III OSK 4898/21

III OSK 4898/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1020/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-01
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 14 ust. 1, 2, 3, art. 19 ust. 1 i 4, art. 20 ust. 1a, art. 94 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1020/20 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1020/20 oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 29 października 2019 r. nr XV/92/2019 w przedmiocie odwołania z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 29 października 2019 r. odbyła się XV zwyczajna sesja Rady Gminy [...]. W dniu sesji grupa 13 radnych złożyła wniosek o odwołanie radnego E.G. z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady Gminy [...]. Radny I.M. zgłosił wniosek o wprowadzenie do porządku obrad punktu w sprawie odwołania wiceprzewodniczącego rady gminy, radni nie zgłosili uwag. W związku z tym Przewodnicząca Rady Gminy poddała pod głosowanie ten wniosek w głosowaniu jawnym. Bezwzględną większością głosów jako punkt 2 obrad sesji został on wprowadzony wraz z projektem uchwały do porządku obrad.
Po odczytaniu przez Przewodniczącą Rady Gminy zmienionego porządku obrad XV zwyczajnej sesji Rady Gminy [...], oraz dyskusji pomiędzy radnym E.G. a Wójtem Gminy [...], rada gminy wybrała komisję skrutacyjną do przeprowadzenia głosowania w sprawie odwołania I Wiceprzewodniczącego Rady Gminy [...]. Głosowanie w sprawie odwołania E.G. było tajne - jak widać na nagraniu z sesji rady gminy, każdy z radnych został imiennie wyczytany, została mu wręczona karta do głosowania, a głosy zostały umieszczone w widocznej cały czas na nagraniu urnie. W głosowaniu tajnym za odwołaniem E.G. z funkcji I Wiceprzewodniczącego głosowało 12 radnych, 1 radny był przeciw. W związku z tym bezwzględną większością głosów radny E.G. został odwołany z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady Gminy [...].
Następnie doszło do głosowania imiennego nad projektem ww. uchwały nr XV/92/2019, która została podjęta jednogłośnie.
W dniu 28 kwietnia 2020 r. Wojewoda Mazowiecki wywiódł skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:
1) art. 20 ust. 1a w związku z art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g. polegające na oddawaniu głosów przez radnych w sprawie zmiany porządku obrad poprzez podniesienie ręki, podczas gdy takiego trybu głosowania nie przewidują obowiązujące przepisy ustawy o samorządzie gminnym, w tym art. 14 u.s.g., a w konsekwencji nieuprawnione wprowadzenie do porządku obrad nowego punktu w sprawie rozpatrzenia wniosku o odwołanie wiceprzewodniczącego;
2) art. 19 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 1 u.s.g. polegające na dokonaniu reasumpcji głosowania, podczas gdy odwołanie wiceprzewodniczącego powinno nastąpić wyłącznie w trybie tajnym.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W motywach orzeczenia wskazano, że zgodnie z art. 20 ust. 1a u.s.g. rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Zwołanie posiedzenia rady gminy należy zaś do obowiązków przewodniczącego danej rady i jest on zobowiązany nie tylko zawiadomić o terminie sesji rady, jak również o przewidzianym na niej porządku obrad, ale też przekazać radnym projekty uchwał, które na danej sesji będą miały być podjęte. Unormowanie takie ma na celu umożliwienie poszczególnym radnym zapoznanie się z porządkiem obrad i merytoryczne przygotowanie się do debaty na sesji rady gminy. Jednocześnie jednak regulacja powyższa zezwala radzie na zmianę zaproponowanego porządku obrad, jednakże uchwała w tym zakresie wymaga kwalifikowanej większości, a mianowicie musi być podjęta bezwzględną większością głosów. Ustawodawca nie precyzuje przy tym, w którym momencie posiedzenia rada ma prawo dokonania zmiany porządku obrad, zatem w ocenie Sądu można przyjąć, że uchwała taka będzie mogła być przyjęta nie tylko na początku danej sesji, ale także i w trakcie jej trwania. Istotą zmiany porządku obrad jest to, że wówczas projekty danych uchwał nie muszą być doręczane wraz z porządkiem obrad rady. Właśnie z tego powodu, że radni nie mają możliwości zapoznania się z projektem danej uchwały ustawodawca wprowadził tu wymóg uzyskania kwalifikowanej większości, aby móc taką uchwałę na danej sesji przegłosować. Oznacza to zarazem, że przegłosowanie na sesji rady uchwały, która nie została przekazana radnym w trybie przewidzianym w art. 20 ust. 1 u.s.g., jak również nie została wprowadzona do porządku obrad rady w trybie unormowanym w art. 20 ust. 1a u.s.g., bądź też została wprowadzona, ale naruszono procedurę jej podjęcia, dotknięta jest wadą prawną, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności.
Odnosząc się do zarzutu Wojewody Mazowieckiego dotyczącego głosowania Rady nad rozszerzeniem porządku obrad o punkt w sprawie odwołania Wiceprzewodniczącego Rady Gminy [...], Sąd wskazał, że w przepisie art. 20 ust. 1a u.s.g. nie przewidziano głosowania tajnego. W wypadku gdyby celem ustawodawcy było wprowadzenie głosowania tajnego nad zmianą porządku obrad rady wskazano by to wprost w ustawie, o czym świadczy art. 14 ust. 1 u.s.g., w świetle którego głosowania są jawne chyba, że ustawa stanowi inaczej. Jak wynika z protokołu nr XV/2019 z XV zwyczajnej sesji Rady Gminy [...] z dnia 29 października 2019 r. za wprowadzeniem do porządku obrad wniosku w sprawie odwołania radnego z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady w głosowaniu jawnym za wnioskiem głosowało 13 radnych, głosów przeciw i wstrzymujących się nie było. Powyższa sesja Rady Gminy [...] została również utrwalona za pomocą obrazu i dźwięku, co pozwala na potwierdzenie powyższych wniosków. Reasumując, w ocenie Sądu, w sposób prawidłowy procesowano w przedmiocie rozszerzenia porządku obrad.
Za niezasadny uznano zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 19 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 1 u.s.g. poprzez dokonanie reasumpcji głosowania, podczas gdy odwołanie wiceprzewodniczącego powinno nastąpić wyłącznie w trybie tajnym. Podkreślono, że na sesji Rady Gminy [...] doszło do tajnego głosowania nad wnioskiem o odwołanie I Wiceprzewodniczącego Rady. Rada wybrała komisję skrutacyjną do przeprowadzenia tajnego głosowania. Członkowie Komisji wyrazili zgodę na pracę w komisji. Następnie zostało przeprowadzone tajne głosowanie w przedmiocie odwołania I Wiceprzewodniczącego Rady. Komisja odczytała po zliczeniu głosów protokół z przeprowadzonego głosowania, w którym za odwołaniem I Wiceprzewodniczącego Rady głosowało 12 radnych, jeden był przeciw. Na obecnych 14 radnych udział w głosowaniu wzięło 13. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd doszedł do przekonania, że doszło do prawidłowego odwołania l Wiceprzewodniczącego Rady. Rada w głosowaniu tajnym podjęła uchwałę konstytutywną o odwołaniu I Wiceprzewodniczącego Rady. Następnie w głosowaniu jawnym imiennym doszło do podjęcia uchwały potwierdzającej fakt odwołania I Wiceprzewodniczącego Rady w głosowaniu tajnym. W ocenie Sądu jest to uchwała deklaratoryjna, potwierdzająca jedynie wynik tajnego głosowania. Ta uchwała nie kształtuje w żaden sposób prawa, gdyż to wynik tajnego głosowania ma decydujące znaczenie dla odwołania z funkcji I Wiceprzewodniczącego Rady. Podjęcie powyższej uchwały nie jest w żadnym razie reasumpcją tajnego głosowania nad odwołaniem I Wiceprzewodniczącego Rady.
Sąd zwrócił nadto uwagę, że nie można przepisu art. 20 ust. 1a u.s.g. rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem możliwości zaproponowania treści określonej uchwały i jej podjęcia. Jeśli bowiem radni mogą bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady zmienić porządek obrad, to mogą także w zakresie, jaki wynika z przegłosowanej zmiany, zgłosić projekty i podjąć określone uchwały. Z uwagi na fakt, że rada może wypowiedzieć się tylko w takiej formie, zmiana porządku obrad bez możliwości podjęcia w określonym nią zakresie uchwał czyniłaby możliwość zmiany porządku obrad czynnością pozorną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 20 ust. 1a w związku z art. 14 ust. 1-3 u.s.g. poprzez przyjęcie, że do prawidłowego procedowania w przedmiocie rozszerzenia porządku obrad wystarczy zachowanie wymogu bezwzględnej większości ustawowego składu rady w głosowaniu jawnym (przez podniesienie ręki), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że skuteczne głosowanie nad wnioskiem w sprawie zmiany porządku obrad wymaga nie tylko uzyskania określonej (bezwzględnej) większości, ale również zachowania właściwego, przewidzianego w art. 14 u.s.g., trybu głosowania, tj. jawnego (za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych) lub imiennego, jeżeli głosowanie za pomocą urządzeń nie jest możliwe z przyczyn technicznych,
b) art. 14 ust. 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, że głosowanie na sesji rady poprzez podniesienie ręki spełnia wymóg głosowania jawnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do wniosku, że głosowanie jawne odbywa się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych,
c) art. 19 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że podjęcie, w głosowaniu jawnym imiennym, uchwały potwierdzającej fakt odwołania Pierwszego Wiceprzewodniczącego Rady nie stanowi reasumpcji tajnego głosowania o odwołaniu i nie kształtuje w żaden sposób prawa, gdyż to wynik tajnego głosowania ma decydujące znaczenie dla odwołania z funkcji Pierwszego Wiceprzewodniczącego Rady, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że odwołanie wiceprzewodniczącego powinno nastąpić wyłącznie w trybie tajnym, bez podejmowania ponownie uchwały w tym przedmiocie w głosowaniu jawnym lub jawnym imiennym, które musiałoby doprowadzić do ujawnienia wcześniejszego sposobu głosowania tajnego i do kolizji wyników obu głosowań, gdyby niektórzy radni z różnych powodów zmienili swoje stanowisko;
II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia:
1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 6, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe, nieznajdujące oparcia w aktach sprawy ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie go za podstawę rozstrzygnięcia poprzez:
a) przyjęcie, że w przepisie art. 20 ust. 1a u.s.g., wbrew sugestii Wojewody Mazowieckiego, nie przewidziano głosowania tajnego, więc uchwała w sprawie zmiany porządku obrad poprzez dodanie punktu w sprawie odwołania radnego z funkcji Pierwszego Wiceprzewodniczącego Rady nie musi być podjęta w trybie głosowania tajnego, podczas gdy z żadnego dokumentu, znajdującego się w aktach sprawy, nie wynika, by Wojewoda taką sugestię poczynił a jedynie w skardze na uchwałę Rady Gminy [...] nr XV/92/2019 wyraził pogląd, iż głosowanie przez radę nad wnioskiem o zmianę porządku obrad także przyjmuje postać uchwały, a skoro ustawodawca nie przewidział w jakim trybie ma się odbyć głosowanie, zastosowanie znajdzie ogólna zasada wyrażona w art. 14 u.s.g. a więc głosowanie jawne (za pomocą urządzeń) lub imienne, jeżeli głosowanie za pomocą urządzeń nie jest możliwe z przyczyn technicznych,
b) przyjęcie, że w sposób prawidłowy procedowano w przedmiocie rozszerzenia porządku obrad, podczas gdy z akt sprawy wynika, że głosowanie w sprawie zmiany porządku obrad odbyło się poprzez podniesienie ręki, a zatem w trybie nieprzewidzianym w przepisach u.s.g., a Sąd jednocześnie nie miał wątpliwości co do tego, że zmiana porządku obrad następuje w drodze uchwały (str. 7 i 8 uzasadnienia), które to ustalenia powinny doprowadzić Sąd do wniosku, że ww. głosowanie odbyło się z naruszeniem art. 14 u.s.g., który w takim wypadku powinien mieć zastosowanie,
c) przyjęcie, że pomimo iż w głosowaniu jawnym imiennym doszło do podjęcia uchwały potwierdzającej fakt odwołania Pierwszego Wiceprzewodniczącego Rady w głosowaniu tajnym, uchwała ta nie jest w żadnym razie reasumpcją tajnego głosowania nad odwołaniem Pierwszego Wiceprzewodniczącego Rady, podczas gdy z akt sprawy (w szczególności z protokołu nr XV/2019 z XV zwyczajnej sesji Rady Gminy [...] 29 października 2019 r.) wynika, że w sprawie odwołania Pierwszego Wiceprzewodniczącego Rady odbyły się dwa różne, następujące po sobie głosowania, w dwóch odrębnych trybach (pierwsze - w głosowaniu tajnym, drugie - jawnym imiennym), które dały dwa różne wyniki (w głosowaniu tajnym spośród 13 radnych biorących udział w głosowaniu za odwołaniem I Wiceprzewodniczącego opowiedziało się 12 radnych, jeden był przeciw, zaś w głosowaniu jawnym imiennym na 13 radnych biorących udział w głosowaniu 13 radnych było za podjęciem uchwały), które to ustalenia powinny doprowadzić Sąd do wniosku, że drugie głosowanie odbyło się z naruszeniem przepisu art. 19 ust. 4 w związku z art. 19 ust. 1 u.s.g. wprowadzającego wymóg tajnego trybu głosowania nad odwołaniem wiceprzewodniczącego,
d) nie odniesienie się przez Sąd do wszystkich argumentów skargi prezentowanych przez Wojewodę Mazowieckiego (pominięcie przytoczonego orzecznictwa w zakresie niedopuszczalności dokonywania reasumpcji głosowania w sytuacji, gdy ustawodawca zastrzegł tajny tryb podjęcia uchwały), podczas gdy obowiązek zwięzłego przedstawienia sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem, w konsekwencji ustalenie stanu faktycznego bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, podczas gdy na podstawie art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd ma obowiązek wydać wyrok na podstawie akt sprawy,
- które to ustalenia mogły mieć istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia poprzez to, że skutkowały przyjęciem, iż skarżona uchwała Rady Gminy jest zgodna z prawem a w konsekwencji oddaleniem skargi;
2) art. 147 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g., poprzez nie stwierdzenie, że skarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy uchwała Rady Gminy istotnie narusza prawo i istnieją podstawy do orzeczenia o jej niezgodności z prawem,
3) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na uchwałę Rady Gminy pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na sprzeczność uchwały z prawem.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie, że skarżona uchwała Rady Gminy [...] została wydana z naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W piśmie z dnia 10 maja 2021 r. Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady jako pierwsze powinny być rozpoznane zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero ustalenie, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne pozwala na dokonanie kontroli zarzutów naruszenia prawa materialnego. W tej jednak sprawie objęte skargą kasacyjną zarzuty w istocie są co najmniej zbieżne. Jako zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów uzasadniających naruszenie procedury sądowoadministracyjnej strona skarżąca kasacyjnie przywołała te same regulacje. Tym samym zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie, ponieważ w ten sposób ich ocena będzie prawidłowa i spójna.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
W okolicznościach tej sprawy uzasadnione są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 1a w związku z art. 14 ust. 1-3 u.s.g. polegające na przyjęciu, że skuteczna zmiana porządku obrad mogła być dokonana poprzez głosowanie polegające na podniesieniu ręki.
Nie ulega wątpliwości, że zmiana porządku obrad dokonywana jest jedynie przez radę gminy, co wprost wynika z art. 20 ust. 1a u.s.g. Organ stanowiący może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Zmiana porządku obrad dokonywana jest w drodze uchwały, a tym samym do podjęcia takiej uchwały mają zastosowania zarówno regulacje ustawowe, jak i statutowe, o ile statut reguluje te kwestie.
Zgodnie z art. 14 ust. 2 i 3 u.s.g. głosowania jawne na sesjach rady gminy odbywają się za pomocą urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych, a w przypadku gdy przeprowadzenie głosowania w taki sposób nie jest możliwe z przyczyn technicznych, przeprowadza się głosowanie imienne.
Zgodnie z § 59 ust. 1 uchwały nr V/14/2003 Rady Gminy [...] z dnia 29 stycznia 2003 r. w sprawie Statutu Gminy [...] ([...]) głosowanie jawne ma się odbywać za pośrednictwem elektronicznych urządzeń do głosowania przez wybranie odpowiedniej opcji w urządzeniu elektronicznym i podniesienie ręki. Tym samym także Statut tej Gminy nie dopuszczał głosowana jawnego jedynie w formie podniesienia ręki. W Gminie [...] możliwość samego głosowania jawnego jedynie przez podniesienie ręki istniała do dnia 27 grudnia 2018 r., ale w tym zakresie § 59 Statutu tej Gminy został zmieniony § 1 pkt 3 uchwały nr I/6/2018 z dnia 23 listopada 2018 r. ([...]).
Tym samym należy uznać, że samo głosowanie jawne w zakresie zmiany porządku obrad polegające na jedynie podniesieniu ręki przez radnych nie było zgodne ani z art. 14 ust. 2 u.s.g., ani też przepisami Statutu tej Gminy. W związku z tym nie dokonano w dniu 29 października 2019 r. skutecznej zmiany porządku obrad poprzez dodanie punktu drugiego w zakresie obejmującym podjęcie uchwały w przedmiocie odwołania radnego E.G z funkcji pierwszego wiceprzewodniczącego Rady Gminy [...].
Konsekwencją braku zmiany porządku obrad jest podjęcie uchwały nr XV/92/2019 w sprawie odwołania radnego z funkcji Pierwszego Wiceprzewodniczącego Rady z istotnym naruszeniem prawa.
Mimo, że ww. uchwała już z powodu jej wadliwego włączenia do porządku obrad powinna być usunięta z obrotu prawnego, to dodatkowo zasadny jest także zarzut dokonania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 19 ust. 4 i 1 u.s.g. Zgodnie z tymi przepisami odwołanie wiceprzewodniczącego rady gminy następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy w głosowaniu tajnym bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu tej rady.
Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że w zakresie podjęcia w dniu 29 października 2019 r. przez Radę Gminy [...] uchwały nr XV/92/2019 w sprawie odwołania radnego z funkcji Pierwszego Wiceprzewodniczącego Rady z istotnym naruszeniem prawa w istocie przeprowadzono dwa głosowania: jedno głosowanie tajne i drugie głosowanie jawne. Przy czym, jak wynika z protokołu nr XV/2019 z XV zwyczajnej sesji Rady Gminy [...] z 29 października 2019 r., uchwałę nr XV/92/2019 podjęto dopiero po głosowaniu jawnym. Taki tryb podjęcia uchwały w sprawie odwołania wiceprzewodniczącego rady gminy wprost narusza art. 19 ust. 4 w związku z ust. 1 u.s.g.
Nie są w tym zakresie zasadne argumenty strony przeciwnej do strony skarżącej kasacyjnie. Strona ta podnosi bowiem, że w istocie odwołania wiceprzewodniczącego w dniu 29 października 2019 r. dokonano w głosowaniu tajnym (pierwsze głosowanie punktu drugiego wadliwie zmienionego w tym zakresie porządku obrad), a kolejna uchwała w sprawie odwołania tego samego radnego z funkcji pierwszego wiceprzewodniczącego miała charakter jedynie deklaratoryjny, potwierdzający wynik wcześniejszego głosowania i dotyczyła jedynie głosowania nad samym projektem uchwały w sprawie odwołania z tej funkcji.
Takiej argumentacji nie można uznać za zasadną. Przede wszystkim radni głosują nad konkretnymi projektami uchwał lub zgłoszonymi zmianami do projektów uchwał. Jeżeli jednak statut danej gminy dopuszczałby taki tryb podejmowania uchwał, w którym radni oddzielnie głosowaliby nad danym przedmiotem projektu uchwały, a następnie nad projektem uchwały, to w przypadku ustawowo określonego głosowania tajnego w szczególności ta druga uchwała dotycząca konkretnego projektu musi być podjęta – dla swojej ważności – w głosowaniu tajnym. Kwestia zasadności takiego trybu głosowania jest poza zakresem kontroli sądownictwa administracyjnego. Jeżeli jednak przepis ustawy wprowadza głosowanie tajne nad jakimś zakresem spraw, to rada gminy nie może w tym zakresie głosować jawnie.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadne są także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotnym wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. i brak zastosowania art. 147 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g. polegające na niestwierdzeniu, że uchwałę nr XV/92/2019 podjęto z istotnym naruszeniem prawa.
Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji pozostałych przepisów postępowania nie są zasadne.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jako uchybienie procesowe może stanowić skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazany w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. jest niezasadny. Wskazany przepis ma charakter kompetencyjny stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11).
Nie został także naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków nie będące aktami prawa miejscowego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała Rady Gminy [...] z dnia 29 października 2019 r. nr XV/92/2019 w przedmiocie odwołania z funkcji Pierwszego Wiceprzewodniczącego Rady nie stanowi aktu prawa miejscowego i została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu miałoby miejsce wtedy, gdyby Sąd pierwszej instancji objął swoim rozpoznaniem uchwałę lub inny akt nie zaliczany ani do art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. ani też nie objęty zakresem kognicji sądu administracyjnego. Taka sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca. Ponadto zarzucając naruszenie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. nie może strona skarżąca kasacyjnie doprowadzić do kontroli zaskarżonego wyroku co do poprawności zastosowania przepisów prawa lub oceny ustalonego stanu faktycznego w sprawie.
Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.
Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji naruszyłby obowiązek określony w art. 133 § 1 P.p.s.a. przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w taki sposób, który doprowadziłby do przedstawienia przez ten Sąd sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w sprawie. Obowiązkiem Sądu jest bowiem dokonanie oceny, czy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, tj. wynikającego z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęta przez organ uchwała była zgodna z obowiązującym prawem.
Ponadto należy wyjaśnić, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania, a art. 133 § 1 P.p.s.a nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
W związku z powyższym, skoro zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się zasadne, a zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała Rady Gminy [...] z dnia 29 października 2019 r. nr XV/92/2019 w sprawie odwołania radnego z funkcji Pierwszego Wiceprzewodniczącego Rady zawiera istotną wadę w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1, art. 193 P.p.s.a. i art. 94 ust. 1 u.s.g. w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok i po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] z dnia 29 października 2019 r. nr XV/92/2019 w sprawie odwołania radnego z funkcji Pierwszego Wiceprzewodniczącego Rady została wydana z naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieważności tej uchwały, ponieważ zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały rady gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia chyba, że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem (ust. 2 zd. Pierwsze art. 94 ust. 1 u.s.g.). Ponieważ zaskarżona w tej sprawie uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i od daty jej podjęcia minął okres jednego roku, zatem możliwe było tylko orzeczenie, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa.
W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy [...] zasądzić na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 720 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania sądowego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).