III OSK 4845/21

III OSK 4845/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Op 60/20 - Wyrok WSA w Opolu z 2021-02-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1, art. 13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Rozwoju [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Op 60/20 w sprawie ze skargi T.H. na bezczynność Agencji Rozwoju [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Agencji Rozwoju [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. na rzecz T.H. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 60/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.H. (dalej: "skarżący") na bezczynność Agencji Rozwoju [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej: "Spółka") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej – zobowiązał Spółkę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. - w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 wyroku), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), zasądził od Spółki na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku).
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. przesłanym pocztą elektroniczną, skarżący zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie:
1) wysokości miesięcznego wynagrodzenia, jeżeli uległo ono podwyższeniu o wskazanie daty i wartości podwyżki,
2) nagród, dodatków, premii i innych dodatkowych wynagrodzeń przez wskazanie jej wysokości i daty przyznania
- za okres od [...] listopada 2014 r. do dnia otrzymania wniosku dla następujących pracowników Spółki: Prezesa Spółki, Głównej Księgowej, Radcy Prawnego, Dyrektora [...], Kierownika [...], Kierownika [...], Kierownika [...], Dyrektora [...], kierowników zarządzających działami administrowania zespołami l i II, osoby zatrudnionej na stanowisku ds. kontroli wewnętrznej, stanowisku ds. inwestycji,
3) imion i nazwisk wszystkich ww. pracowników Spółki,
4) dla każdego z ww. pracowników, czy wykorzystali oni urlopy wypoczynkowe, a jeżeli nie, to o wskazanie ich ilości.
Skarżący zaznaczył, aby informacje przekazać na podany we wniosku adres elektroniczny.
W tym samym dniu, w kolejnym mailu, skarżący sprecyzował pytanie nr 4 wskazując, że zapytanie dotyczy wykorzystania urlopów z lat poprzednich w stosunku do roku 2018.
Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. przesłanym drogą elektroniczną, Spółka poinformowała skarżącego, że ze względu na konieczność dokładnego przeanalizowania żądanych we wniosku danych, a także z uwagi na potrzebę przeglądnięcia znacznej ilości dokumentów i zebrania materiałów, odpowiedź na wniosek zostanie udzielona najpóźniej do dnia [...] sierpnia 2018 r.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. przesłanym drogą elektroniczną, Spółka poinformowała skarżącego, że sposób sformułowania pytań zawartych we wniosku przesądza o tym, że jest to wniosek ad personam, zatem żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W skardze wniesionej dnia [...] sierpnia 2018 r. do WSA skarżący zarzucił, że Spółka pozostając w bezczynności naruszyła przepisy:
- art. 10 ust. 1 Europejskiej Karty Praw Człowieka, art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 – dalej: "u.d.i.p."), przez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji tylko dlatego, że skarżący zażądał wskazania danych osób pełniących funkcje publiczne;
- art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez niezastosowanie i ograniczenie prawa ze względu na prywatność i brak wydania decyzji administracyjnej;
- art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przedłużenie terminu udostępnienia informacji.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że informacja o imieniu i nazwisku osoby pełniącej funkcję publiczną, jak też o środkach wydatkowanych na wynagrodzenie takiej osoby, stanowi informację publiczną, a wniosek zawierający żądanie udostępnienia takich informacji nie ma charakteru ad personam. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej ma zastosowanie wyłącznie w przypadku osób niepełniących funkcji publicznych, jednakże wszystkie osoby wymienione we wniosku pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na co wskazują kompetencje poszczególnych stanowisk wynikające z regulaminu organizacyjnego Spółki.
W odpowiedzi na skargę Spółka podtrzymując swoje stanowisko, wniosła o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Op 68/18, WSA stwierdził, że Spółka dopuściła się bezczynności i zobowiązał Spółkę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. - w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od Spółki na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Spółka, kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt I OSK 562/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA uznając za skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 1 ust. 1 u.d.i.p., polegający na zaniechaniu ustalenia przez Sąd I instancji, czy wszystkie informacje objęte wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. stanowią informację publiczną. NSA stwierdził, że w takiej sytuacji WSA nie miał podstaw do zobowiązania Spółki do rozpoznania całego wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. NSA wyjaśnił przy tym, że WSA zasadnie przyjął, iż wnioskowana informacja o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w Spółce, jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu I instancji Spółka przedłożyła wykaz obowiązków i czynności podejmowanych przez osoby pełniące funkcje, których dotyczy wniosek skarżącego. Spółka wskazała, że obsługa prawna odbywa się przez firmy zewnętrzne i na stanowisku radcy prawnego nikt nie jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę, również na stanowiskach Kierownika [...] oraz do spraw [...] nie był i nie jest nikt zatrudniony. Ze względu na zmiany organizacyjne w strukturze Spółki nie ma Dyrektora [...] oraz kierowników zarządzających działami administrowania zespołami I i II, a wszystkie decyzje dotyczące dysponowania majątkiem Spółki podejmuje ostatecznie Prezes Zarządu. Spółka wyjaśniła, że co do zasady nie kwestionuje tego, że dane dotyczące wydatków ze środków publicznych na wynagrodzenia stanowią informację publiczną, a odmowa udzielenia skarżącemu żądanych informacji wynikała z tego, że jego wniosek dotyczył udzielenia informacji ad personam, które nie stanowią informacji publicznej.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA zobowiązał Spółkę do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. - w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zasądził od Spółki na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku WSA zwrócił uwagę, że w zakresie przedmiotowym przesądzone zostało w sposób wiążący przez NSA to, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wysokości miesięcznego wynagrodzenia, nagród, dodatków, premii oraz innych dodatkowych wynagrodzeń wypłacanych pracownikom Spółki, mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlegają udostępnieniu na zasadach w niej określonych. Dokonując oceny pozostałych informacji, o które zwrócił się we wniosku skarżący, tj. dotyczących daty dokonania wypłat ww. środków, wysokości i daty podwyżki wynagrodzenia, imion i nazwiska pracowników Spółki oraz co do wykorzystania przez ww. pracowników urlopu wypoczynkowego, w ocenie WSA, należało je uznać za informacje podlegające udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Dotyczą one bowiem działalności gminnej osoby prawnej, która dysponuje majątkiem komunalnym i działa w sferze zadań publicznych związanych z wydatkowaniem środków publicznych.
WSA uznał, że sposób sformułowania wniosku przez żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników (np. podmiotów publicznoprawnych) z imienia i nazwiska (ich personalizację) nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe odnieść również należy do informacji dotyczących wykorzystania zaległych urlopów wypoczynkowych przez osoby zatrudnione w podmiocie realizującym zadania publiczne i dysponującym w tym celu środkami publicznymi, jako związanych ze sposobem jego działania.
WSA wyjaśnił, że wykonywanie przez Spółkę, jako komunalną osobę prawną, zadań publicznych i dysponowanie środkami publicznymi powoduje, że cały proces ich realizacji ma charakter publiczny - w tym również w zakresie odnoszącym się do konkretnych osób, które zawarły ze Spółką umowę o pracę i na jej podstawie, w imieniu Spółki, wykonują czynności faktycznie będące realizacją tych zadań. To oznacza, że pracownikami pełniącymi w Spółce funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. będą wszystkie osoby zajmujące stanowiska związane z zarządzaniem i realizacją zadań publicznych oraz wydatkowaniem środków publicznych. W ocenie WSA stanowiska prezesa Spółki, głównej księgowej, radcy prawnego oraz dyrektorów i kierowników pełniących funkcje zarządzające w strukturach podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wiążą się z realizacją szeroko pojętych zadań o charakterze publicznym, dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym i odpowiadają pełnieniu funkcji publicznych, a tym samym stanowią informację publiczną.
WSA podkreślił, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, a nie odmowa jej udzielenia ze względu na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do działania czynności lub aktu, wynikających z przepisów u.d.i.p. W granicach niniejszej sprawy Sąd nie jest zatem właściwy do rozstrzygania za organ, w sposób wiążący o tym, które stanowiska w Spółce, objęte wnioskiem skarżącego spełniają wymóg pełnienia funkcji publicznej, a przez to, które z informacji objętych wnioskiem podlegają, a które nie, ograniczeniu ich udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. To organ rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien dokonać w tym zakresie odpowiednich ustaleń i oceny. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata.
WSA uznał więc, że wszystkie zawarte we wniosku skarżącego pytania miały charakter informacji publicznej, a brak podjęcia przez Spółkę przewidzianych prawem działań skutkuje uznaniem jej bezczynności. W związku z tym, że bezczynność nie ustała do czasu orzekania przez Sąd, zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni.
Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, WSA uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podjęcia przez organ czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku skarżącego, jego lekceważenia i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Spółka przedłużyła termin rozpoznania wniosku, stosowanie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a następnie przesłała skarżącemu informację dotyczącą jego wniosku. Powodem bezczynności Spółki nie było zamierzone uniemożliwienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej, lecz błędna wykładnia przepisów u.d.i.p. oraz błędne przeświadczenie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Rezultatem stwierdzenia, że bezczynność nie miała rażącego charakteru był z kolei brak orzeczenia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o wymierzeniu organowi grzywny. Skoro bowiem zaistniała bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru, to orzeczenie w tym przedmiocie było zbędne i niecelowe.
Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 u.d.i.p., polegające na uznaniu, że Spółka dopuściła się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2018 r. o udzielenie informacji publicznej, co doprowadziło do bezzasadnego zobowiązania Spółki do rozpoznania wniosku skarżącego, podczas gdy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie można przypisać Spółce bezczynności, gdyż, po uprzednim przedłużeniu terminu na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Spółka załatwiła wniosek informując skarżącego, że z uwagi na sposób sformułowania pytań zawartych we wniosku, wniosek ten jest wnioskiem ad personam, a więc żądane informacje nie stanowią informacji publicznej,
2) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że informacja o wynagrodzeniu, otrzymanych podwyżkach, jego składnikach, wykorzystanych urlopach wypoczynkowych wskazanych z imienia i nazwiska pracowników Spółki stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ich zastosowania w sprawie poprzez przesądzenie, że informacje te stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą, podczas gdy informacje ad personam nie stanowią informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. W każdym z przypadków Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów, przytaczając na poparcie swojego stanowiska orzeczenia sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu postawach przewidzianych treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a więc zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zarzut naruszenia prawa materialnego wywiedziono zarówno z wadliwej jego wykładni, jak i błędnego zastosowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny skontroluje poprawność przeprowadzonego przez WSA procesu rekonstrukcji materialnoprawnej podstawy wydanego wyroku. Poprawność tej podstawy ma bowiem decydujący wpływ na właściwe wyznaczenie zakresu okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu w ramach aktywności o charakterze procesowym.
Jako naruszone przepisy prawa materialnego skarżąca Spółka wskazała art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie Spółki prawidłowa wykładnia powołanych przepisów nie daje podstaw do stawiania tezy, że informacja o wynagrodzeniu, otrzymanych podwyżkach, jego składnikach, wykorzystanych urlopach wypoczynkowych wskazanych z imienia i nazwiska pracowników Spółki stanowi informację publiczną. Z taką oceną nie można się zgodzić.
Po pierwsze – i co do tego nie ma sporu – skarżąca kasacyjnie Spółka, jako podmiot, w którym 100% udziałów posiada gmina jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Na podstawie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu jako informacja publiczna podlegają więc zarówno dane dotyczące majątku skarżącej Spółki (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f), jak i dane o zasadach jej funkcjonowania (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) Do wskazanych kategorii należy zakwalifikować odpowiednio: informacje o wynagrodzeniu osób zatrudnionych w spółce oraz informacje o wykorzystaniu przez te osoby prawa do urlopu wypoczynkowego.
Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że informacja dotycząca wysokości miesięcznego wynagrodzenia, ewentualnych podwyżek, nagród, dodatków, premii i innych dodatkowych wynagrodzeń przez wskazanie jej wysokości i daty przyznania stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacja o wydatkach na wynagrodzenia w spółce, w której 100% udziałów posiada gmina jest informacją publiczną. Tak więc informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składanki nie związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13).
Bez znaczenia dla uznania takich informacji za informacje publiczne jest to, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą podmiotu zobowiązanego, czy osoby pełniącej funkcję publiczną i czy ta informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Ta okoliczność ma natomiast znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i to na tym etapie postępowania podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ustalić, czy informacje publiczne objęte wnioskiem o udostępnienie mogą być udostępnione zgodnie z prawem, choćby z uwagi na prawo do prywatności – wyrok NSA z 23 września 2022 r., III OSK 1965/21.
Reasumując, w kontekście prawa do informacji publicznej o wynagrodzeniu osób zatrudnionych w podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. należy wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji o ich wynagrodzeniach jest różna. Pierwsza grupa to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których wyłączona jest w tym zakresie ochrona ich prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 1053/21). Drugą grupę stanowią natomiast pracownicy danego podmiotu, którzy nie pełnią funkcji publicznej i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Wówczas jednak - co istotne w niniejszej sprawie - należy wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por.m.in. wyrok WSA w Warszawie z 5 marca 2021 r., sygn. II SA/Wa 1423/20, wyrok WSA w Szczecinie z 3 grudnia 2020 r., sygn. II SAB/Sz 107/20).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ocenę Sądu pierwszej instancji, że dane dotyczące wykorzystanego urlopu stanowią informację publiczną. Wnioskujący nie domagał się udzielenia informacji co do tego, gdzie i kiedy osoby zatrudnione w Spółce spędzały urlop, lecz chciał danych dotyczących liczby dni wykorzystanego urlopu. Informacja taka mieści się w treści art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p, ponieważ stanowi dane o działaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne – wyrok NSA z dnia 24 marca 2022 r., III OSK 1130/21.
W realiach niniejszej sprawy, które kształtowane są zasadniczo treścią wniosku dostępowego z dnia [...] czerwca 2018 roku obowiązkiem Spółki było w pierwszej kolejności ocenić, czy żądane informacje stanowią informację publiczną. Negatywne zweryfikowanie tej kwestii przez Spółkę przez sam fakt, że dotyczyły one konkretnych osób, identyfikowanych z imienia i nazwiska było wadliwe. Wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, a zatem rozstrzygnięcie o ich udostępnieniu powinno przybrać jedną z form dopuszczoną przez przepisy u.d.i.p. Spółka powinna albo wnioskowane informacje udostępnić, albo wydać decyzję administracyjną o odmowie ich udostępnienia. Wybór określonej formuły załatwienia wniosku dostępowego powinien być determinowany jego ewaluacją przez pryzmat postanowień art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Innymi słowy, jeżeli w ocenie Spółki osoby zatrudnione na stanowiskach Prezesa Spółki, Głównej Księgowej, Radcy Prawnego, Dyrektora [...], Kierownika [...], Kierownika [...], Kierownika [...], Dyrektora [...], kierowników zarządzających działami administrowania zespołami l i II, osoby zatrudnionej na stanowisku ds. kontroli wewnętrznej, stanowisku ds. inwestycji pełnią funkcje publiczne albo mają związek z pełnieniem tych funkcji, to tym samym nie korzystają z ochrony prywatności i wszystkie żądane informacje dotyczące ich imienia nazwiska, wynagrodzenia, wykorzystania urlopu wypoczynkowego, podlegają udostępnieniu. Jeżeli natomiast osoby te (wszystkie lub niektóre) nie pełnią funkcji publicznej lub nie mają związku z pełnieniem takiej funkcji, to dostęp do informacji publicznych ich dotyczących podlega ograniczeniu, co powinno znaleźć swój wyraz w decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wreszcie, jeżeli w Spółce w ogóle nie ma osób zatrudnionych na stanowiskach, o których mowa we wniosku (niezależnie od tego, czy formą zatrudnienia jest umowa o pracę, czy umowa cywilnoprawna), Spółka powinna poinformować o tym wnioskującego w terminie wyznaczonym art. 13 u.d.i.p.
Reagując na wniosek dostępowy z [...] czerwca 2018 roku Spółka nie udostępniła wnioskowanych informacji i nie wydała decyzji administracyjnej o odmowie ich udostepnienia. Nie powołała się również na fakt, że dane stanowisko jest nieobsadzone lub organizacyjnie niewyodrębnione. Z tych względów wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargą na bezczynność należało ocenić jako prawidłowy. Z tej też przyczyny zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 u.d.i.p. nie mógł zostać uwzględniony.
Zasadnie WSA podał, że w ramach rozpoznania skargi na bezczynność był uprawniony wyłącznie do rozstrzygnięcia o tym, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną. Poza granicami sprawy pozostawała natomiast ocena, czy dostęp do tej informacji podlegał ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Odniesienie się do tego zagadnienia byłoby dopuszczalne wyłącznie w ramach rozpoznania skargi na wydaną w oparciu o ten przepis decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. NSA w tej materii zajmuje analogiczne stanowisko, eksponując dodatkowo, że w zarzutach skargi kasacyjnej nie odniesiono się do wykładni i stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r. poz. 265.