w W. oraz budynku mieszkalnego i drogi dojazdowej). Zawiadomienie to otrzymali J.M. i C.W. Sprawa ta była prowadzona pod znakiem: [...] i przeprowadzono w niej rozprawę administracyjną w terenie dnia 20 kwietnia 2017 r., o czym świadczy znajdujący w aktach sprawy protokół. Dodatkowo w aktach sprawy znajdują się cztery pisma informujące o braku możliwości załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie i wyznaczające nowy termin załatwienia sprawy. W aktach brak było natomiast jakiejkolwiek informacji, w jaki sposób sprawa ta została zakończona. Biorąc pod uwagę fakt, że dotyczyła ona tego samego przedmiotu i prowadzona była pomiędzy tymi samymi stronami mogło się okazać, że sprawa naruszenia "stosunków wodnych" na działce nr ewid. [...] ze szkodą dla działki nr [...] w W. była już wcześniej prowadzona i została przez Wójta Gminy K. rozstrzygnięta. Odnośnie przedstawionej wyżej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalono, że organ I instancji wyjaśnił, że sprawa z wniosku C.W. została zapoczątkowana jeszcze w 2017 roku i dotyczyła naruszenia stosunków wodnych na działce nr ewid, [...] ze szkodą dla działki nr [...] w W. Organ wskazał ponadto, że sprawa ta nie została rozstrzygnięta poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, dlatego zaszła konieczność jej ponownego prowadzenia w roku 2019.
Sąd I instancji wyjaśnił, że termin wszczęcia i ewentualnego dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania nie jest bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy, gdyż ma bezpośrednie przełożenie na przepisy w oparciu o które sprawa powinna być prowadzona. Nie może bowiem ujść uwadze, że dnia 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z
2021 r. poz. 624), która uchyliła wcześniej obowiązującą ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, z późn. zm.), dalej "Prawo wodne" lub "p.w.". Stosownie natomiast do art. 545 ust. 4 nowej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, niewymienionych
w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym uznać należy, że skoro pierwotny wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie został złożony dnia 23 marca 2017 r. (akta sprawy karta nr 183), i jak wynika
z akt oraz wyjaśnień organu I instancji sprawa ta nie została zakończona wydaniem decyzji, to kolejny wniosek C.W. z dnia 12 czerwca 2019 r. (data wpływu do Urzędu Gminy w K.: 13 czerwiec 2019 r.) należy potraktować jako kolejne
pismo w toczącej się już sprawie, a nie wniosek o wszczęcie nowego postępowania, skoro postępowanie wszczęte wnioskiem złożonym dnia 23 marca 2017 r. nie zostało zakończone wydaniem decyzji lub innego aktu – (tak słusznie SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji).
Według Sądu I instancji, w aktach sprawy zalega kilkanaście dokumentów z postępowania wszczętego pismem skarżącej z dnia 23 marca 2017 r. (k. 183).
Należy wyjaśnić, czy do akt niniejszego postępowania załączono całość dokumentów wytworzonych w postępowaniu o sygnaturze [...], jeśli nie, należy to uczynić.
W ocenie Sądu I instancji, samo powołanie niewłaściwego przepisu prawa materialnego przez organ I instancji w tej sytuacji nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. To samo dotyczy zastosowania przez SKO art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej na niewłaściwej podstawie prawnej. Jak słusznie wyjaśniło Kolegium błędne jest wrażenie strony, jakoby organ I instancji dążył do wykazania zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 234 ust. 5 nowego Prawa wodnego, co oznaczałoby,
iż sprawa jest przedawniona. Wyjaśnić należy, że w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy zbadanie przesłanek z art. 234 ust. 5 nowego Prawa wodnego jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Jednakże na gruncie przedmiotowej sprawy przepis powyższy nie miał zastosowania.
Sąd I instancji stwierdza, że rację ma skarżąca zauważając, że w sprawie biegły T.B. sporządził dwie wykluczające się opinie. Wnioski tych opinii są diametralnie różne.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: skarżący kasacyjnie organ), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika na podstawie art. 173 w zw. z art. 176 §1 i § 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok WSA w Rzeszowie z 24 listopada 2021 r., sygn. akt: II SA/Rz 1038/21
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucano, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U.
z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), przez nieuzasadnione uchylenie decyzji organów I i II instancji w związku z przyjęciem, iż:
1. Z uwagi na wydanie przez biegłego dwóch diametralnie różnych opinii konieczne było uzupełnienie opinii lub zasięgnięcie opinii innego biegłego, podczas gdy w rzeczywistości biegły nie wydał w sprawie dwóch odmiennych decyzji, gdyż zawarte w nich wnioski dotyczyły zupełnie innego przedmiotu;
2. W sprawie należy odpowiedzieć na pytanie, czy ilość wody spływającej na działkę sąsiednią (nr [...]) i jej prędkość byłaby taka sama, gdyby zabudowa na działce nr [...] nie istniała, podczas gdy C.W. nie wskazywała na naruszenie stosunków wodnych polegające na wybudowaniu budynków, lecz na spływie wody z nieorynnowanego dachu budynku gospodarczego oraz na skierowaniu wody z dwóch rynien drugiego budynku na jej drogę dojazdową zalewając dojazd do domu oraz dom mieszkalny;
3. Materiał dowodowy dotyczący nadsypania ziemi na działce jest niewystarczający ponieważ biegły nie może tego stwierdzić "na oko", a konieczne jest zbadanie rzędnych poziomu gruntu na mapach wysokościowych i porównanie ich ze stanem obecnym oraz przeprowadzenie dowodów osobowych na okoliczność tego nadsypania, podczas gdy w sprawie biegły nie ustalał powyższej okoliczności "na oko" lecz na podstawie wizji w terenie oraz stosownych map uwzględnionych w sporządzonej opinii.
Odmienna ocena Sądu I instancji skutkowałaby oddaleniem skargi.
Wskazując na powyższe wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, względnie o uchylenie wyroku i orzeczenie
o oddaleniu skargi, 2. zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ odniósł się do niesłusznego jego zdaniem zaakceptowania przez Sąd I instancji, stanowiska strony skarżącej, jakoby biegły T.B. wydał w sprawie dwie opinie o diametralnie różnych wnioskach. Według skarżącego kasacyjnie organu, w pierwszej opinii sporządzonej w listopadzie 2019 r. biegły stwierdził szkodliwy wpływ spływającej wody
z położonej wyżej działki nr [...] na położoną niżej działkę nr [...]. Przedstawił
stosowne obliczenia obrazujące ilość spływającej wody oraz zaproponował
rozwiązania mające zapobiegać szkodom. Zdaniem Kolegium, w opinii tej nie
wskazano jednak wyraźnie na czynności, które miałyby powodować ten szkodliwy
spływ wód opadowo-roztopowych i które mogłyby być ocenione z punktu widzenia art. 29 prawa wodnego jako dokonana "zmiana stosunków wodnych". Z tego właśnie powodu konieczne było sporządzenie opinii uzupełniającej, w której biegły doszedł do przekonania, że głównym powodem, że woda spływa na położoną niżej działkę C.W. nie są działania właściciela działki sąsiedniej (bo takie nie były podejmowane, a teren jego działki od 50 lat pozostaje niezmieniony) lecz naturalne ukształtowanie terenu. Skarżący kasacyjnie organ twierdzi, że w rezultacie uznać należy, że pierwsza opinia odnosiła się do szkód spowodowanych spływającą wodą, druga natomiast koncentrowała się na samym fakcie naruszenia "stosunków wodnych". Zdaniem Kolegium na podstawie sporządzonych opinii można ustalić, że w sprawie nie doszło
do naruszenia "stosunków wodnych" przez J.M., ponieważ zagospodarowanie terenu jego działki nie uległo zmianie od 50 lat, a napływ wody na nieruchomość C.W. jest spowodowany naturalnym ukształtowaniem terenu. W rzeczywistości więc wnioski zawarte w sporządzonych przez biegłego opiniach dotyczyły zupełnie innego przedmiotu, nie można więc uznać, iż były diametralnie różne, jak niesłusznie przyjął Sąd.
Według skarżącego kasacyjnie organu, powyższa argumentacja została przedstawiona przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2021 r. jednak Sąd pominął ją całkowicie w swoich rozważaniach przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i nie próbował jej nawet podważyć. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika więc jednoznacznie, że przyczyną zalewania działki nr ewid. [...] stanowiącej własność C.W. jest naturalne ukształtowanie terenu
i jej położenie w zasadzie na stoku jaru w którym znajduje się ciek wodny i do którego spływają wody opadowo-roztopowe z okolicznych wyżej położonych terenów. Przemawiają za tym w szczególności mapy zawarte w opiniach oraz podjęte na ich podstawie, a także na podstawie wizji w terenie, jednoznaczne stanowisko biegłego. Nie było więc żadnych podstaw, by w tym zakresie prowadzić dalsze postępowanie dowodowe czy też, jak domagała się strona skarżąca, zasięgać opinii innego biegłego.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji nie odniósł się również do akcentowanej w sprawie i przez nikogo nie kwestionowanej okoliczności, iż zagospodarowanie działki nr [...] nie zmieniło się od 50 lat i w tej sytuacji uznać można, że mamy do czynienia z utrwalonym od długiego czasu stanem "stosunków wodnych" na spornym terenie. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji przyjął, że w rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią jest ustalenie, czy ilość wody
spływającej na działkę sąsiednią (nr [...]) i jej prędkość byłaby taka sama, gdyby zabudowa na działce nr [...] nie istniała. Tego rodzaju stanowisko oznacza przyjęcie przez Sąd, jakoby w rozpatrywanej sprawie wnioskodawczyni upatrywała zmiany "stosunków wodnych" w zabudowaniu działki nr [...]. Tymczasem jak wynika z pism z dnia 23 marca 2017 r. oraz 13 czerwca 2019 r. C.W. wiązała zmianę "stosunków wodnych" na gruncie nie z wybudowaniem budynków, ale ze spływem
wody z dachu budynku pozbawionego rynien oraz skierowaniem wody z dwóch rynien drugiego budynku w stronę drogi dojazdowej (a także z podniesieniem terenu i istniejącą dreną piwniczną). Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji
w sposób nieuprawniony rozszerzył przedmiot prowadzonego postępowania uznając, iż kwestią istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie ilości spływającej z działki
nr [...] wody i jej prędkości przed zabudowaniem tej działki jak i po jej zabudowaniu.
To niewłaściwe stanowisko Sądu skutkowało szerokim omówieniem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii związanych z wzajemnym stosunkiem przepisów budowlanych oraz przepisów dotyczących naruszenia "stosunków wodnych" na
gruncie. Uwzględniając jednak wyraźne stanowisko strony wiążące naruszenie "stosunków wodnych" ze spływem wody z dachu budynku pozbawionego rynien oraz skierowaniem wody spływającej z rynien drugiego budynku w stronę jej nieruchomości stwierdzić należy, że powyższe kwestie są nieistotne z punktu widzenia przedmiotowej sprawy. Czym innym jest bowiem naruszenie "stosunków wodnych" poprzez skierowanie wody z dachów na teren posesji sąsiedniej, a czym innym poprzez zabudowanie nieruchomości. Jak wskazano wyżej w rozpatrywanym przypadku wnioskodawczym nie stawiała zarzutu naruszenia "stosunków wodnych" polegającego na zabudowaniu działki nr [...]. Nie było więc żadnej potrzeby ustalania jak intensywny był spływ wody przed i po zabudowaniu tej nieruchomości.
Skarżący kasacyjnie organ wskazał na ogólną tezę podzielaną również w innych wyrokach przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zgodnie z którą, jeśli zmiana "stosunków wodnych" nastąpiła w wyniku naruszenia obowiązków ciążących
na inwestorze realizującym budowę, to działania w ramach przysługujących mu kompetencji powinien podjąć organ nadzoru budowlanego.
Kolegium uważa, że nawet gdyby argumentację Sądu I instancji uznać za uzasadnioną, to i tak na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego można bez większych trudności ustalić, że ilość i intensywność spływu wody z działki nr [...]
w kierunku położonej niżej działki [...] była zbliżona zarówno przed zabudową jak i po zabudowie.
W ocenie Kolegium, na gruncie przedmiotowej sprawy również argument Sądu o niszczącej sile wody spadającej z dachu o dużej powierzchni i dużym kącie nachylenia nie jest uzasadniony.
Za nieuzasadniony uznać również należy zarzut Sądu I instancji, zgodnie z którym materiał dowodowy dotyczący nadsypania ziemi na działce jest niewystarczający, ponieważ biegły nie może tego stwierdzić "na oko", a konieczne jest zbadanie
rzędnych poziomu gruntu na mapach wysokościowych i porównanie ich ze stanem obecnym oraz przeprowadzenie dowodów osobowych na okoliczność tego
nadsypania. Jeśli chodzi o wskazywaną przez Sąd I instancji konieczność
uzupełnienia materiału dowodowego o ewentualne dalsze dokumenty związane z postępowaniem zainicjowanym wcześniejszym wnioskiem z dnia 23 marca 2017 r.
to skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej naruszenia "stosunków wodnych" ma zasadniczo opinia biegłego.
W rozpatrywanej sprawie opinie znajdują się w aktach sprawy i są to zasadniczo dowody mające decydujący wpływ na rozstrzygniecie. W tej sytuacji ewentualna
dalsza korespondencja miedzy organem a wnioskodawczynią prowadzona przed czerwcem 2019 r. nie może wpłynąć na treść wydanej decyzji.
Zdaniem Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie kwestionowanym wyrokiem wypełnił podstawę kasacyjną zawartą w art. 174 pkt 2 ustawy. Sąd I instancji dokonał naruszenia przywołanej normy, zaś odmienne stanowisko Sądu skutkowałoby oddaleniem skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną C.W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw; 2. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym bez przeprowadzenia rozprawy; 3. przyznanie na jej rzecz wynagrodzenia w kwocie 295,20 zł (w tym 240 zł tytułem wynagrodzenia i 55,20 zł tytułem 23% podatku VAT) jako zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że z licznych pism skarżącej kierowanych do organu wynika, że skarżąca wskazywała na zalewanie jej działki przez wody opadowe z dachów budynków znajdujących się na działce sąsiada,
a także na podwyższenie terenu działki nr [...], istnieniu pola ornego na nieruchomości oraz zamontowaniu dreny piwnicznej w budynku gospodarczym. Organ nie bierze pod rozwagę przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono
o utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy i oddalenie skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługiwały na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.
W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie
podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Na początku dalszych rozważań wyjaśnić należy, że skarżący kasacyjnie organ błędnie stosuje pojęcie "stosunki wodne", które nie występowało w treści art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) oraz nie występuje w art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.:Dz.
U. z 2021 r. poz. 624). Zarówno art. 29 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. oraz art. 234 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. regulują zakaz zamiany stanu wody i odprowadzania wody. W przepisach tych występuje pojęcie "stan wody", a nie "stosunki wodne".
Prawidłowo stosowanie pojęcia "stan wody", a nie "stosunki wodne" ma kluczowe znaczenie dla dokonania prawidłowej wykładni art. 234 ust. 3 p.w. Stan wody
to określony ilościowymi i jakościowymi wskaźnikami stan rzeczy, w jakiej woda na gruncie znajduje się w danym czasie. Woda na gruncie, jako system funkcjonalny oraz podlegający różnym oddziaływaniom zewnętrznym, może ulegać różnym zmianom. Przez stan wody na gruncie należy rozumieć ilościowy poziom wód, charakteryzowany przez odpowiednie wskaźniki. W literaturze przedmiotu stan wody rozumie się jako poziom zwierciadła wody w stosunku do przyjętego określonego poziomu odniesienia. Wyróżnia się stany ekstremalne: wysoka wielka woda,
najwyższy obserwowany stan, najniższa niska woda, najniższy obserwowany stan. Stanami charakterystycznymi są także: wysoka woda – najwyższy stan roczny, średnia woda – średni stan roczny, niska woda – najniższy stan roczny (zob. Por. J. Dojlido,
T. Słomczyński, R. Świetlik i in., Leksykon zanieczyszczenie i ochrona wód, Warszawa 2006, s.138).
Oprócz zmian w charakterze i ukształtowaniu stanu wód na gruncie zachodzących pod wpływem sił przyrody, a więc zmian naturalnych stanu wody na danym gruncie, występują również zmiany wynikające na skutek działalności
człowieka.
Z powyższego wynika, że pojęcia "stan wody na gruncie" ma konkretną treść merytoryczną, którą należy zastosować, dokonując wykładni art. 234 ust. 3 p.w. W przepisach p.w. nie ma definicji legalnej pojęcia "stan wody". W ustawie występuje natomiast pojęcie "stan wód powierzchniowych", które nie posiada definicji legalnej. Poprzednio obowiązująca ustawa Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. zawierała definicję ustawową pojęcia "stan wód powierzchniowych" (art. 9 ust. 1 pkt 13n), który oznaczał ogólny stan jednolitych części wód powierzchniowych, który określa się w przypadku
a) silnie zmienionych jednolitych części wód powierzchniowych lub sztucznych jednolitych części wód powierzchniowych – na podstawie potencjału ekologicznego oraz stanu chemicznego, b) jednolitych części wód powierzchniowych innych niż wymienione w lit. a – na podstawie stanu ekologicznego oraz stanu chemicznego –
przy czym o ogólnym stanie decyduje gorszy wynik.
Istotne znaczenie dla ustalenia zakresu obowiązków prawnych właściciela
gruntu i konsekwencji ich naruszenia, ma ochrona stanu wody na gruncie. Skarżący kasacyjnie organ błędnie zastępuje pojęcie "stan wody" pojęciem "stosunki wodne".
Wskazać należy, że stosowanie zakazów i nakazów skierowanych do
właściciela gruntu w prawie wodnym może spowodować: 1. wyznaczenie granic postępowania właściciela gruntu, 2. ustalenie uprawnień i obowiązków właściciela gruntu oraz 3. wydanie decyzji reglamentującej uprawnienia właściciela gruntu związane z korzystaniem z wód opadowych, roztopowych oraz wód ze źródeł.
Konstrukcja normatywna zakazów i nakazów skierowanych do właściciela
gruntu w prawie wodnym pochodzącym z różnych okresów ewoluowała, choć zasadnicze założenia tych instrumentów prawnych nie zmieniały się. Dostrzegł to Sąd
I instancji wskazując, że hipotezy art. 29 ust. 1 – 3 "starego" Prawa wodnego z 2001 r.
i art. 234 ust. 1 – 3 "nowego" Prawa wodnego są prawie identyczne.
Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko, że stosownie do art. 545 ust. 4 nowego prawa wodnego, w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 18
lipca 2001 r. - Prawo wodne (przepisy dotychczasowe), ponieważ sprawa została wszczęta i niezakończona przed dniem 1 stycznia 2018 r. Oznacza to, że podstawę rozpoznania niniejszej sprawy stanowić ma art. 29 Prawa wodnego z 18 lipca 2001 r.
Norma wyrażona w art. 29 p.w. konkretyzowała adresata (właściciel gruntu) i określała okoliczności jej zastosowania (zmiana stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, zmiana kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzanie wód oraz ścieków
na grunty sąsiednie). Art. 29 p.w. określał nakazane zachowanie właściciela gruntu.
Jak zauważył Sąd I instancji, wydanie tej decyzji wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i
jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych, i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie,
nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 k.p.a. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie: Czy poczynione ustalenia faktyczne
w sprawie są niewystarczające, co samo rozstrzygnięcie czyni przedwczesnym?
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo, a zatem został ustalony z obrazą art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107
§ 3 k.p.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny dwóch opinii, wskazując na ich rozbieżne wnioski. Mieć na względzie należy, że z obu opinii nie wynika jaki jest kąt nachylenia działki nr [...] w kierunku działki nr [...], ewentualnie, jaka jest różnica rzędnych poziomów działki nr [...], [...]. Tym bardziej więc należy zbadać jednak
wpływ zabudowy na działkę skarżącej.
Biegły w opinii uzupełniającej nie przeprowadził wyliczeń ilości spływu wody z działki nr [...] na działkę nr [...] w wariancie bez zabudowy, w tym bez utwardzeń gruntu i z istniejącą zabudową. Sąd I instancji zasadnie zgodził się z twierdzeniem, że użytkowanie rolnicze terenu (i to od dłuższego czasu) nie może być uznane za istotną zmianę niekorzystnie wpływającą na działki niżej położone. Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że materiał dowodowy dotyczący nadsypania ziemi na działce jest niewystarczający.
Opinia biegłego ma decydujące znaczenie w tego rodzaju sprawie, ponieważ oparta jest na wiadomościach specjalnych koniecznych do jej rozstrzygnięcia. Nie oznacza to jednak, że organ może bezkrytycznie przyjąć opinię jako podstawę załatwienia sprawy, ponieważ opinia podlega ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie, a ewentualne braki w opinii mogą zostać uzupełnione na wezwanie organu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na
podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocniczki
z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.