III OSK 49/24

III OSK 49/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ke 76/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-09-13
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej w Kielcach od punktu I i IV wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Ke 76/23 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w Kielcach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek J. W. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Ke 76/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką w [...] do rozpatrzenia pkt 1, 2 oraz 4-15 wniosku J. W. z [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), oddalił skargę w pozostałej części (pkt III), a także zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] na rzecz J. W. zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
J. W. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") w dniu [...] września 2022 r. wystąpił do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej: "organ") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej adw. M. S. poprzez udzielenie odpowiedzi na 15 pytań.
W piśmie z [...] października 2022 r. koordynator Naczelnej Rady Adwokackiej do spraw dostępu do informacji publicznej i ochrony danych osobowych adw. S. K. (dalej: "koordynator") odmówił udzielenia informacji wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej. Podniósł, że informacją publiczną jest wyłącznie informacja interesująca dla ogółu społeczeństwa. Koordynator podniósł, że nie stanowi "informacji publicznej zbiór informacji o konkretnym adwokacie, który prima facie zbierany jest z pobudek osobistych wnioskodawcy, a nie w celu ochrony interesu ogółu społeczeństwa".
W piśmie z [...] listopada 2022 r. skarżący wniósł o "uzupełnienie decyzji" z [...] października 2022 r. poprzez doprecyzowanie, kto ponosi koszty dotychczasowego postępowania oraz w zakresie pouczeń, jaki środek zaskarżenia służy od tego indywidualnego aktu administracyjnego.
W odpowiedzi, pismem z [...] listopada 2022 r. koordynator wyjaśnił, że nie wydał decyzji, gdyż nie było takiego obowiązku, a wręcz nie było podstaw do jej wydania. Skarżący uzyskał odmowę dostępu do informacji, ponieważ nie jest ona informacją publiczną. Koordynator wskazał również, że adresatem w sprawie jest on, a nie Okręgowa Rada Adwokacka w [...].
Pismem z dnia [...] maja 2023 r. J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
W odpowiedzi na skargę Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była częściowo zasadna i częściowo zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że okręgowa rada adwokacka - jako organ izby adwokackiej (organ samorządu adwokackiego) - jest podmiotem obowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p.") do udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z 13 lipca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 12/17, w Warszawie z 31 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2562/19, NSA: z 26 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 2697/21, z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 2371/21; dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organem samorządu zawodowego, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. jest Okręgowa Rada Adwokacka w [...]. nie jest nim natomiast ani "koordynator", ani dziekan ORA. Ten ostatni reprezentuje okręgową radę adwokacką na zewnątrz, kieruje jej pracami, przewodniczy na jej posiedzeniu oraz wykonuje czynności przewidziane w ustawie z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1184 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa Prawo o adwokaturze") (art. 48 ust. 1 tej ustawy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że - co do zasady -żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Sąd stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja - jako wiedza o wykonywaniu zawodu adwokata - w tym co do spełnienia warunków umożliwiających wpis na listę adwokatów (pkt 1, 2, 4, 5 i 6 wniosku), ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej (pkt 7, 8, 9, 10, 11 wniosku), możliwości kontaktu z adwokatem (pkt 12, 13 wniosku), oraz działalności w samorządzie adwokackim (pkt 14 wniosku), stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p.
Sąd I instancji uznał, że waloru informacji publicznej nie miało pytanie o ocenę, z jaką adwokat ukończył studia (pkt 3 wniosku). Warunkiem wpisu adwokata na listę jest ukończenie wyższych studiów prawniczych. Uzyskana ocena z ukończenia studiów pozostaje bez wpływu na spełnienie warunków z art. 65 ustawy Prawo o adwokaturze. Jako niezwiązana z wykonywaniem zawodu adwokata nie stanowi więc informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
W ocenie Sądu skoro zatem wniosek w pkt 1 i 2 oraz 4-15 dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie.
Sąd I instancji stwierdził, że ORA w [...] na datę wyrokowania w tej sprawie pozostawała w bezczynności. Pomijając okoliczność, że odpowiedzi na wniosek udzielił koordynator niebędący organem samorządu zawodowego, co już powoduje przyjęcie, że wniosku nie rozpatrzył organ właściwy i obowiązany do udostępnienia informacji, do którego zwrócił się skarżący oraz, że stanowisko koordynatora zaprezentowane w piśmie z [...] października 2022 r., podtrzymane przez ORA w [...] w odpowiedzi na skargę, jest co najmniej przedwczesne. Sugeruje ono, że skoro skarżący wnioskował o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej jednego adwokata, to działał z pobudek osobistych, a nie w celu ochrony interesu ogółu społeczeństwa, co powoduje, że nie mamy w tym przypadku do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
Sąd podzielił pogląd wyrażany w orzecznictwie, że prywatna motywacja w uzyskaniu informacji w trybie powołanej ustawy może być uznana za przejaw nadużycia prawa. Wykładnia przepisów u.d.i.p. powinna być dokonywana zgodnie z jej celem, a niewątpliwie takim celem nie jest udzielanie informacji służących bezpośrednio lub pośrednio uzyskiwaniu kontroli wnioskodawcy nad jego własnymi sprawami, lecz wspieraniu transparentności w kontekście wzmacniania kontroli społecznej nad działalnością władzy publicznej. Wolą ustawodawcy było bowiem zapewnienie społecznej kontroli władzy publicznej poprzez umożliwienie obywatelom dostępu do informacji publicznych, a nie publicznego dostępu do każdej informacji w indywidualnych celach. NSA w wyroku z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18, podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny.
Zdaniem WSA w Kielcach nadużycie prawa przez wnioskodawcę w przedstawionym wyżej rozumieniu może zatem uzasadniać odmowę udzielenia żądanej informacji bez formy decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jednak powinno ono wynikać z okoliczności sprawy. Tymczasem przedstawiona Sądowi dokumentacja nie daje żadnych podstaw do tego, aby uznać za trafne stanowisko organu, że w tym konkretnym przypadku skarżący nadużył prawa do uzyskania informacji publicznej. Nie może o tym stanowić sam fakt, że żądane informacje dotyczą konkretnego adwokata, gdyż są bowiem one informacjami publicznymi, podlegającymi udostępnieniu. Nie przedstawiono także jakiejkolwiek dokumentacji mogącej świadczyć o tym, że skarżący, składając wniosek, kierował się wyłącznie pobudkami osobistymi, złośliwością, niechęcią do ORA w [...] czy też zamiarem "dokuczenia" adwokatowi, którego wniosek dotyczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podkreślił, że aby przyjąć, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż ich żądanie jest nadużyciem prawa, należałoby wykazać, że ich uzyskanie przez skarżącego nie służy osiągnięciu zamierzonego przez ustawodawcę celu, jakim jest troska o dobro publiczne. Tego wykazania zabrakło w kontrolowanej sprawie, co powoduje, że organ pozostawał w bezczynności.
Okręgowa Rada Adwokacka w [...] na datę orzekania przez Sąd pozostawała w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania jej do rozpatrzenia wniosku J. W. z [...] września 2022 r. w zakresie wskazanym w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.
W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Orzekając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na uwadze okoliczność, że wniosek skarżącego nie pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi. W ustawowym terminie do skarżącego zostało skierowane pismo wskazujące, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.
Oddalając skargę w zakresie wymierzenia grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej Sąd miał na uwadze, że bezczynność ORA w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem oraz to, że brak jest podstaw by stwierdzić, jak podnosi skarżący, że organ miał pełną świadomość wadliwości swojej postawy oraz wykazał się złą wolą. Co do żądania zasądzenia sumy pieniężnej, to z akt sprawy nie wynika, aby skarżący doznał jakichkolwiek dolegliwości czy niedogodności w związku z bezczynnością organu.
Oddalenie skargi dotyczyło również żądania w zakresie dotyczącym pkt 3 wniosku, który nie stanowi informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Okręgowa Rada Adwokacka w [...], zaskarżając wyrok w części tj. w zakresie punktu I i IV wyroku oraz zarzucając mu naruszenie przepisu postępowania, któremu uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w granicach sprawy, w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie rozpoznał argumentów prawnych i faktycznych podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach i ponowne rozpoznanie sprawy przez ten Sąd (art. 179a p.p.s.a.). W przypadku, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie rozpoznałby skargi kasacyjnej w trybie art. 179a p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Jednocześnie organ zrzekł się rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako nieuprawniony ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 p.p.s.a.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten analizował i oceniał prawidłowość rozpoznania wniosku J. W. z [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnego innego przepisu, który Sąd I instancji powinien był wziąć pod uwagę z urzędu i z którym wiąże zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt I sentencji).
Wniosek J. W. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. został oddalony (pkt 2 wyroku), ponieważ skarżący nie wykazał (sporządzając samodzielnie odpowiedź na skargę kasacyjną), że takowe koszty poniósł, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 przepisy art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.