II SA/WA 1515/21

II SA/Wa 1515/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Tomasz Szmydt /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Sygn. powiązane
III OSK 7665/21 - Wyrok NSA z 2023-05-18
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant starszy referent Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2021 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Z. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]
Uzasadnienie
W. C. wniósł skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lutego 2021r. nr [...], w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej.
Starszy [...] W. C. dnia 26.05.2020 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej: "Dyrektor") z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej.
Zgodnie z rozkazem personalnym nr [...] Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...].02.2020r. W. C. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego. Termin wypowiedzenia upłynął z dniem [...].05.2020 r. Decyzja (rozkaz) Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...].02.2020 r., stała się ostateczna dnia [...].03.2020 r. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] zaświadczył, że ww. żołnierz pełnił zawodową służbę wojskową jako służbę stalą w [...] Batalionie Remontowym w [...] i na dzień zwolnienia ze służby wojskowej posiadał wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 30 lat, 1 miesiąca i 7 dni liczoną od dnia [...].04.1990 r. Zgodnie z zaświadczeniem Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z dnia [...].06.2020r., st. [...] W. C. z dniem [...].06.2020r. nabył prawo do emerytury wojskowej.
Skarżący w załączonym do wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w oświadczeniu wskazała do wyliczenia odprawy mieszkaniowej dzień – [...].06.2018r., w którym zajmowała stanowisko służbowe w stopniu etatowym - [...]. Ponadto ww. wskazał następujących członków rodziny, którzy z nim zamieszkiwali: żonę H. C. , syna A. C. (ur. [...].12.1993 r.), syna J. C. (ur. [...].01.2001 r.) i córkę N. C. (ur. [...].02.1995 r.), pod adresem: [...] ul. [...]
W. C. załączył do przedmiotowego wniosku oświadczenia: syna J. C. z dnia [...] maja 2020 r., zgodnie z którym [...] czerwca 2018 r. wspólnie zamieszkiwał i aktualnie zamieszkuje z rodzicami pod adresem: ul. [...], [...], nie zawarł związku małżeńskiego i do chwili obecnej nie zabezpieczył swoich potrzeb mieszkaniowych, syna A. C. z [...].05.2020 r., zgodnie z którym na dzień [...].06.2018 r. wspólnie zamieszkiwał z rodzicami pod adresem: ul. [...], [...], natomiast w dniu sporządzenia oświadczenia zamieszkiwał z narzeczoną po adresem: [...], [...], a ponadto oświadczył, że zawarł związek małżeński [...].06.2020 r. i do chwili obecnej nie zabezpieczył swoich potrzeb mieszkaniowych; córki N. Z. z [...].05.2020 r., w którym wskazała, że na dzień [...].06.2018 r. wspólnie zamieszkiwała z rodzicami pod adresem: ul. [...], [...] i również aktualnie zamieszkuje pod ww. adresem, zawarła związek małżeński dnia [...].06.2018 r. i do chwili obecnej nie zabezpiec2yła swoich potrzeb mieszkaniowych.
Strona załączyła również, do wniosku z dnia [...].05.2020 r., odpis skrócony aktu małżeństwa W. C. i H. S., odpisy skrócone aktów urodzenia; N.C., A. C. i J. C., zaświadczenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].06.2018 r. o zameldowaniu na pobyt stały pod adresem: [...] ul. [...] W. C. od dnia [...].09.2003r. wraz z H. C., J. C., N. C. i A. C.. Ponadto do akt prowadzonego postępowania W. C. załączył oświadczenia z dnia 16.06.2020 r., w których wskazał, że jego żona H. C. nie jest i nigdy nie była żołnierzem, zarówno on, jak i małżonka nie posiadają tytułu własności jakiejkolwiek nieruchomości mieszkalnej a także, że całość służby pełnił tylko w Wojsku Polskim, tj. od [...].04.1990 r. do [...].05.2020 r. i nie pełnił służby w innych formacjach.
Dyrektor orzekł w decyzji z dnia [...].08.2020r., nr [...]., o wypłacie W. C.odprawy mieszkaniowej w kwocie 293 031,17 zł. W. C. w terminie wynikającym z przepisów postępowania w administracji złożył odwołanie do Prezesa Agencji Mienia Wojskowego (dalej Prezes).
Prezes uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia były braki w ustaleniach faktycznych, mające istotny wpływ na podjętą decyzję.
Dyrektor, dnia [...].11.2020 r., wezwał W. C., A. C. i J. C. do złożenia oświadczenia o miejscu zamieszkania – [...].05.2020 r. - tj. w dniu zwolnienia W. C. ze służby wojskowej. J. C. w oświadczeniu z dnia [...].11.2020 r. podał, że [...].05.2020 r., zamieszkiwał wraz z ojcem – W. C. i matką – H. C., w [...], ul. [...] (k. 64). Analogicznej treści oświadczenie złożył, [...].11.2020 r. A. C.i wyjaśnił, że przed zawarciem związku małżeńskiego, czasowo zamieszkiwał w domu rodziców narzeczonej. W. C. złożył oświadczenie z dnia [...].11.2020 r. i podał, że w dniu [...].05.2020 r. zamieszkiwał wraz z H. C., J. C., N. Z. i A. C.. Do akt w sprawie skarżący przedłożył, także zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].11.2020 r., że od dnia [...].09.2003 r. był zameldowany na pobyt stały pod adresem [...] , ul. [...] wraz z członkami swojej rodziny, H. C., J. C., N. Z. i A. C..
Dyrektor orzekł w decyzji nr [...] z [...].12.2020 r., o wypłacie W. C. odprawy mieszkaniowej w kwocie 293 031,17 zł. W treści uzasadnienia Dyrektor wskazał, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej przyjął 4 normy powierzchni użytkowej podstawowej i nie uwzględnił normy na córkę W. C., N. Z..
W. C. zawierał błąd o charakterze formalnym polegający na niewłaściwym ustaleniu podstawy prawnej decyzji i błąd o charakterze materialnym polegający na niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego. W. C. wskazał ponadto, że dnia [...].06.2020 r. nabył prawo do emerytury wojskowej, zajmuje kwaterę będącą w zasobie AMW i był żołnierzem służby stałej. Stąd spełnił, na mocy art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o zakwaterowaniu, wszystkie ustawowe wymagania do przyznania odprawy mieszkaniowej. Jednocześnie na mocy art. 47 ustawy o zakwaterowaniu do obliczenia odprawy podał stan rodziny z dnia [...].06.2018 r., który - w jego ocenie - powinien Dyrektor uwzględnić.
Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie niekwestionowane jest to, że W. C. dnia [...].05.2020 r. był uprawniony do złożenia wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej, gdyż [...].03.2020 r. decyzja Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych o jego zwolnieniu, ze służby wojskowej, stała się ostateczna.
Bezspornym jest również, że W. C. dnia [...].05.2020 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, zajmował i nadal zajmuje kwaterę będącą w zasobie AMW. Na dzień zwolnienia ze służby wojskowej ww. zamieszkiwał w tej kwaterze wraz z H. C., J. C., N. Z. i A. C. oraz posiadał wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 30 lat, 1 miesiąca i 7 dni. W sprawie nie zaistniała, także żadna z sytuacji określnych w art. 23 ust. 9 ustawy o zakwaterowaniu, dlatego możliwe było orzeczenie, na mocy art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o zakwaterowaniu, o wypłacie W. C. odprawy mieszkaniowej.
Sporną pozostała kwestia wyliczenia kwoty odprawy. Strona żąda wypłaty odprawy na 5 norm, według stanu rodzinnego z dnia [...].06.2018 r. Organ I instancji wydał decyzję na 4 normy, bez uwzględnienia zamężnej, według stanu z [...].05.2020r., córki N. Z..
Prezes podziela stanowisko organu I instancji, że w sprawie ustalenia kwoty odprawy mieszkaniowej nie jest wystarczające przyjęcie, że kwota odprawy winna odpowiadać jedynie należnym normom - w dniu wskazanym przez żołnierza. W sprawie niezbędna jest ocena tych okoliczności wedle stanu, z dnia zwolnienia ze służby, z uwagi m.in. na funkcję tej formy pomocy i jej publiczny charakter.
Stanowisko to wynika z faktu, że organy administracji są zobowiązane przestrzegać, oprócz ww. przepisów materialne - prawnych, również ogólnych zasad prawa, w tym zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Obowiązek przestrzegania prawa, który mieści się w zasadzie to również działanie w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości.
Z tej przyczyny, zdaniem organu, należało odejść od wykładni językowej i znaczenia literalnego ww. przepisów, gdyż prowadziłoby to do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej (funkcjonalnej). Uwzględniając powyższe, uznać należy, że w normie prawnej wyrażonej w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu, chodzi o pomoc tym żołnierzom zawodowym, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe członkom rodziny. Trudno jednakże uznać, że dziecko żołnierza, które poprzez zawarcie związku małżeńskiego złożyło własną rodzinę, pomimo nieustających więzi z rodzicami, jest zaliczone do jego gospodarstwa domowego. Zawierając związek małżeński taka osoba, stanowi ze swoim małżonkiem odrębną komórkę społeczną od dotychczasowej rodziny. Z tej przyczyny nie może być uwzględniana, jako osoba z rodziny żołnierza i brana pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej do wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej.
W. C. wniósł skargę na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lutego 2021r. nr [...], w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej.
Wnosił o uchylenie ww. decyzji jak i decyzji ją poprzedzających. Przedmiotowej decyzji zarzucał zarówno błąd o charakterze formalnym polegającym na niewłaściwym ustaleniu podstawy prawnej wydanej decyzji, jak i błąd o charakterze materialnym polegającym na niewłaściwym ustaleniu sytuacji faktycznej w sprawie. Wnosił o uchylenie decyzji i wydanie nowej decyzji przyznającej odprawę mieszkaniową przysługującą na wszystkich członków rodziny na dzień wskazany we wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej zgodnie z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił zbrojnych RP.
Podnosił, iż kluczową kwestią w sprawie jest nieuwzględnienie pomimo jasnego brzmienia art. 47 ust. 2 ustawy oświadczenia o stanie rodzinnym na dzień wskazany, tj. dzień [...] czerwca 2018 r. W danym stanie faktycznym sprawa dotyczy nieuwzględnienia normy przypadającej na córkę N. Z. . Organ wydający Decyzję stosując wybiorczo przepisy przyjął do obliczenia odprawy stan faktyczny na dzień zwolnienia mnie z zawodowej służby wojskowej co jest w całkowitej sprzeczności z dyspozycją art. 47 ustawy który jednoznacznie określa warunki które należy spełnić, tryb przyznania i sposób obliczenia odprawy mieszkaniowej.
Skarżący zwraca uwagę na cel wprowadzenia art. 47 ust. 1 pkt. 3 oraz ust. 2 i ust. 5 cytowanej ustawy. Ustawodawca, co jasno wynika z druków sejmowych i senackich, wprowadzając cytowaną regulację w brzmieniu umożliwiającym żołnierzowi wskazanie daty, z której to będzie uwzględniany, dla toczących się postępowań administracyjnych o ustalenie prawa do odprawy mieszkaniowej stan rodzinny żołnierza zawodowego kierował się pragmatycznością wobec problemu przedwczesnego ubywania z szeregów służby czynnej żołnierzy w związku ze zmianą sytuacji rodzinnej żołnierza i "utratą" prawa do norm. Ustawodawca uznał, iż ubywanie najbardziej doświadczonych żołnierzy, często o wyjątkowych kwalifikacjach zawodowych jest mniej korzystne niż opłacenie ewentualnej dodatkowej normy. Taka zmiana przepisu miała również uzasadnienie finansowe, żołnierz nie odchodził przedwcześnie na emeryturę, a na jego miejsce nie trzeba było powoływać nowego żołnierza i opłacać jego uposażenia. Nie bez znaczenia był również fakt ukompletowania jednostek. Wszystkie te kwestie były szczegółowo analizowane przez ustawodawcę, który wprowadzał przedmiotowe przepisy do obrotu prawnego (ocena skutków regulacji).
Skarżący wskazuje, iż w uwagi na powyższe podnoszenie przez organ administracji celowości wypłaty normy na członka rodziny żołnierza na które przysługiwało świadczenie w dacie wskazanej przez żołnierza jest argumentem niespójnym wobec całej idei tego świadczenia, analiz i opracowań podejmowanych przez władzę ustawodawczą jak i wykonawczą, która wnioskowała o wprowadzenie zmian w ustawie i ostatecznie wprowadzona przez władzę legislacyjną w postaci znowelizowanego art. 47 ustawy o zakwaterowaniu SZ. Podkreśla, iż oddziały regionalne AMW podjęły szeroko zakrojone działania mające na celu rozpropagowanie wśród żołnierzy zmiany brzmienia art. 47 ustawy, co było podstawą do zmiany decyzji wielu żołnierzy o wcześniejszym zakończeniu czynnej służby.
Kolejną kwestią jaką podkreśla skarżący jest zaburzenia przez przyjętą interpretację procesu decyzyjnego dokonywanego przez żołnierza zawodowego, który zgodnie z brzmieniem ustawy może realizować swoje uprawnienia na wiele sposobów, jednym z nich jest odprawa mieszkaniowa. Żołnierz, który będąc pewnym określonej kwoty tytułem odprawy mieszkaniowej na podstawie obowiązujących przepisów i kalkulatorów dostępnych na stronie AMW (gdzie jest jasno określony dzień, z którego przyjmuje się ilość norm należnych żołnierzowi do obliczenia odprawy mieszkaniowej) może podejmować decyzje niekorzystne dla siebie, a właściwszy dla żołnierza mógłby być np. wykup posiadanego lokalu bądź inna forma realizacji swojego prawa do zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych.
Prezes Agencji Mienia Wojskowego wnosił o odrzucenie skargi, jako wniesionej po terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325, zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Prezes Agencji Mienia Wojskowego wnosił o odrzucenie skargi, jako wniesionej po terminie wskazując, iż W. C. , wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (data wpływu do Oddziału 16.03.2021r). Do Prezesa Agencji Mienia Woskowego w Warszawie skarga wpłynęła 23 marca 2021r. Zaś nadana została w Oddziale w dniu 19 marca 2021r. (kopie książki nadawczej w załączeniu, albowiem koperta nie zachowała się). Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi minął 17 marca br. Strona została prawidłowo powiadomiona o terminie i organie właściwym, za pośrednictwem którego skarga winna być złożona. Upływ terminu do wniesienia skargi powoduje bezskuteczność czynności jej wniesienia stąd wniosek o odrzucenie skargi jest zasadny.
Należy wskazać, iż w zakresie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 65 § 2 k.p.a. wniesienie środka zaskarżenia do organu niewłaściwego, nie powoduje dla strony negatywnych konsekwencji związanych z uchybieniem terminowi, jeżeli możliwość skutecznego wniesienia żądania jest ograniczona terminem, a jego upływ nastąpił między wniesieniem żądania przez stronę a jego przekazaniem do organu właściwego. Organ niewłaściwy winien ten środek zaskarżenia przekazać organowi właściwemu (komentarz Kmiecik Zbigniew R. Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnych, Rozdział IV, dostępny Lex do art.65 k.p.a., tak też w wyroku NSA z 15 listopada 2011 r., syg. akt. I OSK 547/11).
Natomiast na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Na podstawie art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z zestawienia powyższych przepisów wynika, że aby skutecznie wnieść do sądu skargę na decyzję organu administracji, skarżący musi to uczynić za pośrednictwem organu, którego decyzję kwestionuje, w terminie prawem przewidzianym (por. postanowienie NSA z dnia 29 września 2017 r., I OZ 1400/17, CBOSA). Wyjątek od tej reguły został przewidziany w art. 53 § 4 p.p.s.a., ale obejmuje on tylko przypadek złożenia skargi wprost do sądu administracyjnego. W odniesieniu do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, tj. sytuacji, w której skarga została złożona do organu niewłaściwego - przyjmuje się, że ten organ powinien przesłać ją właściwemu organowi administracji publicznej celem nadania biegu. O zachowaniu trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi decyduje wtedy data nadania skargi przez organ niewłaściwy w urzędzie pocztowym na adres właściwego organu administracji publicznej (por. powołane wyżej postanowienie NSA z dnia 29 września 2017 r. oraz cytowane tam orzecznictwo).
W przedmiotowej sprawie organ nie dysponował kopertą lub innym dowodem potwierdzającym datę nadania skargi w urzędzie pocztowym. Trudno, bowiem przyjąć za taki dowód, kopie książki nadawczej (zawiadomienie z dnia 18.03.2021r.). Skoro organ nie dysponuje dokumentem potwierdzającym datę nadania skargi, braki w powyższym zakresie nie mogą skutkować w sposób negatywny dla skarżącego. Nie może też zostać ten brak konwalidowany przez dowód pośredni (tj.zawiadomienie z dnia 18.03.2021r.), nie jest ono bowiem równoznaczne z dokumentem potwierdzającym datę nadania skargi za pośrednictwem urzędu pocztowego. A powyższego dokumentu Sąd oczekiwał w przedmiotowej sprawie.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać, iż skarga podlegała uwzględnieniu. Sąd za zasadny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Prezes Agencji Mienia Wojskowego rozpatrując sprawę jako organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował w niniejszej sprawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Organ naruszył również art. 6 k.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
W sprawie jest bezsporne, że skarżącemu przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy o zakwaterowaniu). Zgodnie z tym przepisem, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.
Istota sporu w sprawie sprowadzała się jedynie do sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. W ocenie Sądu, Prezes Agencji Mienia Wojskowego miał podstawy do uwzględnienia odwołania strony od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] w zakresie, w jakim organ I instancji przy ustaleniu wysokości odprawy mieszkaniowej niewłaściwie zastosował art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Zgodnie z tym przepisem, odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca według zasady: wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Brzmienie powołanego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisu tego wynika, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, w dniu wskazanym przez żołnierza. W świetle powyższego nie było podstaw, aby rozpatrując odwołanie strony, przyjąć za trafne ustalenie o konieczności uwzględnienia do wyliczeń mniejszej ilości norm niż należne skarżącemu w dniu przez niego wskazanym. Zaprezentowany przez organ pogląd doprowadził w istocie do tego, że przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie został właściwie zastosowany.
W sprawie tej naruszona została podstawowa zasada postępowania administracyjnego, tj. zasada praworządności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta jest powtórzeniem konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji).
Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Działanie każdego organu władzy publicznej powinno opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.
Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).
W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła wątpliwość, co do rozumienia stosowanej normy prawnej, nadto sens przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy o zakwaterowaniu), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego, co należy podkreślić, lokalu mieszkalnego (art. 47 ustawy o zakwaterowaniu). Natomiast, wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają w tej sprawie podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej i przyjąć, jak chciałby organ, że ustaleń co do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należy dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, jak stanowi art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Prawo do odprawy mieszkaniowej jest ściśle związane z przysługującym żołnierzowi w trakcie służby prawem do zakwaterowania.
W sprawie tej nie można podzielić poglądu organu, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem ilości norm wskazanych przez żołnierza na dzień. byłaby sprzeczna z celem odprawy mieszkaniowej. W doktrynie wskazuje się, że "(...) Z założenia językowej racjonalności "prawodawcy" wyprowadza się też regułę interpretacyjną, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne dla zrekonstruowania jakiejś normy postępowania (nie można przyjmować takiej wykładni, która uznawałaby jakieś sformułowanie tekstu za zbędne), a także regułę, że to samo słowo czy zwrot językowy powtarzający się w tekście aktów prawodawczych ma zawsze taki sam sens, natomiast użycie odmiennego słowa czy zwrotu ma świadczyć o tym, że "prawodawca" miał na myśli dwa odmienne pojęcia. (...)" (v. Zygmunt Ziembiński [w:] Sławomira Wronkowska, Zygmunt Ziembiński, "Zarys teorii prawa", Poznań 2001, str. 166).
W rozpatrywanej sprawie wszystkie osoby – na dzień wskazany przez żołnierza – były członkami rodziny, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkaniowej, czego nie kwestionował organy. Przyjęcie przez organ, że ustaleń w zakresie ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, o czym jest mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, organ powinien dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, na co wskazano w zaskarżonej decyzji, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przyjęcie takiego stanowiska organu powodowałoby, że użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" odnoszony do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należałoby uznać za zbędny. Brak jest w aktualnym stanie prawnym podstaw do takiego stanowiska. Nadto, przyjęcie ustaleń w zakresie ilości norm, o których mowa wyżej, na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej przez organ, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, oznaczałoby, że to organ wybierałby w istocie datę, na którą dokonywane byłyby ustalenia faktyczne w tym zakresie. Trzeba zwrócić przy tym uwagę, że ustawodawca powtórzył zwrot "na dzień wskazany przez żołnierza" w art. 47 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o zakwaterowaniu. Zdecydował bowiem, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku (jest to zatem odrębna regulacja od przepisów k.p.a. wyznaczających terminy rozpatrzenia spraw administracyjnych). Ustawodawca wyznaczył organowi, aż 90 dni na wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W zdaniu drugim art. 47 ust. 2, ustawodawca wskazał, że wydanie decyzji następuje m.in. po złożeniu oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym "na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, (...)".
Kwestia daty wydania decyzji przez organ nie ma zatem znaczenia prawnego dla dokonania ustaleń faktycznych w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odprawy mieszkaniowej. Także w art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu ustawodawca potwierdził, że do obliczenia wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej "w dniu wskazanym przez żołnierza". Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1195) określając wzór wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w załączniku nr 1 również uwzględnił brzmienie ustawy o zakwaterowaniu, wskazując na konieczność załączenia do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym "na wskazany dzień".
Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. W sprawie tej, wobec jednoznacznej woli ustawodawcy, nie ma podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu nie uwzględnić ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku.