III OSK 4897/21

III OSK 4897/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2081/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-12
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 799
art. 299 ust. 1 i 2, art. 300 ust. 1 i art. 301
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2081/20 w sprawie ze skargi Z. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 lipca 2020 roku nr DKGO-420/916/2019/amz w przedmiocie ustalenia kary biegnącej za magazynowane odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 12 września 2019 r., znak WI.7062.5.2018.MG; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 1137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2081/20 oddalił skargę Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 lipca 2020 r. nr DKGO-420/916/2019/amz w przedmiocie ustalenia kary biegnącej za magazynowanie odpadów.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
W dniach od 13 listopada 2017 r. do 10 kwietnia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "PWIOŚ") przeprowadził kontrolę w M. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], prowadzącej działalność w zakresie gospodarowania odpadami na terenie [...] (dalej w skrócie: "C.") na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 23 grudnia 2014 r. znak: DIS-V.7222.1.21.2014, zmienionej decyzją z dnia 2 marca 2015 r. znak: DIS-V.7222.1.7.2015 oraz decyzją z dnia 4 stycznia 2017 r. znak: DOS-II.7222.1. 20.2016, udzielającej pozwolenia zintegrowanego. Podczas przeprowadzonych w ramach kontroli oględzin stwierdzono, że Spółka, oprócz magazynowania odpadów w wyznaczonych miejscach, magazynowała je również z naruszeniem warunków posiadanego pozwolenia na: terenie nieutwardzonym i niezabezpieczonym przed wnikaniem zanieczyszczeń do gruntu, tj. na części działki o nr [...] w obrębie placu magazynowego nr [...]; obszarze przeznaczonym zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym na lokalizację instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów – terenie pomiędzy magazynami nr [...] i nr [...]; placach przylegających do wyznaczonych magazynów. Ponadto podczas oględzin wskazano, że odpady magazynowane są w sposób nieuporządkowany, uniemożliwiający stwierdzenie, jakiego rodzaju odpady znajdują się w poszczególnych miejscach i magazynach, gdyż nie zastosowano przegród, odstępów, czy też innych środków umożliwiających rozgraniczenie poszczególnych rodzajów odpadów, ani oznaczeń magazynów i oznaczeń kodów zgromadzonych tam odpadów. Ilości zgromadzonych odpadów powodowały utrudnienia w poruszaniu się po kontrolowanym terenie C. i uniemożliwiały dostęp do niektórych części Zakładu, np. kompostowni odpadów (uniemożliwiając prace instalacji).
Kontrolowana jednostka w piśmie z dnia 2 stycznia 2018 r., odpowiadając na pytanie organu pierwszej instancji poinformowała, że nie jest możliwe wskazanie dokładnych ilości odpadów znajdujących się w miejscach magazynowych, z uwagi na fakt, że nie jest prowadzona gospodarka magazynowa dla poszczególnych miejsc magazynowania. W związku z powyższym, w ramach współpracy z Urzędem Marszałkowskim Województwa Podlaskiego, w dniach od 1 do 22 lutego 2018 r. uprawnieni geodeci Wojewódzkiego Biura Geodezji w Białymstoku przeprowadzili pomiary objętości odpadów zgromadzonych na działkach o nr [...] obręb [...] i o nr [...] obręb [...] oraz przedstawili wyniki w formie opisu czynności i zestawienia z wykonanych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, wraz z zaznaczeniem na mapie (oddzielnymi kolorami) odpadów zgromadzonych w wyznaczonych magazynach oraz poza wyznaczonymi magazynami. Z dokumentów tych wynika, że poza wyznaczonymi magazynami (na obszarach zaznaczonych na mapie literami: A, B, C, D, E i F) zgromadzono w sumie 18.333 m3, przy czym ilość ta nie obejmuje odpadów objętych pożarem, zgromadzonych po akcji gaśniczej (odpady zalegające na obszarach G, H i I). Ponadto w powyższych dokumentach Wojewódzkie Biuro Geodezji w [...] zawarło informację, że odpady z obszaru oznaczonego literą A, czyli z nieutwardzonej i niezabezpieczonej przed wnikaniem zanieczyszczeń do gruntu części placu magazynowego nr [...] w ilości 5.310 m3 zostały w dniu 2 lutego 2018 r. przetransportowane na utwardzoną część tego magazynu. Organ zaznaczył, że obmiary wykonywane były w porozumieniu ze Spółką w ten sposób, aby prace porządkowe prowadzone na terenie Zakładu nie wpływały na podwójny pomiar objętości odpadów (na czas pomiarów prace były wstrzymane). Powyższe ustalenia i wyniki pomiarów zostały odnotowane w protokole z kontroli nr WIOŚ-BL 411/2017 z dnia 10 kwietnia 2018 r. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego PWIOŚ przyjął informację przekazaną przez Spółkę pismem z dnia 18 lipca 2018 r., że uśredniony stopień zagęszczenia magazynowanych odpadów wynosi 0,28 Mg/m3, a następnie obliczył wyrażoną w tonach ilość odpadów zgromadzonych poza wyznaczonymi magazynami, otrzymując wynik 5.133,24 Mg (18.333 m3 x 0,28 Mg/m3). Ze względu na usunięcie odpadów z terenu nieutwardzonego i niezabezpieczonego przed wnikaniem zanieczyszczeń do gruntu, tj. z części działki o nr 27/1 w obrębie placu magazynowego nr 8 i przetransportowanie ich w dniu 2 lutego 2018 r. na utwardzoną część tego magazynu, PWIOŚ – działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") – w piśmie z dnia 7 maja 2019 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nowego wymiaru kary biegnącej. Następnie w piśmie z dnia 24 lipca 2019 r., organ pierwszej instancji zawiadomił, zgodnie z wymogami art. 10 k.p.a., o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. W dniu 2 sierpnia 2019 r. pełnomocnik strony zapoznał się ze zgromadzoną dokumentacją.
PWIOŚ w decyzji z dnia 12 września 2019 r. znak: WI.7062.5.2018.MG, wydanej na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 4, art. 299 ust. 1 pkt 1, art. 300 ust. 1, art. 301 ust. 1 i art. 309 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś."), ustalił dla M. Sp. z o.o. w [...] (dalej w skrócie: "Spółka") od dnia 3 lutego 2018 r. nowy wymiar kary biegnącej w wysokości 61.989,48 zł/dobę za magazynowanie 3.646,44 Mg odpadów na terenie C. z naruszeniem warunków decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 23 grudnia 2014 r. znak: DIS-V.7222.1.21.2014, zmienionej decyzją z dnia 2 marca 2015 r. znak: DIS-V.7222.1.7.2015 oraz decyzją z dnia 4 stycznia 2017 r. znak: DOS-II.7222.1.20.2016, udzielającej pozwolenia zintegrowanego.
Zarządca masy sanacyjnej M. Sp. z o.o. w [...] – K. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] odwołał się od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GIOŚ"), który po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 16 lipca 2020 r. nr DKGO-420/916/2019/amz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał, że PWIOŚ w zaskarżonej decyzji prawidłowo obliczył nową wysokość kary biegnącej i wskazał dzień, od którego jest naliczana. Nowa wysokość kary dobowej jest o ponad 25.000 zł niższa od kary ustalonej pierwszą decyzją wydaną w tej sprawie, tj. decyzją z dnia 20 sierpnia 2018 r., w związku z czym wydanie zaskarżonej decyzji jest bardzo korzystne dla strony i organ odwoławczy nie widzi podstaw do jej uchylenia. GIOŚ podkreślił, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 301 p.o.ś. jest zmniejszenie wysokości kary (w związku z częściowym usunięciem naruszenia) orzeczonej we wcześniejszej (ostatecznej) decyzji o karze biegnącej i postępowanie to ogranicza się jedynie do ustalenia wielkości zmniejszenia naruszenia i terminu, w którym zostało ono dokonane. W przedmiotowej sprawie dane te zostały podane w sprawozdaniu z pomiarów wykonanych przez Wojewódzkie Biuro Geodezji w [...] i odnotowane w protokole kontroli nr WIOŚ-BL 411/2017, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1104/19 przesądza, że organ odwoławczy w oparciu o powyższe dokumenty prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i przeprowadził postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia 4 marca 2019 r. Zdaniem GIOŚ, w niniejszym postępowaniu, które ma bardzo ograniczony zakres, brak jest podstaw prawnych do zbierania innych dowodów, które potwierdzałyby usunięcie odpadów z nieutwardzonej części placu magazynowego nr 8 w zbadanej ilości i ustalonym dniu, a zatem zarzut strony, że wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o ponowną analizę zgromadzonej wcześniej dokumentacji narusza art. 301 ust. 1 w zw. z art. 299 ust. 1 p.o.ś., nie jest uzasadniony.
W skardze na powyższą decyzję z dnia 16 lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Zarządca masy sanacyjnej Spółki wskazał, że w pierwszym z zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji PWIOŚ z dnia 12 września 2019 r. stwierdzono, że organ pierwszej instancji naruszył art. 301 ust. 1 w zw. z art. 299 ust. 1 p.o.ś., na skutek uznania, że doszło do zmiany wielkości naruszenia determinującej wymiar kary biegnącej w związku z ponowną weryfikacją materiału dowodowego, na podstawie której PWIOŚ wydał wcześniej decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej – bez prowadzenia innych czynności pozwalających na ustalenie wielkości stwierdzonego przekroczenia. Zgodnie z art. 301 ust. 1 p.o.ś., wskazanym przez GIOŚ jako podstawa wydania zaskarżonej decyzji, kara biegnąca jest naliczana, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 304, do czasu stwierdzenia, na zasadach określonych w art. 299 ust. 1, zmiany wielkości przekroczenia lub naruszenia. Przepis ten wymaga, aby doszło do "zmiany" wielkości naruszenia. Pod pojęciem "zmiany" należy rozumieć "fakt, że coś staje się inne niż dotychczas" lub "zastąpienie czegoś czymś". Na gruncie art. 301 ust. 1 p.o.ś. wymagane jest, aby doszło do modyfikacji okoliczności faktycznych towarzyszących wcześniejszemu stwierdzeniu naruszenia (np. w rezultacie przeprowadzenia kontroli). Z brzmienia powyższego przepisu wynika zatem, że do aktualizacji – ustalenia nowego wymiaru – kary biegnącej może dojść jedynie w następujących przypadkach: 1) zmiany pierwotnie ustalonych w decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej przyjętych stawek kary w okresie trwania stwierdzonego przekroczenia lub naruszenia – przez organ właściwy z urzędu (art. 304 p.o.ś.); 2) stwierdzenia na podstawie kontroli następczej (prowadzonej na zasadach przewidzianych w art. 299 ust. 1 p.o.ś.) zmiany wielkości przekroczenia lub naruszenia – na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska (art. 301 ust. 2 p.o.ś.); 3) stwierdzenia na podstawie kontroli następczej (prowadzonej na zasadach przewidzianych w art. 299 ust. 1 p.o.ś.) zmiany wielkości przekroczenia lub naruszenia – przez organ z urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że powodem ustalenia dla Spółki nowego, niższego, wymiaru biegnącej kary pieniężnej było częściowe usunięcie naruszenia określonego w pierwszej decyzji PWIOŚ z dnia 20 sierpnia 2018 r., ustalającej dla Spółki wymiar kary biegnącej od dnia 1 lutego 2018 r. w wysokości 87.265,08 zł na dobę za magazynowanie 5.133,24 Mg odpadów na terenie C. z naruszeniem warunków posiadanej decyzji Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia 23 grudnia 2014 r. znak: DIS-V.7222.1.21.2014 (z późniejszymi zmianami), udzielającej pozwolenia zintegrowanego. GIOŚ, mając na uwadze przekształcenie formy działalności strony ze spółki osobowej w spółkę kapitałową, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w decyzji z dnia 4 marca 2019 r., znak: DKGO-420/692/2018/amz uchylił decyzję z dnia 20 sierpnia 2018 r. w całości i orzekł o ustaleniu wymiaru kary biegnącej dla Spółki, stwierdzając jednocześnie prawidłowość wydanej decyzji w pozostałym zakresie (wielkość naruszenia, wysokość wymierzonej kary i określenie terminu, od którego jest naliczana), a następnie WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 września 2019 r. sygn. IV SA/Wa 1104/19 oddalił skargę na powyższą decyzję z dnia 4 marca 2019 r.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut dotyczący przekazania stronie wyników pomiarów geodezyjnych z naruszeniem wskazanego w art. 299 ust. 2 p.o.ś. terminu 21 dni od dnia ich wykonania. Podkreślić należy, że zarzut ten był wcześniej podnoszony w skardze na w/w decyzję GIOŚ z dnia 4 marca 2019 r., a WSA w Warszawie w uzasadnieniu powołanego prawomocnego wyroku z dnia 4 września 2019 r. sygn. IV SA/Wa 1104/19 wskazał, że nie jest to wystarczający powód do wygaśnięcia uprawnienia organów do wymierzenia kary Spółce. W ocenie Sądu, postępowanie prowadzone w trybie art. 301 p.o.ś., dotyczące zmniejszenia wysokości kary (w związku z częściowym usunięciem naruszenia) orzeczonej we wcześniejszej (ostatecznej) decyzji o karze biegnącej jest ograniczone do ustalenia wielkości zmniejszenia naruszenia i terminu, w którym zostało ono dokonane. Informacja o przeniesieniu tej części odpadów, która była zgromadzona na terenie nieutwardzonym, na teren pozostałych magazynów, została podana w sprawozdaniu z pomiarów wykonanych przez Wojewódzkie Biuro Geodezji w [...] i odnotowana w protokole kontroli nr WIOŚ-BL411/2017. Brak było zatem podstaw do zbierania innych dowodów, które potwierdzałyby usunięcie odpadów z nieutwardzonej części placu magazynowego nr 8 w zbadanej ilości i ustalonym dniu. Należy zauważyć, że skarżący nie kwestionuje zmierzonej ilości usuniętych odpadów i związanej z tym nowej wysokości kary biegnącej oraz terminu ograniczenia naruszenia. Nowa wysokość kary dobowej jest przy tym o ponad 25.000 zł niższa od kary ustalonej pierwszą decyzją z dnia 20 sierpnia 2018 r.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie na podstawie ustaleń udokumentowanych w protokole kontroli nr WIOŚ-BL 411/2017 nie narusza art. 301 ust. 1 w zw. z art. 299 ust. 1 p.o.ś. W aktach sprawy znajduje się kopia pisma Spółki skierowanego do PWIOŚ, w którym Spółka w odpowiedzi na pismo z dnia 26 stycznia 2018 r. w zakresie prowadzonej kontroli z dnia 13 listopada 2017 r. znak: sprawy WI.7024.185.2017.MG, obejmującej przestrzeganie przepisów i decyzji administracyjnych w zakresie ochrony środowiska, złożyła oświadczenie, że: "W dniu 02 lutego 2018 r. o godz. 16:05 zostało zakończone usuwanie odpadów z działki nr 27/1 w zakładzie C. w [...]. Na tym terenie nie są obecnie magazynowane odpady". Treść tego oświadczenia potwierdza, że Spółka przekazała do PWIOŚ informację o zakończeniu usuwania odpadów z działki nr 27/1 w dniu 2 lutego 2018 r., w związku z czym postępowanie w sprawie ustalenia nowego wymiaru kary biegnącej można było również prowadzić w trybie art. 301 ust. 2 p.o.ś. i w tym przypadku także nie byłoby potrzeby przeprowadzania nowej kontroli. Spółka w piśmie z dnia 2 lutego 2018 r. w istocie poinformowała PWIOŚ o zmianie wielkości przekroczenia lub naruszenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 301 ust. 1 w zw. z art. 299 ust. 1 p.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji (w ślad za PWIOŚ i GIOŚ), że dopuszczalnym miałoby być stwierdzenie zmiany wielkości naruszenia determinującej wymiar kary biegnącej w związku z ponowną weryfikacją materiału dowodowego, na podstawie której PWIOŚ wydał wcześniej decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej – bez prowadzenia innych czynności pozwalających na ustalenie wielkości stwierdzonego przekroczenia;
2) art. 301 ust. 2 p.o.ś., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu pisma Spółki z dnia 2 lutego 2018 r., informującego o usunięciu części magazynowanych odpadów w toku kontroli, za wniosek o zmianę wymiaru kary biegnącej, który miałby uzasadniać odstąpienie w tej sprawie od zasad naliczania kary biegnącej określonych w art. 299 ust. 1 p.o.ś., chociaż w/w pismo nie mogło stanowić takiego wniosku, ponieważ w czasie jego składania kontrola nie była zakończona i nie był ustalony żaden wymiar kary biegnącej, który mógłby ulec zmianie;
3) art. 299 ust. 2 p.o.ś., poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji (w ślad za GIOŚ), że uzasadnione miałoby być odstąpienie przez PWIOŚ od obowiązku zawiadomienia Spółki o stwierdzeniu naruszenia na podstawie kontroli oraz przekazania mu wyników pomiarów w terminie 21 dni od dnia ich wykonania.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia Spółce kary biegnącej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W piśmie procesowym z dnia 19 marca 2021 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej podnoszą jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, a zatem ustalenia w zakresie stanu faktycznego nie podlegają kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota zarzutów sprowadza się do tego, czy organy były uprawnione do określenia niższej stawki kary biegnącej w oparciu o dane wynikające z protokołu kontroli oraz pisma Spółki z dnia 2 lutego 2018 r., skierowanego do PWIOŚ, w którym oświadczono, że w dniu 2 lutego 2018 r. zostało zakończone usuwanie odpadów z działki nr [...] w zakładzie C. i na tym terenie nie magazynuje się już odpadów, w sytuacji, gdy owe dokumenty zostały wytworzone w trakcie postępowania w przedmiocie wymierzenia pierwotnej stawki kary biegnącej w kwocie 87.265,08, zakończonej ostateczną decyzją GIOŚ z dnia 4 marca 2019 r. i prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1104/19.
Według art. 301 ust. 1 p.o.ś. "Kara biegnąca jest naliczana, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 304, do czasu stwierdzenia, na zasadach określonych w art. 299 ust. 1, zmiany wielkości przekroczenia lub naruszenia". Z kolei przepis art. 299 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że "Wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie: 1) kontroli, a w szczególności dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą innych środków dowodowych; 2) pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów". Wskazany w zarzucie drugim skargi kasacyjnej przepis art. 301 ust. 2 p.o.ś. stanowi natomiast, że "Wymiar kary biegnącej może ulec zmianie na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, zawierający: 1) wyniki pomiarów lub sprawozdanie z własnych ustaleń; 2) termin przeprowadzenia pomiarów lub dokonania własnych ustaleń; 3) informacje o sposobie ograniczenia przekroczenia lub naruszenia".
Przepisy p.o.ś. określają dwie konstrukcje decyzji administracyjnych w zakresie wymiaru kary biegnącej – decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej (art. 300 i art. 301 ust. 1 p.o.ś.) oraz decyzji zmieniającej wymiar kary biegnącej (art. 301 ust. 2-5 p.o.ś.). Jeśli chodzi o konstrukcję decyzji zmieniającej i procedurę związaną z jej wydaniem, to omawiana ustawa stanowi, że "Wniosek, o którym mowa w ust. 2, powinien być przedłożony wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie 30 dni od dokonania własnych pomiarów lub ustaleń" (art. 301 ust. 3). Według natomiast art. 301 ust. 4 p.o.ś., "Jeżeli przekroczenie zostało stwierdzone na zasadach określonych w art. 299 ust. 1 pkt 1, pomiary, o których mowa w ust. 2 pkt 1, powinny być przeprowadzone w miejscach i w sposób zgodny z pomiarami dokonanymi przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, który stwierdził przekroczenie". Z kolei zgodnie z art. 301 ust. 5 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska ustala, w drodze decyzji, wymiar nowej kary biegnącej, określając termin naliczania kary od pełnej godziny albo doby od terminu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, jeżeli w terminie 30 dni nie zakwestionuje zasadności złożonego wniosku.
Analiza uzasadnień kwestionowanych decyzji oraz przytoczonych w nich przepisów wskazuje, że organy za podstawę prawną swoich rozstrzygnięć uznały art. 300 ust. 1 i art. 301 ust. 1 p.o.ś. Ponadto, według organu odwoławczego, postępowanie w sprawie mogło być prowadzone także w trybie 301 ust. 2 p.o.ś. (strona nr 7 uzasadnienia decyzji z dnia 16 lipca 2020 r.). Analogiczne stanowisko zajął Sąd pierwszej instancji. Oceniając legalność kwestionowanych aktów trzeba mieć jednak na względzie to, że w obrocie prawnym istnieje prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1104/19, oddalający skargę na decyzję GIOŚ z dnia 4 marca 2019 r., określającą karę biegnącą w wysokości 87.265,08 zł na dobę za magazynowanie 5.133,24 Mg odpadów z naruszeniem warunków pozwolenia. W świetle przytoczonych okoliczności, zarzuty nr 1 i 2 skargi kasacyjnej należało uznać za uzasadnione. Skoro bowiem według daty orzekania przez organy w obrocie prawnym była decyzja określająca stawkę kary biegnącej, to nie było podstaw do wydania decyzji określającej ponownie wymiar kary w oparciu o przepisy art. 300 i art. 301 ust. 1 p.o.ś. Nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia twierdzenie, że wspomniane przepisy mogą stanowić podstawę do wydania decyzji sui generis zmieniającej istniejącą decyzję, skoro ustawa przewiduje w art. 301 ust. 2-5 p.o.ś. konstrukcję zmiany wysokości kary biegnącej. Co więcej, przyjęcie stanowiska organów i Sądu pierwszej instancji za poprawne oznaczałoby zakwestionowanie ustaleń wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1104/19, którym prawomocnie oddalono skargę na decyzję GIOŚ z 4 marca 2019 r., określającą Spółce wymiar kary biegnącej w kwocie 87.265,08 zł/dobę. Oznaczałoby to zatem dopuszczalność ponownej weryfikacji materiału dowodowego w nieznanym prawu trybie. Ponadto zauważyć należy, iż tokowi rozumowania zaprezentowanemu przez organy i Sąd pierwszej instancji przeczą również względy systemowe. W świetle przytoczonych przepisów p.o.ś. zmiana ostatecznej decyzji w zakresie wymiaru kary biegnącej musi wynikać z nowych okoliczności prawnie istotnych. Z treści przepisów art. 301 ust. 2 i 3 p.o.ś. wynika bowiem, że podstawą do zmiany decyzji mogą być nowe dane zweryfikowane przez organ prowadzący postepowanie.
W okolicznościach niniejszej sprawy brak było także podstaw do stwierdzenia, że dopuszczalne było wydanie decyzji zmieniającej w oparciu o art. 301 ust. 2-5. p.o.ś. Pismo Spółki z dnia 2 lutego 2018 r. nie może być uznane za wniosek o zmianę wymiaru kary biegnącej, ponieważ na dzień wpływu owego pisma do organu nie było jeszcze w obrocie prawnym pierwotnej decyzji o ustaleniu wymiaru kary biegnącej, która to decyzja została wydana przez organ pierwszej instancji dopiero w dniu 20 sierpnia 2018 r. Skoro na dzień wpływu w/w pisma do organu nie było w obrocie prawnym żadnej decyzji określającej wymiar kary biegnącej, to nie sposób uznać, że wspomniane pismo było wnioskiem o zmianę decyzji wymiarowej.
Jeśli chodzi natomiast o zarzut nr 3 skargi kasacyjnej, to podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że powołany termin ma charakter instrukcyjny. Terminy materialne to terminy, w związku z upływem których powstają skutki w sferze uprawnień lub obowiązków podmiotów administrowanych. Za termin materialny uznaje się okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego albo wygaśnie kompetencja organu do władczego rozstrzygnięcia o obowiązku. Określenie charakteru terminu powinno następować z perspektywy skutków, jakie ustawodawca powiązał z jego niezachowaniem. Przepisy p.o.ś. literalnie nie wskazują żadnych konsekwencji prawnych naruszenia owego terminu. W ocenie NSA, nie ma uzasadnienia systemowego, aby przyjmować, że uchybienie przez organ temu terminowi uniemożliwia dalsze procedowanie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).