III OSK 486/22

III OSK 486/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 826/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-11-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 185 § 1, art. 269 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 826/21 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 25 maja 2021 r. nr SKO.4177.740.2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. postanawia z urzędu sprostować oczywistą omyłkę zawartą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 826/21 w ten sposób, że wskazaną siedzibę skarżącej spółki "w Ś." zastąpić prawidłową siedzibą "w C."; II. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz E. sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 615 (sześćset piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji, WSA w Szczecinie, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. II SA/Sz 826/21 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. spółka z o.o. z siedzibą w C. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej: SKO w Koszalinie) z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) w związku z art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust.
3, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1, art. 9zf ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, SKO w Koszalinie, uchyliło decyzję organu I instancji w części, tj. co do punktu 2 i umorzyło postępowanie I instancji w tej części, oraz uchyliło decyzję organu I instancji w części tj. co do punktu 1 i nałożyło na skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości 18 309 zł za nieosiągnięcie w 2018 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości odpadów komunalnych wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami: papieru, metalu, tworzyw sztucznych i szkła w 2018 r., o którym mowa w art. 9g u.c.p.g.
Pismem z 18 czerwca 2021 r. skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana na podstawie art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1
i ust. 3 w zw. z art. 9zb ust. 1, art. 9zd ust. 1 i art. 9zf ustawy z 13 września 1996 r.
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podstawą faktyczną było ustalenie organu, że skarżąca nie uzyskała w 2018 r. wymaganego poziomu recyklingu. Niesporny był poziom uzyskanego przez skarżącą spółkę recyklingu (13,31 %), przy wymaganym 30 %. Skarżąca zarówno w odwołaniu jak i w skardze kładła przede wszystkim nacisk na brak obiektywnej możliwości uzyskania wymaganego poziomu jakości zbieranych odpadów jak i brak wpływu na proces zagospodarowania odpadów na instalacji zewnętrznej.
Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m. in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Zdaniem Sądu I instancji, organy w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły materiał dowodowy i na jego podstawie doszły do trafnego wniosku, że skarżąca, w związku z prowadzoną działalnością jako podmiot odbierający odpady komunalne, na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, była w 2018 r. obowiązana do osiągnięcia co najmniej 30% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.
W skardze kasacyjnej Spółka (dalej: skarżąca kasacyjnie), reprezentowana
przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest:
1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego wyroku tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi i przeprowadzenie przez WSA w Szczecinie pozornej sądowej kontroli orzeczeń organów administracyjnych w zakresie zarzutów naruszenia przez te organy przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz
art. 107 § 3 k.p.a. i 107 § 1 ust. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. (zarzuty II, III i IV skargi do WSA w Szczecinie) wskazujących, iż organy administracyjne całkowicie zaniechały należytego oraz wyczerpującego wyjaśnienia sprawy i nie wyjaśniły pomimo zgłoszonych dowodów i zarzutów czy niedochowanie należnego poziomu recyclingu nastąpiło z przyczyn niezależnych od Spółki, a w konsekwencji nie dokonały rzetelnego odwołującego się do materiału dowodowego i argumentów Spółki zbadania zaistnienia przesłanek powodujących możliwość odstąpienia od wymierzenia kary;
2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego wyroku tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi przez WSA w Szczecinie na skutek pozornej sądowej kontroli orzeczeń organów administracyjnych w zakresie zarzutu naruszenia przez te organy przepisu postępowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. polegającego na odgórnym przyjęciu przez organy administracyjne obu instancji oraz WSA w Szczecinie, że brak jest w niniejszej sprawie możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary przez organ administracyjny, w sytuacji gdy zdaniem skarżącego dział IVa, k.p.a. ma zastosowanie do kar z art. 9x ust. 2 pkt 1, a w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia kontroli orzeczeń organów administracyjnych w zakresie niedokonania przez organy administracyjne zbadania zaistnienia przesłanek powodujących możliwość odstąpienia od wymierzenia kary;
3) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego wyroku tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do wszystkich zarzutów oraz okoliczności uzasadniających podniesione zarzuty wobec zaskarżonej decyzji organu odwoławczego;
4) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego wyroku tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe odgórne przyjęcie przez WSA w Szczecinie, że brak jest w niniejszej sprawie możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary przez organy administracyjne, w sytuacji gdy
zdaniem skarżącego dział IVa k.p.a. ma zastosowanie do kar z art. 9x ust. 2 pkt 1, a w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia kontroli orzeczeń organów administracyjnych w zakresie niedokonania przez organy administracyjne zbadania zaistnienia przesłanek powodujących możliwość odstąpienia od wymierzenia kary;
II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez zaakceptowanie, z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., przez Sąd I instancji dokonanej przez organy administracyjne wadliwej jego wykładni, to jest:
1) art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości
i porządku w gminach przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż odpowiedzialność administracyjna za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania
do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła ma charakter absolutny, a w konsekwencji podmiot nieosiągający ww. poziomu nie może uwolnić
się od odpowiedzialności przez wykazanie, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.
2) art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez ich błędną wykładnię i przyjęcie w sprawie dotyczącej nałożenia kary administracyjnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru; metali, tworzyw sztucznych
i szkła nie ma możliwości dokonania oceny wagi naruszenia prawa lub stopnia zawinienia, co w konsekwencji spowodowało odgórne założenie, iż w sprawie nie można zastosować instytucji odstąpienia od wymierzenia kary.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 i § 2 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej złożono oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie WSA w Szczecinie naruszył art 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przez jego błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że odpowiedzialność administracyjna za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, ma charakter absolutny, a w konsekwencji podmiot nieosiągający ww. poziomu nie może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji (str. 13 uzasadnienia) jasno wynika, że Sąd ten jednoznacznie przyjął, iż "niewykonanie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym zawsze prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej". Pomimo stanowisk procesowych i zarzutów skarżącej Spółki prezentowanych od początku przedmiotowego postępowania administracyjnego, że brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku w 2018 r. wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych
i niezawinionych od Spółki zarówno WSA w Szczecinie, jak i organy administracyjne obu instancji odgórnie przyjmowały, że odpowiedzialność administracyjna za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła ma charakter absolutny, a w konsekwencji podmiot nieosiągający ww. poziomów nie może uwolnić się od odpowiedzialności przez wykazanie, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.
Według skarżącej kasacyjnie, należy także wskazać, iż WSA w Szczecinie w przedmiotowej sprawie dokonał błędnej wykładni wspominanego przepisu prawa materialnego wadliwie przyjmując, że w sprawie dotyczącej nałożenia kary administracyjnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła nie ma możliwości dokonania oceny wagi naruszenia prawa lub stopnia zawinienia, co w konsekwencji spowodowało odgórne założenie, iż w sprawie nie ma można zastosować instytucji odstąpienia od wymierzenia kary.
Zdaniem autora niniejszej skargi art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. nie przewiduje badania zawinienia, jako przesłanki odpowiedzialności, co powoduje że organ zwolniony jest od badania tej okoliczności z urzędu. W sytuacji jednak, gdy osoba zagrożona karą nie mogła osiągnąć danego poziomu recyklingu bądź spełnienia pozostałych wymagań określonych w art. 9g ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach z powodów za które nie ponosi odpowiedzialności, może dojść do odstąpienia od wymierzenia kary. Odpowiedzialność obiektywna na gruncie wspomnianego przepisu nie jest i być nie może odpowiedzialnością absolutną. Oznacza to w tym przypadku tyle, że organ nie zajmuje się badaniem strony subiektywnej z urzędu, zatem istnieje tu swoiste domniemanie winy. Jednakże domniemanie to może być obalone przez podmiot zainteresowany.
Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżącej Spółki WSA w Szczecinie w przedmiotowej sprawie naruszył przepis prawa materialnego tj. art. 9x ust. 1 pkt 2 i ust. 3, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji dopuścił się mającego wpływ na treść wyroku naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Dokonanie w sposób wadliwy wykładni 9x ust. 1 pkt 2 i ust 3 u.c.p.g. rzutowało na przeprowadzenie wadliwej kontroli orzeczeń organów administracyjnych w zakresie zarzutów naruszenia przez te organy przepisów postępowania tj. art. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i 107 § 1 ust. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. (zarzuty II, III i IV skargi do WSA w Szczecinie) oraz naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (zarzut V skargi do WSA w Szczecinie). Autor niniejszej skargi kasacyjnej podkreśla, że kolejność opisywanych naruszeń przepisów prawa (naruszenie prawa materialnego a następnie naruszenie przepisów postępowania) wynika z faktu, iż odgórnie (przedwcześnie) dokonana przez WSA w Szczecinie wadliwa wykładnia przepisu prawa materialnego rzutowała na dalsze (wadliwe) stosowanie przepisów postępowania.
W konsekwencji dokonania wadliwej wykładni w/w przepisu prawa materialnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na treść wydanego wyroku tj. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust 1 lit. c) p.p.s.a. bowiem wadliwie odgórnie założył, iż zarzuty podniesione w skardze do tego Sądu naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na treść orzeczenia a tyczące się należytego oraz wyczerpującego wyjaśnienia sprawy przez organy administracyjne przez wyjaśnienie kwestii czy niedochowanie należnego poziomu recyclingu nastąpiło z przyczyn niezależnych od Spółki oraz konieczności zbadania zaistnienia przesłanek powodujących możliwość odstąpienia
od wymierzenia kary nie mają znaczenia w niniejszej sprawie z uwagi na przyjętą przez Sąd i organy administracyjne wykładnię 9x ust. 1 pkt 2 i ust 3 u.c.p.g. która mówi, że odpowiedzialność administracyjna za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych
i szkła ma charakter absolutny, a w konsekwencji podmiot nieosiągający ww. poziomu nie może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.
W toku postępowania przed organami obu instancji oraz przed WSA
w Szczecinie skarżąca Spółka podnosiła, że niedochowanie należnego poziomu recyclingu nastąpiło z przyczyn niezależnych od Spółki, a w zasadzie nie ma ona wpływu na to, czy jej kontrahenci zawierają umowy obejmujące odpady segregowane, czy nie - większość umów dotyczy niesegregowanych i stąd niemożliwość zapewnienia odpowiedniego poziomu recyclingu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia zasługiwały na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.
W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy
skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu
Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
W świetle sformułowanych w skardze kasacyjnej zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Jak stwierdzono w uchwale (7) NSA z 21 września 2020 r. (sygn. akt II FPS 1/20), "w piśmiennictwie prawniczym dość powszechnie się przyjmuje, że ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych i konkretnych obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały, oczywiście w granicach wyznaczonych wnioskiem uprawnionego podmiotu lub postanowienia składu orzekającego Naczelnego Sądu
Administracyjnego. Wykładnia podana w sentencji uchwały wykraczająca poza te granice, jak również te poglądy prawne wyrażane w uzasadnieniu uchwały, które nie mają bezpośredniego związku z wykładnią sformułowaną w jej sentencji, są pozbawione ogólnej mocy wiążącej (A. Kabat w; B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2020, s. 906; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: Hauser, Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 712; R. Hauser, A. Kabat, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych, PiP, nr 2, s. 37, D. Chaba, Jakość polskiego prawa administracyjnego w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, ST 2018, nr 11, s. 16 i nast., H. Duszka-Jakimko, B. Kozicka, Jasność prawa a (nie)przejrzystość języka prawnego, PPP 2018, z. 1, s. 9 i nast.). Zdaniem A. Skoczylasa, co do zasady jedynie sentencja uchwały (rozstrzygnięcie wątpliwości prawnej) posiada moc wiążącą. Uzasadnienie obejmuje natomiast jedynie przesłanki i argumenty, na których oparto uchwałę NSA. Wynika z tego, że uzasadnienie nie jest zdolne do samodzielnego (tzn. niezależnego od sentencji uchwały) wywołania skutków, jakie w postępowaniu sądowoadministracyjnym
związane są z uchwałą NSA (A. Skoczylas w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej,
Warszawa 2014, t. 10, s. 716, M.B. Wilbrand-Gotowicz, Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego - między siłą autorytetu a mocą ogólnie wiążącą (na przykładzie orzecznictwa dotyczącego wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego od udziału w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) - PS 2010, n. 10, s. 5 i nast.). W judykaturze przyjmuje się, że sformułowanie "stanowisko zajęte w uchwale", o którym mowa w przepisie art. 269 § 1 p.p.s.a., powinno się interpretować ściśle, obejmując nim wykładnię zawartą w sentencji uchwały, tylko w granicach uzasadnionych treścią wniosku lub postanowienia. Wykładnia podana w sentencji uchwał, wykraczająca poza te granice, jak również te poglądy prawne, które zostały wyrażone w uzasadnieniu uchwały, które nie mają bezpośredniego związku z "zajętym stanowiskiem" są pozbawione mocy
wiążącej (zob. wyroki NSA z: 16 lutego 2007 r., I FSK 641/06, dnia 29 stycznia 2016 r., II FSK 3361/13, dnia 20 października 2011 r., I OSK 1817/10)".
W sentencji uchwały NSA z 9.06.2022 r., III OPS 1/21, ONSAiWSA 2022, nr 5, poz. 63. wskazano, że "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)".
NSA w uchwale tej odpowiedział na pytanie, "Czy w postępowaniach w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisów Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) stosuje się art. 189f ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)?".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, fakt niewykazania rozbieżności w orzecznictwie w odniesieniu do wszystkich konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, określonych w Rozdziale 4d ustawy, nie przekreśla możliwości udzielenia merytorycznej odpowiedzi na złożony wniosek RPO. Wprawdzie katalog administracyjnych kar pieniężnych jest szerszy niż wykazano to we wniosku RPO, to jednak Rozdział 4d ustawy zawiera przepisy wspólne, które odnoszą się do określonych w nim konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych. Zatem udzielenie odpowiedzi na przedstawiony wniosek RPO wymagało wykładni art. 189a § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 189f k.p.a. względem przepisów Rozdziału 4d ustawy – relewantnych w zakresie administracyjnych kar pieniężnych określonych w tej ustawie.
Według NSA w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar
pieniężnych Rozdziału 4d ustawy.
Zawarty w uzasadnieniu tej uchwały, sporny w tej sprawie pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że "Odesłanie tylko odnośnie do art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 do Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec kompletnego uregulowania kwestii kar pieniężnych w u.c.p.g. byłoby działaniem pod względem legislacyjnym zarówno zbędnym jak i niezrozumiałym", wyrażony został w kwestii zasadniczej co do zagadnienia będącego przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w ramach ww. uchwały.
W tej sytuacji powyższy pogląd ma charakter wiążący w myśl art. 269 § 1 p.p.s.a.
W pełni należy podzielić stanowisko wyrażone w sentencji powyższej uchwały, według którego "Do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.)".
Ponownie kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Sąd I instancji powinien mieć na względzie przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, uznając za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., należało uchylić zaskarżony wyrok w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie
art. 203 pkt 1 p.p.s.a.