III OSK 4879/21

III OSK 4879/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 703/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-11-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
art. 29 ust. 3
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 703/20 w sprawie ze skargi S.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi S.S. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 17 marca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 24 czerwca 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził ugodę zawartą 18 czerwca 2009 r. pomiędzy M.R. (dalej: uczestnik postępowania) a skarżącym w sprawie dotyczącej zakłóceń stosunków wodnych. Ugoda została zawarta w postępowaniu wszczętym wnioskiem uczestnika postępowania dotyczącym zakłócenia stosunków wodnych w wyniku samowolnej likwidacji rowu melioracyjnego przez skarżącego na działce będącej jego własnością.
W dniu 24 kwietnia 2017 r. A.R. oraz skarżący wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z 24 czerwca 2009 r. podnosząc, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa
Postanowieniem z 27 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z 24 czerwca 2009 r. Następnie, na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 16 sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z 27 czerwca 2017 r.
Uczestnik postępowania wniósł skargę na postanowienie z 16 sierpnia 2017 r. Wyrokiem z 30 listopada 2017 r. II SA/Kr 1332/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie z 16 sierpnia 2017 r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący. Wyrokiem z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt.: II OSK 1433/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Postanowieniem z 17 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie uchyliło w całości zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 27 czerwca 2017 r. i stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z 24 czerwca 2009 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm. – dalej: Prawo wodne) w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 114 oraz w związku z art. 126 oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.).
Skarżący wniósł skargę na postanowienie z 17 marca 2020 r.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji podkreślił, że w wydanych w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych nakazano przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości kwestionowanego rozstrzygnięcia. Konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania miała na celu ustalenie, czy ugoda nie została zawarta z naruszeniem art. 29 Prawa wodnego. Organ nie wykonał zaleceń wynikających z tych wyroków.
W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7 oraz w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1-3 Prawa wodnego przez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w sposób wskazany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2019 r. II OSK 1433/18 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 listopada 2017 r. II SA/Kr 1332/17.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł uczestnik postępowania M.R.
Uczestnik postępowania zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 156 "pkt. 1 pkt. 2" k.p.a. Polegało to na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że w tej sprawie organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w sposób wskazany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1433/18, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej subsumpcji przepisów prawa materialnego i uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 17 marca 2020 r.
Ponadto uczestnik postępowania zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 29 "ust. 1 - 3 pkt.1" Prawa wodnego, przez "niewłaściwe zastosowanie, uznaniu ich przedwczesnego zastosowania", w sytuacji, gdy zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy oraz ustalenia, dawały podstawy do orzeczenia co do istoty sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 17 marca 2020 r.
Uczestnik postępowania wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie zostało wydane w trybie stwierdzenia nieważności. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (lub postanowienia) jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego [...] zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, [...] jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8, s. 31; P. Daniel, Glosa do wyroku NSA z 7.05.2015 r., I OSK 2188/13, OwSS 2016/3, s. 108–113 oraz wyrok NSA z 22.01.2015 r., I OSK 1021/13, LEX nr 1655816). Ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie zostało dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest zatem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Wpływa to niewątpliwie na zakres prowadzonego przez organ postępowania dowodowego i wyjaśniającego, które to postępowanie jest ograniczone wyłącznie do kwestii związanych z kwalifikowanym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę wydania postanowienia objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W tej konkretnej sprawie oznacza to, że organ nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego w zakresie niekorzystnego wpływu zmiany stanu wody na gruncie na grunty sąsiednie, a jedynie w zakresie rażącego naruszenia przez postanowienie o zatwierdzeniu ugody normy z art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego. Wynika to także z wydanego w tej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2019 r. II OSK 1433/18, gdzie podkreślono, że "słusznie WSA nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu wyjaśnienia ewentualnej kwalifikowanej wadliwości kwestionowanego rozstrzygnięcia, przy czym zakres tego postępowania w żadnym wypadku nie wykracza poza ramy postępowania nadzwyczajnego." Oznacza to, że w tej sprawie organ nie był uprawniony do ponownej oceny, czy w sprawie doszło do szkodliwego wpływu zmiany stosunków wodnych na gruncie, w zakresie, w jakim dokonały tego organy orzekając w trybie zwyczajnym, w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 2 lipca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 3 marca 2008 r. (decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 października 2008 r. III SA/Kr 822/08 i na skutek ponownego rozpoznania sprawy została zawarta przedmiotowa ugoda).
Ponadto, zgodnie z art. 29 Prawa wodnego, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.
Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2 Prawa wodnego). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 Prawa wodnego). Dodatkowo, w art. 30 Prawa wodnego została uregulowana ugoda dotycząca zmiany stanu wody na gruntach. Z treści tego przepisu wynika, że właściciele gruntów mogą, w drodze pisemnej ugody, ustalić zmiany stanu wody na gruntach, jeżeli zmiany te nie wpłyną szkodliwie na inne nieruchomości lub na gospodarkę wodną; ugoda nie może dotyczyć wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (art. 30 ust. 1). Realizacja postanowień ugody jest możliwa po zatwierdzeniu, w drodze decyzji, odpowiednio przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta; z wnioskiem o zatwierdzenie ugody występują umawiający się właściciele gruntów (art. 30 ust. 2). W doktrynie istnieje spór, czy ugoda z art. 30 Prawa wodnego jest inną formą ugody niż ugoda przewidziana w art. 114 i nast. k.p.a. Przykładowo w ocenie M. Kałużnego "Przepis art. 30 ust. 2 wskazuje, że zawarta przez właścicieli gruntów ugoda w sprawie zmiany stanu wody na gruntach może być zatwierdzona przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w drodze decyzji, na wniosek zainteresowanych stron (umawiających się właścicieli gruntów). Skutek zatwierdzenia zawartej ugody jest taki sam jak wydanej decyzji w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruntach. Do zatwierdzenia treści ugody stosuje się przepisy art. 114-122 k.p.a., z tym że zatwierdzenie jej następuje w formie decyzji. Ma ono istotne znaczenie w przypadku realizacji jej postanowień, a dotyczy powstałych sporów administracyjnych w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie." M. Kałużny [w:] Prawo wodne. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2016, art. 30. Z kolei B. Rakoczy wskazuje, że jest to "ugoda, o której mowa w art. 917 k.c. [...] Za cywilnoprawnym charakterem ugody, o której mowa w komentowanym przepisie, przemawia przede wszystkim to, że jej przedmiotem jest ochrona prawa własności, i to poprzez zachowania samego właściciela." Uwaga ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia tej sprawy, która, jak już podkreślano, przed organem administracji toczyła się w trybie nieważności. Natomiast dla uznania, że decyzja lub postanowienie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, koniecznie ustalenie, że rozstrzygnięcie to nie może być uznane za zewnętrzny akt administracyjny wydany przez organ państwa praworządnego, a także biorąc pod uwagę jej skutki społeczno-gospodarcze, nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. W przypadku sporu co do charakteru prawnego ugody zawartej w tej sprawie, nie ma podstaw do uznania, że forma w jakiej ugoda została zatwierdzona mogła zostać oceniona w kategorii oczywistego, rażącego naruszenia prawa. Nie jest bowiem oczywiste i wymaga pogłębionej analizy, czy ugoda powinna zostać zatwierdzona w formie decyzji (art. 30 ust. 2 Prawa wodnego) czy też postanowienia (art. 119 § 1 k.p.a.).
W konsekwencji zasadnicze znaczenie w tej sprawie miało ustalenie, czy zawarta w tej sprawie ugoda, zatwierdzona postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z 24 czerwca 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego. Tego rodzaju wskazania wynikały także z wydanych w tej sprawie wyroków sądów administracyjnych – wyroku NSA z 6 sierpnia 2019 r. II OSK 1433/18 i wyroku WSA w Krakowie z 30 listopada 2017 r. II SA/Kr 1332/17. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie w ramach kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że organ ograniczył się "do zsumowania dotychczas przeprowadzonych w sprawie ustaleń i w oparciu o te ustalenia, wydania postanowienia stwierdzającego nieważność postanowienia o zatwierdzeniu ugody. W ocenie Sądu I instancji, przeprowadzono jedynie analizę treści ugody ze wskazaniem czego nie zawiera i nie wyjaśnia oraz przytoczono art. 29 Prawa wodnego. Organ bez oparcia się o konkretne dowody i ustalenia, których przeprowadzenie nakazano w wydanych w sprawie wyrokach, przyjął, że wybudowanie przez skarżącego podmurówki chroniącej, znajdującej się na odcinku granicznym działek nr ewid. [...]/3 i nr ewid. [...]/1 doprowadziło do zmiany kierunku wody spływającej rowem melioracyjnym, z niekorzyścią dla działki nr ewid. [...]/1, której właściciel nie był stroną zatwierdzonej ugody. Był to jedyny i decydujący powód naruszenia art. 29 Prawa wodnego, skutkujący stwierdzeniem nieważności ugody, bez przeprowadzenia wyczerpującego postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to nie jest wystarczająca, a sprawa w tym zakresie wymaga ponownej oceny. Istotnie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, pomimo swojej obszerności, do kluczowej w tej sprawie kwestii odnosi się lakonicznie. Natomiast stanowisko Sądu I instancji jest również lakoniczne i nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania, wymaganych przez art. 153 p.p.s.a. W szczególności Sąd I instancji nie wskazał, jakiego rodzaju czynności wyjaśniające powinien podjąć organ ponownie rozpoznając sprawę, przy założeniu, że jest to postępowanie nadzwyczajne, którego celem nie jest ponowna ocena szkodliwego wpływu zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie. Sąd I instancji nie dokonał także oceny w zakresie zasadniczej, w ocenie organu, okoliczności, jaką jest brak uwzględnienia w ugodzie jednej ze stron postępowania – właściciela działki, na którą oddziaływać będzie ewentualne wykonanie warunków ugody. Jednocześnie organ powołał się w tym zakresie na dokumentację fotograficzną, z której wynika szkodliwe oddziaływanie na grunty tej strony postępowania, co Sąd I instancji pominął i do czego się nie odniósł. Należy ponownie podkreślić, że z wydanych w tej sprawie wyroków sądów administracyjnych nie wynika obowiązek ponownego prowadzenia postępowania tak, jakby było to postępowanie zwyczajne, ale obowiązek oceny postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z 24 czerwca 2009 r. w kontekście rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany szczegółowo odnieść się do tej kwestii oraz dokonać oceny, czy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 17 marca 2020 r. było prawidłowo uzasadnione w tym zakresie.
Powyższe oznacza, że zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. zasługiwały na uwzględnienie Ocena Sądu I instancji wskazująca na naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego była przedwczesna i niepełna, a ponadto mogła prowadzić do wykroczenia poza wskazania wynikające z wydanych w tej sprawie prawomocnych wyroków sądów administracyjnych. Ponadto zaskarżony wyrok nie zawierał wskazań co do dalszego postępowania na podstawie art. 153 p.p.s.a. Na podstawie tak sformułowanej oceny prawnej, brak było podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z kolei zarzuty naruszenia art. 156 "pkt. 1 pkt. 2" k.p.a. oraz z art. 29 "ust. 1 - 3 pkt.1" Prawa wodnego, zostały błędnie sformułowane i nie spełniają warunków prawidłowego i precyzyjnego wskazania podstaw kasacyjnych. Opierają się bowiem na nieistniejących jednostkach redakcyjnych powołanych przepisów.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.