III OSK 4870/21

III OSK 4870/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 179/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-22
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1177
art. 17§ 1 wz z § 28 ust. 1
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów  administracyjnych
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A.S. oraz Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 179/20 w sprawie ze skargi A.S. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt: II SAB/Wa 179/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym stwierdził, że Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dopuścił się bezczynności, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
A.S. wnioskiem z dnia 12 grudnia 2019 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o udostępnienie w oryginałach kompletnych materiałów z przeprowadzonych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie wizytacji, w szczególności protokołów, informacji powizytacyjnych, zaleceń powizytacyjnych, sprawozdań z ich wykonania itp., a także z innych zewnętrznych i wewnętrznych późniejszych wizytacji, lustracji, kontroli itp.
Przewodnicząca Wydziału Informacji Sądowej pismem z 23 grudnia 2019 r. nr WIS-0451/236/19 poinformowała wnioskodawcę, iż w Sądzie znajdują się protokoły powizytacyjne, polustracyjne, materiały pokontrolne wytwarzane przez różne podmioty kontrolujące. Dokumenty te dotyczą oddziałów Sądu i wydziałów orzeczniczych oraz Wydziału Informacji Sądowej, ich tematyka jest bardzo różnorodna, zaś dokumentacja liczy kilkaset stron. W związku z powyższym wezwano wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku poprzez wskazanie dokumentów, jakich się domaga oraz zakresu informacji, o jaką wnosi.
Pismem z 19 stycznia 2020 r. wnioskodawca poinformował, iż interesują go dokumenty, które dotyczą kontroli, wizytacji w sprawach dotyczących orzecznictwa i oceny pracy sędziów orzekających, w szczególności w jego sprawach w przedmiocie konkursów na wyższe stanowiska w korpusie służby cywilnej.
Organ pismem z 6 lutego 2020 r. nr WIS-0451/22/20 poinformował o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. 24 lutego 2020 r. Jako powód opóźnienia w załatwieniu wniosku wskazano analizę obszernego materiału będącego przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy.
Następnie pismem z dnia 12 lutego 2020 r. wezwano wnioskodawcę do wykazania, w jakim zakresie uzyskanie przez niego wnioskowanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wezwanie to zostało doręczone wnioskodawcy 17 lutego 2020 r. i do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę pozostało bez udzielenia odpowiedzi.
A.S. pismem z dnia 3 marca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 grudnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się rozpoznania skargi na rozprawie, uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Zażądał też przyznania sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ukarania organu grzywną w maksymalnej przewidzianej prawem wysokości, stwierdzenia, że bezczynność organu ma charakter celowy oraz rażąco narusza prawo. Wniósł również o zawiadomienie właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa przez organ i okolicznościach mających wpływ na ich powstanie.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 19 marca 2020 r. organ wydał decyzję nr 1/20 o odmowie udostępnienia wnioskowanej przez A.S. informacji, z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji.
W odpowiedzi na skargę z dnia 24 marca 2020 r. organ wniósł o jej oddalenie w całości, wyjaśniając, że wystosowano powiadomienie o powodach opóźnienia załatwienia wniosku, zaś organ podejmował niezbędne działania, tak aby zrealizować swój obowiązek ustawowy. Konieczność analizy zgromadzonych materiałów była bezpośrednio związana z opóźnieniem w udostępnieniu wnioskowanej informacji. Wyznaczając przedłużony termin, w jakim organ udostępni informację, wskazano dzień 24 lutego 2020 r., tj. przedłużono go o 17 dni, mimo iż art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje możliwość przedłużenia terminu do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Po analizie zgromadzonego materiału, organ stwierdził, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a ponieważ wnioskodawca nie wykazał, że jest ona istotna dla interesu publicznego, organ wydał decyzję w dniu 19 marca 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obszernie wyjaśniając rozumienie bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przesądzając, że wniosek dotyczył informacji publicznej, a organ był zobowiązany do jej udostępnienia, stwierdził, że w sytuacji gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest sformułowany w sposób tak ogólny, iż powstają istotne i uzasadnione wątpliwości co do treści i zakresu żądania wnioskodawcy, termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej może rozpocząć swój bieg dopiero od chwili, gdy wnioskodawca w sposób jasny i konkretny określi zakres żądania. W niniejszej sprawie takie sprecyzowanie żądania nastąpiło w piśmie skarżącego z dnia 19 stycznia 2020 r., które wpłynęło do organu w dniu 24 stycznia 2020 r. Od tej zatem daty należy liczyć 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy. Pismem z dnia 6 lutego 2020 r., organ poinformował skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 24 lutego 2020 r. Załatwienie wniosku skarżącego nastąpiło w dniu 19 marca 2020 r., a więc po upływie terminu wyznaczonego w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Sąd podkreślił, że organ miał możliwość ponownego wyznaczenia nowego terminu, maksymalnie do dnia 24 marca 2020 r., jednakże tego nie uczynił. Dlatego też przyjąć należy, iż organ pozostawał w bezczynności od dnia 25 lutego 2020 r. do dnia 18 marca 2020 r., tj. do dnia poprzedzającego dzień wydania decyzji administracyjnej.
Sąd uznał, że bezczynność Prezesa WSA w Warszawie w załatwieniu wniosku strony skarżącego z dnia 12 grudnia 2019 r., sprecyzowanego pismem z dnia 19 stycznia 2020 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Zdaniem Sądu uznać należy, że bezczynność organu nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd nie uwzględnił także wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Grzywna ma mobilizować organ, w tym przypadku podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do załatwienia sprawy (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 858/19), działać również prewencyjne i represyjnie na organ. "Represja" ta powinna być jednak stosowana z rozwagą, w szczególnie nagannych, drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 813/19). Taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie nastąpiła w rozpatrywanej sprawie. Sąd nie znalazł też podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Stwierdzenie istnienia bezczynności niemającej charakteru rażącego naruszenia prawa jest niewystarczające, zdaniem Sądu, do uznania za zasadne żądania przyznania sumy pieniężnej. Sąd nie znalazł tez podstaw do zastosowania instytucji sygnalizacji uregulowanej w art. 155 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.S. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia (powinno być wyroku – przyp. NSA) w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz zarzucając:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 13 § 2 (winno być ust. 2 - przyp. NSA) ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądana przez skarżącego informacja nie może być udostępniona przez organ w terminie 14 dni od złożenia wniosku, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie;
b) art. 3 § 1 (winno być ust. 1 - przyp. NSA) pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną, w związku z czym skarżący jest zobowiązany do wskazania interesu prawnego w celu jej udostępnienia, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie i odmowę udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 155 § 2 Prawa o postępowanie przed sądami administracyjnymi poprzez błędne stwierdzenie, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji doprowadziło do nieuchylenia decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowanie przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;
c) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz niedoniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a także uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący kasacyjnie wskazał, że od sprecyzowania wniosku (19 stycznia 2020 r.) do wyznaczonego terminu załatwienia sprawy (24 lutego 20220 r.) upłynął ponad miesiąc i "jest wielce wątpliwe, by analiza wskazanego przez skarżącego zakresu informacji trwała ponad miesiąc czasu".
Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżący kasacyjnie stwierdził, że informacja publiczna, której zażądał nie może stanowić informacji publicznej przetworzonej, skoro z orzecznictwa wynika, że przez informację przetworzoną należy rozumieć taką informację, która nie istnieje w momencie złożenia wniosku o informację publiczną, lecz można ją wydobyć z danych dostępnych organowi. Żądana dokumentacja była sporządzona w trakcie kontroli i nie wymagała od organu podjęcia dodatkowych czynności, które uzasadniałyby zmianę charakteru informacji.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie uzasadnił twierdzeniem, że rażące naruszenie prawa nie może być zależne od długości przekroczenia terminu do załatwienia sprawy, a skoro Prezes nie zawiadomił skarżącego o opóźnieniu w załatwieniu sprawy, to skarżącemu należy się odszkodowanie. Uchybienia w zakresie naruszenia przepisów postępowania doprowadziły do naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że Sąd błędnie ustalił, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł także Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając wyrok w całości, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie:
1) art. 17 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 28 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1177) poprzez niezastosowanie skutkujące nieważnością postępowania sądowego,
2) art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię skutkującą niezasadnym stwierdzeniem, że Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dopuścił się bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej wskutek niewydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku w terminie określonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W drodze losowania ustalono jedynie sędziego sprawozdawcę, zaś pozostałych sędziów składu orzekającego nie wylosowano, lecz zostali oni wyznaczeni przez Przewodniczącego Wydziału, co w ocenie strony skarżącej kasacyjnie oznacza, że skład orzekający w sprawie został ustalony sprzecznie z przepisami prawa, tj. art. 17 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 28 ust. 1 Regulaminu. Na poparcie tego stanowiska powołano wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II FSK 2744/17 i z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1370/14.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w skardze kasacyjnej podniesiono, że wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji zostało doręczone wnioskodawcy 28 lutego 2020 r., a nie jak omyłkowo wskazano w odpowiedzi na skargę, w dniu 17 lutego 2020 r., zaś zwrotne potwierdzenie odbioru wpłynęło do Sądu w dniu 10 marca 2020 r. Skarga na bezczynność wpłynęła do Sądu 10 marca 2020 r., co oznacza, że skarżący zrezygnował z udzielenia odpowiedzi na wezwanie, co skutkowało wydaniem w dniu 19 marca 2020 r. decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W dalszej kolejności organ skarżący kasacyjnie stwierdził, że organ może powiadomić o tym, że udostępni informację po terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże - inaczej niż organ działający na podstawie przepisów k.p.a. - ograniczony jest terminem 2 miesięcy. Termin 2 miesięcy może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy organ powiadomi wnioskodawcę o przekroczeniu terminu 14 dni. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że każde przekroczenie terminu, o którym powiadomiono w zawiadomieniu wystosowanym w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza ("automatycznie"), że organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dopuścił się bezczynności. O ile organ nie przekroczył terminu dwóch miesięcy od złożenia wniosku (pod warunkiem prawidłowego powiadomienia w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), to nie można stwierdzić, że nie załatwił sprawy w terminie określonym w ustawie. W takiej sytuacji, dla właściwej oceny działania organu pod względem zadośćuczynienia restrykcyjnie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej wymogom terminowości podejmowanych czynności, konieczne jest ustalenie, czy przekroczenie terminu "wyznaczonego" w zawiadomieniu można uznać za usprawiedliwione. Wymaga to odrębnej oceny w okolicznościach każdej sprawy, niemniej ocena ta powinna z pewnością mieć miejsce, z jednej strony z uwzględnieniem celowości podejmowanych czynności, ich efektywności i należytego poziomu koncentracji oraz sprawności, a z drugiej strony z uwzględnieniem ewentualnego wpływu stwierdzonego przekroczenia na prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej. W rozpatrywanej sprawie Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co jest bezsporne, w terminie nieprzekraczającym dwóch miesięcy wydał decyzję w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W terminie zakreślonym w zawiadomieniu z dnia 6 lutego 2020 r., tj. do dnia 24 lutego 2020 r. organ podejmował czynności, które świadczą o tym, że nie pozostawał w bezczynności. Po dniu 24 lutego 2020 r. organ oczekiwał na zwrotne potwierdzenie odbioru wezwania, które wpłynęło do Wydziału Informacji Sądowej 10 marca 2020 r., a zatem w tym samym dniu, w którym wpłynęła skarga na bezczynność Prezesa. Skarżący kasacyjnie organ zauważył także, że 5 dni przed wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej - na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zaczął obowiązywać stan zagrożenia epidemicznego, który obowiązywał do czasu ogłoszenia stanu epidemii, tj. do dnia 20 marca 2020 r. Zgodnie natomiast z art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w okresie obowiązywania tego stanu bieg terminów procesowych w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw ulegał zawieszeniu. Wedle z kolei art. 15zzs ust. 10 pkt 1 tej ustawy przepisów o bezczynności organów nie stosowało się. W ocenie Prezesa Sądu nie można stwierdzić, że pozostawał on w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej po dniu 24 lutego 2020 r. tj. dacie wyznaczonej w zawiadomieniu z 6 lutego 2020 r.
Z uwagi na przyznanie skarżącemu prawa pomocy w zakresie całkowitym postanowieniem z dnia 1 czerwca 2020 r., zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przyznanie prawa pomocy pozostawiono w aktach sprawy bez nadawania mu dalszego biegu, o czym poinformowano skarżącego.
W pismach z dnia 19 kwietnia 2021 r. oraz z dnia 3 stycznia 2022 r. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Zarządzeniem z dnia 10 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Ze względu jednak na zawarty w skardze kasacyjnej Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzut nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wynikającej z naruszenia art. 17 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 28 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1177) dalej: Regulamin, poprzez ich niezastosowanie, konieczne było w pierwszej kolejności - w ramach podejmowanej z urzędu oceny przesłanek nieważności postępowania - wyjaśnienie braku podstaw wystąpienia w sprawie przesłanki sprzeczności składu orzekającego z przepisami prawa (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie, zmiana składu orzekającego dokonana z naruszeniem przepisów Regulaminu nie wypełnia przesłanki nieważności określonej w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w powołanych w skardze kasacyjnej organu wyrokach NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt: I OSK 1370/14 i z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt: II FSK 2744/17.
Konstytucja RP w art. 45 ust. 1 stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawo do sądu definiuje się jako prawo do ochrony sądowej, wyprowadzane z prawa do ochrony prawnej. Prawo to jest instytucjonalną gwarancją ochrony materialnych, konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich (por. A. Wróbel, Prawo do sądu [w:] Konferencja naukowa: Konstytucja RP w praktyce, Warszawa 1999, s. 220). Trybunał Konstytucyjny uznaje, że syntezą prawa do sądu jest dostęp obywateli do sądu w celu umożliwienia im obrony ich interesów przed niezawisłym organem kierującym się wyłącznie obowiązującym prawem (por. wyr. TK z dnia 12 marca 2002 r., P 9/01, OTK-A 2002/2, poz. 14). Prawo do sądu obejmuje zatem możliwość realizacji uprawnienia dostępu do właściwego Sądu, który we właściwej procedurze rozpozna sprawę i wyda wyrok. Z art. 183 § 2 p.p.s.a. wynika, że przesłanki nieważności postępowania są ściśle związane z uchybieniami w realizacji prawa do sądu. Nieważność postępowania zachodzi bowiem, gdy droga sądowa była niedopuszczalna (pkt 1), jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany (pkt 2), jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona (pkt 3), jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy (pkt 4), jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw (pkt 5), jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny (pkt 6).
Z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika prawo do sądu właściwego, tj. takiego, który jest właściwy rzeczowo, miejscowo i funkcjonalnie, ale także orzeka we właściwym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie stoi na stanowisku, że o nieważności postępowania, z uwagi na przesłankę wymienioną w art. 183 § 2 pkt 4 in principio p.p.s.a. świadczyć będzie naruszenie zasad ustawowych kreujących skład sądu, a więc przepisów, których naruszenie może prowadzić do naruszenia gwarancji konstytucyjnych związanych z prawem do sądu.
Przyczyna nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. wystąpi wówczas, gdy skład sądu był nieprawidłowy, a nie wtedy, gdy doszło do uchybień przy jego wyznaczaniu (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt: I GSK 3129/05). Naruszenie przepisów regulaminowych w zakresie zmian w składzie orzekającym nie oznacza, że skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. akt: II OSK 1301/05; wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt: I OSK 907/07). O nieważności postępowania z powodu sprzeczności składu orzekającego z przepisami prawa można by mówić wówczas, gdyby w składzie brała udział niewłaściwa liczba sędziów albo gdyby członek składu orzekającego nie miał uprawnień do orzekania. Chodzi zatem o nieprawidłowy skład sądu, a nie o nieprawidłowości w procesie jego wyznaczania. Naruszenie norm wewnętrznego urzędowania nie oznacza naruszenia zasad ustawowych, skutkujących nieważnością postępowania (tak NSA w wyrokach z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt: I FSK 1679/07, z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt: I FSK 2301/18).
Również w piśmiennictwie prawniczym wskazuje się, że skład sądu sprzeczny z przepisami prawa to skład inny niż określony konkretnym przepisem Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub innym przepisem ustawowym. O nieważności postępowania można zatem mówić wówczas, gdy w składzie orzekającym brała udział zbyt mała lub zbyt duża liczba sędziów albo gdy któryś z członków składu orzekającego nie miał uprawnień do orzekania (zob. H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, WKP 2021, komentarz do art. 183, pkt 3). Naruszenie przepisów regulaminu nie oznacza, że skład sądu orzekającego jest sprzeczny z przepisami prawa (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pod red. nauk. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, wyd. 6, komentarz do art. 183, pkt 13; tak samo: B. Dauter. A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 6, Wolters Kluwer 2016, str. 847). Nie zachodzi nieważność postępowania, gdy skład sądu został wyznaczony w sposób sprzeczny z § 22-29 Regulaminu (zob. A. Skoczylas, P. Szustakiewicz, Komentarz CH Beck, Warszawa 2016 r., komentarz do art. 183 nr 11, str. 360).
Podzielając przedstawione wyżej ugruntowane stanowisko orzecznictwa i doktryny wraz z jego argumentacją oraz stwierdzając, że ponad wszelką wątpliwość sprawa została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie trzech sędziów tego Sądu, wobec których nie zaistniały przesłanki wyłączające ich od orzekania w niniejszej sprawie, nie ma podstaw do przyjęcia, że skład sądu był sprzeczny z przepisami prawa. W sprawie zatem nie występuje przesłanka nieważności postępowania sądowego określona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również wystąpienia jakiejkolwiek innej, spośród enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionych skarg kasacyjnych.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia.
Pierwszy z podniesionych w tej skardze zarzutów dotyczący naruszenia art. 17 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 28 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1177) poprzez niezastosowanie skutkujące nieważnością postępowania sądowego, rozpatrywany już nie w kontekście przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, lecz jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie mógł odnieść skutku przede wszystkim ze względu na jego wadliwą konstrukcję. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy bowiem przypomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., sygn. akt: OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt: I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., sygn. akt: I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt: I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt: I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt: I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., sygn. akt: I OSK 3080/15). Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska, to jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełniła.
Należy ponadto zauważyć, że stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje, że pierwotny skład orzekający w sprawie został wyznaczony prawidłowo. Wadliwe zastosowanie przepisów Regulaminu przy kolejnych zmianach w składzie orzekającym nie świadczy o niezastosowaniu art. 17 § 1 p.p.s.a. Nawet gdyby jednak przyjąć na tle uzasadnienia skargi kasacyjnej, że w istocie naruszenia art. 17 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 28 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, strona skarżąca kasacyjnie upatruje w niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, to rozpatrywany zarzut również nie mógłby odnieść skutku. Uchybienia przepisom postępowania mogą być bowiem skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Strona skarżąca kasacyjnie nie podjęła się wykazania, czy zmiany w składzie, jakie nastąpiły z uchybieniem przepisów Regulaminu, miały wpływ na wynik sprawy i wpływ ten był istotny. Brak wykazania takiego wpływu przez stronę skarżącą kasacyjnie czyni rozpatrywany zarzut nieuzasadnionym.
Nie mógł odnieść skutku również drugi zarzut rozpatrywanej skargi kasacyjnej. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) - dalej u.d.i.p. upatrując naruszenia tych przepisów w ich błędnej wykładni "skutkującej niezasadnym stwierdzeniem, że Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dopuścił się bezczynności w sprawie udostępnienia informacji publicznej wskutek niewydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku w terminie określonym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej".
W odniesieniu do treści tego zarzutu, jak i argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje poprawność ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "dla właściwej oceny działania organu pod względem zadośćuczynienia, restrykcyjnie określonym w u.d.i.p. wymogom terminowości podejmowanych czynności, konieczne jest ustalenie, czy przekroczenie terminu "wyznaczonego" w zawiadomieniu można uznać za usprawiedliwione. Wymaga to odrębnej oceny w okolicznościach każdej sprawy, niemniej ocena ta powinna z pewnością mieć miejsce, z jednej strony z uwzględnieniem celowości podejmowanych czynności, ich efektywności i należytego poziomu koncentracji oraz sprawności, a z drugiej strony z uwzględnieniem ewentualnego wpływu stwierdzonego przekroczenia na prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej.". Uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym skupiono się na powyżej wskazanych okolicznościach oraz dodatkowo okolicznościach wystąpienia stanu zagrożenia epidemicznego wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi dokonanie błędnej wykładni przepisów art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (a w rezultacie, jak należy wnioskować, błędne zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w istocie kwestionuje ustalony przez Sąd stan faktyczny sprawy, a nie błędną wykładnię powołanych przepisów. Wskazana konstrukcja zarzutu determinuje bezpośrednio jego nieskuteczność. Kwestia wykładni przepisów prawnych, to kwestia ich rozumienia w procesie odkodowania zawartych w nich norm wraz z ich percepcją. Wykazanie niewłaściwego rozumienia przepisu prawa nie jest możliwe poprzez argumentację odwołującą się do sposobu stosowania normy zawartej w przepisie, ani przez wykazywanie wadliwości ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy.
Niezależnie od powyższego, rozpatrując omawiany zarzut nie jako zarzut błędnej wykładni przepisów prawa lecz zarzut innego naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej wskazano, że niezasadnie doszło do stwierdzenia bezczynności, skoro organ wydał decyzję w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku. Rozpatrując zatem zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i przyjmując, że strona skarżąca kasacyjnie uznaje, że udostępnienie informacji w terminie maksymalnym, określonym w ust. 2 art. 13 u.d.i.p. zwalnia organ z zarzutu bezczynności, wskazać trzeba, że na gruncie u.d.i.p. termin 2 miesięcy na udostępnienie informacji publicznej dotyczy sytuacji, gdy informacja nie może być udostępniona w terminie 14 dni. Zasadą jest udostępnianie informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni. Przedłużenie terminu, w przypadkach uzasadnionych brakiem możliwości udostępnienia informacji niezwłocznie, może zwolnić organ z zarzutu bezczynności, o ile o fakcie braku możliwości udostępnienia informacji w terminie 14 dni organ poinformuje wnioskodawcę i wyznaczy termin udostępnienia informacji – nie dłuższy niż 2 miesiące od daty zgłoszenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadamia "o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku." Przepis ten nie wskazuje zatem dwumiesięcznego terminu, w jakim może zostać udostępniona informacja publiczna, ani nie zezwala organowi na dowolność w skorzystaniu z terminu dwumiesięcznego. Załatwianie wniosków o udostępnienie informacji publicznej "bez zbędnej zwłoki" oraz stosunkowo krótki, 14-dniowy termin do załatwienia wniosku wskazują, że zasadą winno być ich jak najszybsze załatwienie. Co więcej, skoro art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że "podmiot powiadamia o terminie, w jakim udostępni informację" - nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, to podmiot ten jest związany treścią swojego powiadomienia. Skoro zatem w niniejszej sprawie organ poinformował wprost, że wniosek zostanie załatwiony do dnia 24 lutego 2020 r., to ten termin zobowiązywał go do odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zgodnej z przepisami u.d.i.p.
Przypomnieć należy, że wyznaczenie terminu polega na wskazaniu konkretnej daty lub na wskazaniu konkretnego odcinka czasowego, który jest jednoznaczny i nie budzi wątpliwości, a przy tym mieści się w granicach wyznaczonych przez ustawę. Wnioskodawca, ale również i podmiot obowiązany nie mogą mieć wątpliwości, co do tego, kiedy wyznaczony termin upływa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt: II SAB/Kr 109/22). Tak jak niedopuszczalne jest odroczenie udostępnienia informacji do maksymalnego terminu 2 miesięcy bez podstaw do przedłużenia terminu, tak niedopuszczalne jest niedochowanie wyznaczonego terminu i załatwienie wniosku po jego upływie, lecz z zachowaniem ustawowych granic dwóch miesięcy reakcji na wniosek.
Rozstrzygający sprawę Sąd stwierdził, że "wydłużenie terminu 14-dniowego, wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tego terminu o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. (...) Załatwienie wniosku skarżącego nastąpiło w dniu 19 marca 2020 r., a więc po upływie terminu wyznaczonego w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.". W tych okolicznościach nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Z powołanych przyczyn skarga kasacyjna Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Nieskuteczna okazała się również skarga kasacyjna A.S., oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt: II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt: II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt: II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym ponownie trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.
W ramach podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie w pierwszej kolejności wskazała na art. 155 § 2 p.p.s.a. upatrując naruszenia tego przepisu przez Sąd w błędnym stwierdzeniu, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa "co w konsekwencji doprowadziło do nieuchylenia decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej".
Zarzut ten nie mógł być skuteczny w realiach niniejszej sprawy.
Przede wszystkim zwrócić uwagę należy, że art. 155 § 2 p.p.s.a. odnosi się do obowiązków organu, który otrzymał postanowienie sygnalizacyjne sądu, tj. nakazuje rozpatrzyć to postanowienie i powiadomić w terminie trzydziestu dni sąd o zajętym stanowisku. Przepis ten zatem w żaden sposób nie mógł być naruszony w stwierdzeniu przez sąd, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa "co w konsekwencji doprowadziło do nieuchylenia decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej". Niezależnie jednak od tego, nie mógłby być w realiach niniejszej sprawy uwzględniony zarzut, w którym skarżący kasacyjnie podnosi, że brak stwierdzenia rażącego charakteru bezczynności skutkował nieuchyleniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Skarżący kasacyjnie nie zauważa bowiem, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu nie była ocena decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a kwestia zaistnienia bezczynności organu w jej udostępnieniu. Orzeczenie o charakterze bezczynności nie pozostaje w żadnym związku z wydaną decyzją, która nie mogła być poddana kontroli w niniejszym postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zrekonstruować zarzutu na podstawie argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której wskazano wyłącznie, że rażące naruszenie prawa nie jest zależne od długości przekroczenia terminu, a dodatkowo podniesiono, że brak zawiadomienia o przyczynach opóźnienia oznacza, że "skarżącemu należy się odszkodowanie".
Nie zachodziły podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez "nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.". W odniesieniu do tego zarzutu przede wszystkim należy podkreślić, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie był i nie mógł być stosowany przez Sąd w niniejszej sprawie, a zatem nie mógł być naruszony ani samodzielnie, ani w powiązaniu z innymi przepisami. Przepis ten normuje bowiem kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje lub postanowienia, a przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była sprawa ze skargi na bezczynność, w której Sąd orzekał na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Ponadto, powołane w treści zarzutu przepisy k.p.a. nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie. Niezależnie od tego, że przepisy k.p.a. nie są stosowane w postępowaniu wszczynanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (wyłącznie w odniesieniu do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.)), to także z uwagi na rodzaj zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok uwzgledniający skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej) ich powołanie nie mogło być skuteczne. Końcowo stwierdzić należy, że skuteczność omawianego zarzutu dyskwalifikuje również brak argumentacji na jego poparcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. mającego polegać na wybiórczym przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów skargi, a także uchyleniu się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji.
W odniesieniu do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono jakiejkolwiek argumentacji na jego uzasadnienie. Jedynie zatem ogólnie można wskazać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt: I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt: II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).
Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. skarżący kasacyjnie upatruje w jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że żądana przez skarżącego informacja nie może być udostępniona przez organ w terminie 14 dni od złożenia wniosku, a w konsekwencji w niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie wyjaśniając szczegóły toku postępowania, stwierdził, że "nie można zgodzić się z argumentacją Sądu, jakoby analiza wskazanych dokumentów trwała ponad miesiąc" oraz że "jest wielce wątpliwe by analiza wskazanego przez skarżącego zakresu informacji trwała ponad miesiąc". Zarzut ten dotyczy zatem bezpośrednio ustaleń stanu faktycznego sprawy, co jak wyżej wskazywano nie może stanowić skutecznej podstawy zarzutu dokonania błędnej wykładni prawa materialnego. Skoro skarżący kasacyjnie podniósł, że wadliwie przyjęto, że żądana przez niego informacja nie może być udostępniona w terminie 14 dni, to zarzut ten skierowany jest wobec błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, a więc z przyczyn podanych wyżej, zarzut ten nie mógł odnieść skutku jako zarzut naruszenia prawa materialnego.
Nie mógł odnieść skutku również zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegającej na przyjęciu, że "żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną, w związku z czym skarżący jest zobowiązany do wskazania interesu prawnego w celu jej udostępnienia", a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania tego przepisu i odmowy udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie oparł ten zarzut na stwierdzeniu, że informację przetworzoną stanowi informacja, która nie istnieje w momencie złożenia wniosku, lecz można ją wydobyć z danych dostępnych organowi, zaś w przedmiotowej sprawie organ posiadał dokumenty z kontroli i wizytacji w momencie złożenia wniosku, a zatem konkretna informacja, której domagał się skarżący kasacyjnie nie jest informacją publiczną przetworzoną. Także zatem i w tym przypadku skarżący kasacyjnie, choć zarzucał wadliwą wykładnię pojęcia informacji publicznej przetworzonej, to w istocie zakwestionował okoliczności faktyczne sprawy stanowiące podstawę uznania wnioskowanej przez niego informacji publicznej za przetworzoną. Tymczasem zarzut naruszenia prawa materialnego, aby mógł być skuteczny, nie może opierać się na wskazaniach wadliwego (kwestionowanego przez stronę) ustaleniu stanu faktycznego. Niezależnie od powyższego, także w przypadku tego zarzutu, podważającego kwalifikację charakteru informacji, nie mogłoby dojść do skutecznego podważenia stanowiska Sądu, którego rozstrzygnięcie dotyczyło podstaw stwierdzenia bezczynności podmiotu w udostępnieniu informacji publicznej, a więc z istoty kwestii niezwiązanej z samym charakterem informacji, lecz terminem, w jakim organ był zobowiązany do jej udostępnienia. Podkreślenia bowiem wymaga, że warunkiem przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek nie jest uznanie przez podmiot zobowiązany, że informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.
Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił powyższą skargę kasacyjną, które nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze specyfikę niniejszej sprawy, w której skargi kasacyjne złożyli organ i strona skarżąca, a treść tych skarg nie dawała podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy.