III OSK 4838/21

III OSK 4838/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Teresa Zyglewska
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 972/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2167
ART.1, ART.3 UST.2 I 3, ART.4
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji P. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 972/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na postanowienie Fundacji P. z siedzibą w W. z dnia 31 stycznia 2020 r., nr 3/2020 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Fundacji P. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 7 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 972/20 uchylił postanowienie Fundacji P. z siedzibą w W. (dalej także jako: Fundacja) z dnia 31 stycznia 2020 r., nr 3/2020 o zawieszeniu postępowania administracyjnego, a w punkcie 2 zasądził od Fundacji na rzecz Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. (dalej także jako: Stowarzyszenie) kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Stowarzyszenie pismem z dnia 21 stycznia 2020 r., na podstawie art. 61 Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do Fundacji o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
1. Czy goście, którzy odwiedzili Polskę w ramach kampanii [...] otrzymali wynagrodzenie;
2. Jeśli odpowiedź na powyższe pytanie jest twierdząca, to Stowarzyszenie wniosło o podanie informacji o wysokości wynagrodzenia dla każdego z gości oddzielnie (ze wskazaniem imienia i nazwiska);
3. Jaki był planowany efekt projektu [...], tzn. do jakich skutków miała doprowadzić realizacja tego projektu i czy udało się osiągnąć zamierzone skutki;
4. Wymienienie obowiązków służbowych, jakie E. J. winien był wykonywać w czasie swojej obecności na konferencji "Polska i USA w obronie wolności: od pokonania komunizmu do zachowania suwerenności narodowej" w Chicago w maju 2018 roku.
Fundacja postanowieniem z dnia 31 stycznia 2020 r., nr 3/2020, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz at. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawiesiła postępowanie w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia z dnia 21 tycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy ze skargi na decyzję z dnia 3 października 2017 r., nr 2/10/2017 o odmowie dostępu do informacji publicznej.
W uzasadnieniu postanowienia Fundacja wskazała w pierwszej kolejności, że na gruncie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem wykonuje cele statutowe, które nie są utożsamiane z zadaniami publicznymi, a jej działania nie są działaniami delegowanymi władzy publicznej i nie zastępują działalności organów władzy. Fundacja wskazała, że posiada jedynie status podmiotu finansującego konkretne działania objęte statutem oraz jego celami, a zatem jest to działanie nakierowane do odbiorcy indywidualnego, a nie do powszechnego, a dopiero działanie podmiotu finansowego nakierowane na działanie do odbiorcy powszechnego może być postrzegane jako działanie w ramach zadań publicznych. Fundacja dodała także, że nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest podmiotem wpisanym do organizacji pożytku publicznego, jak i nie prowadzi działalności gospodarczej.
Następnie Fundacja wskazała, że w dniu 3 października 2017 r. wydała decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na to, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak podała Fundacja ww. decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2069/17 uchylił ww. decyzję. Fundacja podkreśliła jednak, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przesądził w wyroku, że Fundacja jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wytknął nieprawidłowości uzasadnienia decyzji. Ponadto, wyrok ten nie jest prawomocny, gdyż Fundacja wywiodła od niego skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny do chwili wydania postanowienia nie rozpoznał skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2069/17, a więc wciąż nie zostało prawomocnie przesądzone czy Fundacja spełnia przesłanki z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Fundacja wyjaśniła, że postępowanie w sprawie udzielenia dostępu do informacji publicznej zostało uregulowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej i co do zasady ma ono charakter uproszczony i kończy się czynnością materialno-techniczną polegającą na udostępnieniu żądanej informacji publicznej przez podmiot do tego obowiązany na gruncie ustawy. Konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego zachodzi w przypadkach określonych w art. 16 ust 1 ustawy, który stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy następują w drodze decyzji. Z kolei w art. 16 ust 2 ustawy ustawodawca przewidział odesłanie, tj. stosowanie do decyzji określonych w art. 16 ust 1 ustawy, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Fundacji wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazującego stosowanie przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a." należy rozumieć wymóg stosowania także przepisów regulujących wszystkie środki prawne związane z wydaniem decyzji, zaś wykładnia funkcjonalna powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że niektóre instytucje procesowe określone w k.p.a. powinny znaleźć zastosowanie w toku postępowań poprzedzającego ostateczne rozstrzygnięcie kwestii związanych z formą załatwienia - rozpoznania (tak udzielenia jak i odmowy udzielenia informacji z wszelkich, także podmiotowych przyczyn). Skoro bowiem ustawodawca wskazał decyzję, jako jedną z możliwych form załatwienia sprawy, instytucje przewidziane na gruncie k.p.a. powinny służyć zapewnieniu prawidłowego toku postępowania w przedmiocie rozpoznawania wniosku złożonego w trybie ustawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Fundacja wskazała, że przepisem, który w określonym stanie faktycznym może znaleźć zastosowanie w ramach rozpoznawania wniosku złożonego w trybie ustawy jest m.in. art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, który obliguje organ do zawieszania postępowania w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w nim przesłanek. Zgodnie zaś z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Taka sytuacja zachodzi natomiast w ocenie Fundacji w niniejszej sprawie, bowiem – jak już wskazywano – nie zostało jeszcze prawomocnie przesądzone podpadanie przez Fundację pod obowiązek udzielania informacji publicznej na podstawie ustawy, tj. posiadania przez Fundację statusu podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy, co Fundacja kwestionuje. Wobec tego w ocenie Fundacji zasadne jest zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt II SA/Wa 2069/17.
W piśmie z dnia 6 marca 2020 r. Stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Fundacji z dnia 31 stycznia 2020 r., nr 3/2020, na mocy którego zawieszono postępowanie w przedmiocie wniosku z dnia 21 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej i wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Fundację oraz zasądzenie od Fundacji na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Stowarzyszenie zarzuciło Fundacji naruszenie:
1) art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że w toku rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej możliwe jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulująca odmiennie postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, nie przewiduje instytucji zawieszenia postępowania;
2) art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten może być stosowany w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy ustawa o dostępie informacji publicznej w sposób odmienny reguluje to postępowanie i nie przewiduje instytucji zawieszenia postępowania;
3) art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że rozpatrzenie złożonego przez Stowarzyszenie wniosku zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygnatura sprawy przed Sądem I instancji, tj. WSA w Warszawie: II SA/Wa 2069/17).
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odmiennie od przepisów regulujących ogólne postepowanie administracyjne określa procedurę udostępnienia informacji publicznej – w sposób mniej sformalizowany i uproszczony oraz – z założenia – szybszy. Procedura ta, jak podkreśliło Stowarzyszenie, nie przewiduje szeregu instytucji znanych ogólnemu postępowaniu administracyjnemu, w tym m.in. instytucji zawieszenia postępowania.
Następnie Stowarzyszenie wskazało, że w toku postępowania o udostepnienie informacji publicznej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko w zakresie określonym w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy kodeksowe stosuje się "do decyzji", a w niniejszej sprawie decyzji nie wydano. W związku z tym zdaniem Stowarzyszenia organ niezasadnie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego i zawiesił postępowanie.
Stowarzyszenie podkreśliło, że stosowanie instytucji zawieszenia postępowania stoi w ostrej sprzeczności z istotą postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, które jest – jak już wskazywano – uproszczone, odformalizowane i z założenia szybkie.
Niezależnie od powyższego Stowarzyszenie dodało, że rozpatrzenie złożonego wniosku nie jest związane ze sprawą sądową rozpatrywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, zarejestrowaną przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt II SA/Wa 2069/17. Gdyby bowiem przyjąć, że sprawa sądowa dotycząca określonego adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowi podstawę nierealizowania innych wniosków, to nastąpiłby paraliż konstytucyjnego prawa do informacji. Stowarzyszenie podkreśliło, że sprawa o sygn. akt II SA/Wa 2069/17 dotyczy innego wnioskodawcy i innej treści wniosku, a więc innej sprawy, od której w żaden sposób nie zależy rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia.
W odpowiedzi na skargę Fundacja wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 7 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 972/20 uchylił zaskarżone postanowienie Fundacji z dnia 31 stycznia 2020 r., nr 3/2020 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, a w punkcie 2 zasądził od Fundacji na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2069/17, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, iż Fundacja jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie informacje, o których udostępnienie wniosło Stowarzyszenie, stanowią informację publiczną i tym samym została wyczerpana również przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Przechodząc zaś do meritum niniejszej sprawy, Sąd I instancji uznał, że zawieszenie postępowania nie może nastąpić w sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej i wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Sąd I instancji wyjaśnił jednocześnie, że odpowiednie stosowanie przepisów ustawy oznacza, że w zależności od okoliczności, dany przepis stosuje się: 1) wprost, 2) z modyfikacjami lub 3) nie stosuje się go w ogóle. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ostatnia z wymienionych sytuacji zachodzi w odniesieniu do zawieszenia postępowania. Jak wskazał bowiem Sąd I instancji, do postępowania o udostępnienie informacji publicznej przepisy k.p.a. stosuje się tylko w zakresie w określonym w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy kodeksowe stosuje się "do decyzji". Natomiast w związku z tym, że w niniejszej sprawie nie doszło do wydania decyzji, co wiązałoby się ze stosowaniem przepisów k.p.a., Sąd I instancji stwierdził, że Fundacja niezasadnie zastosowała art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiesiła postępowanie.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając cele ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdził, że nie można do niej stosować przepisów k.p.a. o zawieszeniu postępowania, które ze swej istoty stoją w sprzeczności z szybkim i efektywnym postepowaniem, jakim w założeniu jest postępowanie o udzielenie tej informacji. Sąd I instancji wyjaśnił, że jeżeli organ, do którego wpływa wniosek, twierdzi, choćby błędnie, że nie jest zobowiązany do jej udzielenia, powinien o tym poinformować na piśmie, a nie zawieszać postępowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja zaskarżając ten wyrok w całości i wniosła o uwzględnienie, na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niniejszej skargi kasacyjnej w całości i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie lub ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz Fundacji kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego (adwokackiego) według norm prawem przepisanych i rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 i art. 4 ustawy o fundacjach, art. 45 ustawy o finansach publicznych, art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o fundacjach w związku z art. 888 § 1 Kodeksu cywilnego oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a statutu Fundacji (po nowelizacji) oraz § 12 aktu założycielskiego Fundacji z dnia 16 listopada 2016 r., a to wszystko w związku z art. 7 Konstytucji RP polegające na nieprzyjęciu, że Fundacja nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem Fundacja jako odrębna osoba prawna nie wykonuje zadań lub funkcji publicznych i nie gospodaruje środkami publicznymi, a jedynie środkami statutowymi, jako podmiot obdarowany i obciążony poleceniem, nie podlega wpływowi Rządu RP na funkcjonowanie (podlega wyłącznie ustawowemu nadzorowi ze strony Ministra Kultury i Ochrony Dziedzictwa Narodowego), bowiem wybór członków pierwszego kadencyjnie Zarządu Fundacji nastąpił wyłącznie przez Fundatorów (bez zgody Ministra), nie zaspokaja potrzeb publicznych i nie jest organizacją pożytku publicznego i w konsekwencji Fundacja nie może być uznana podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie ustawy i w konsekwencji powyższego naruszenie, a to w związku z art. 58 § 1 pkt 1 ew. 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 § 1 pkt 1-3 w zw. z § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez jego niezastosowanie i uznanie Fundacji jako podmiotu obowiązanego udostępniania informacji publicznej w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej i nieodrzucenie skargi wobec jej niedopuszczalności;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż w sprawach o udostępnienie informacji publicznej rozpoznawanych w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest możliwe odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego w zakresie możliwości zawieszenia postępowania i wydania w tym przedmiocie postanowienia, a w konsekwencji i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów poprzez uznanie, że w sprawie niniejszej nie ma odpowiedniego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego;
3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w sprawie niniejszej nie było podstaw do zawieszenia postępowania i poprzez wadliwe przyjęcie, że rozpoznanie wniosku skarżącej nie było uzależnione od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy II SA/Wa 2069/17 i prawomocnego przesądzenia statusu Fundacji na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej;
4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewystarczające wyjaśnienie przyczyn stwierdzenia bezzasadności wniosku o odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność, a to wobec niezbadania, czy Fundacja posiada status podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do jej udostępniania w związku z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji niewyjaśnienie czy Fundacja posiada status podmiotu określonego w art. 3 § 2 pkt 1-4a, nadto poprzez brak odniesienia się do zacytowanego w postanowieniu rozstrzygnięcia NSA dot. możliwości odpowiedniego stosowania przepisów o zawieszeniu, jak i poprzez brak wyjaśnienia tak faktycznego jak i prawnego stanowiska, iż nie było podstaw do zawieszenia i że rozpoznanie wniosku Stowarzyszenia nie było uzależnione od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy II SA/Wa 2069/17, tym bardziej, iż Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ww. wyroku, jako przesądzającym status Fundacji, który jeszcze nie jest prawomocny, a w konsekwencji poprzez ogólnikowe uzasadnienie wyroku w ww. obszarach, a przez to uniemożliwienie oceny toku rozumowania sądu, a w konsekwencji faktyczne udaremnienie kontroli instancyjnej orzeczenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest błędne przede wszystkim dlatego, że Sąd I instancji nie poczynił żadnych rozważań w przedmiocie zbadania dopuszczalności skargi, tj. pominął, że uznanie, że Fundacja nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej winno prowadzić do odrzucenia skargi.
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika wprost czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał Fundację za podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej, czy też nie. Jednak w związku z tym, że Sąd I instancji merytorycznie rozpoznał skargę Stowarzyszenia, można wnioskować, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Fundacja jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a z poglądem tym nie sposób jest się zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zgodzić. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła bowiem, że Fundacja posiada cele statutowe, których nie można utożsamiać z zadaniami publicznymi, zaś jej działania nie są działaniami delegowanymi władzy publicznej i nie zastępują działalności organów władzy. Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie wskazała także, że warunkiem uznania za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest dysponowanie majątkiem publicznym w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, a Fundacja środkami publicznymi nie dysponuje.
Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że posiada jedynie status podmiotu finansującego konkretne działania objęte statutem, a zatem jest to działanie nienakierowane do odbiorcy powszechnego, ale indywidualnego, a dopiero jej działanie nakierowane do odbiorcy powszechnego mogłoby być postrzegane jako działanie w ramach zadań publicznych.
Następnie strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że interpretacja art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym – w istocie – do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy stosuje się przepisy k.p.a. ze wskazanymi włączeniami, powinna być systemowa i funkcjonalna, a nie tylko literalna. W odesłaniu z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie chodzi bowiem tylko o przepisy zawarte w art. 104 i następne k.p.a., ale wszystkie dotyczące wydania decyzji jako aktu administracyjnego w odpowiedniej procedurze. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie można zgodzić się z poglądem, iż inne przepisy zmierzające do wydania decyzji, aniżeli określone w rozdziale 7 k.p.a., nie mają zastosowania w sprawach rozstrzyganych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po pierwsze, ugruntowane jest stanowisko, iż w takich sprawach zastosowanie znajdują przepisy jak, np. art. 64 § 2 k.p.a. który co prawda nie dotyczy decyzji jako takiej, ale w istocie procedury jej wydawania (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16). To samo dotyczy innych przepisów determinujących lub limitujących, np. jej wydanie, tj. np. w postaci zaistnienia przesłanek zawieszenia postępowania. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że takiej systemowej i funkcjonalnej wykładni Sąd I instancji nie poczynił, zaś ta dokonana przez niego jest wadliwa i nieracjonalna, bowiem wyklucza inne podstawy zawieszenia, np. śmierć strony.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazującego stosowanie przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów k.p.a." należy rozumieć wymóg stosowania także przepisów regulujących wszystkie środki prawne związane z wydaniem decyzji. Wykładnia funkcjonalna powołanych przepisów prowadzi z kolei zdaniem strony skarżącej kasacyjnie do wniosku, że niektóre instytucje procesowe określone w k.p.a. powinny znaleźć zastosowanie w toku postępowań poprzedzających ostateczne rozstrzygnięcie kwestii związanych z formą załatwienia - rozpoznania (tak udzielenia, jak i odmowy udzielenia informacji z wszelkich, także podmiotowych przyczyn). Skoro bowiem ustawodawca wskazał decyzję jako jedną z możliwych form załatwienia sprawy, instytucje przewidziane na gruncie k.p.a. powinny służyć zapewnieniu prawidłowego toku postępowania w przedmiocie rozpoznawania wniosku złożonego w trybie ustawy, a takim przepisem, który w określonym stanie faktycznym może znaleźć zastosowanie w ramach rozpoznawania wniosku złożonego w trybie ustawy jest zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, m.in. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który obliguje organ do zawieszania postępowania w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w nim przesłanek.
W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie zostało jeszcze bowiem prawomocnie przesądzone czy Fundacja jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a więc niniejsze postępowanie należało zawiesić do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tej kwestii.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się jednak z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu podnoszonego w niniejszej sprawie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy podmiot, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej może skutecznie domagać się weryfikacji jego stanowiska o tym, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, poprzez wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 51 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. w związku z art. 1 i art. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 166), art. 45 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1270), art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o fundacjach w związku z art. 888 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1061) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a statutu Fundacji (po nowelizacji) oraz § aktu założycielskiego Fundacji z dnia 16 listopada 2016 r. (Rep. A nr 12597/2016), a to wszystko w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że Fundacja "nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem Fundacja jako odrębna osoba prawna nie wykonuje zadań lub funkcji publicznych i nie gospodaruje środkami publicznymi, a jedynie środkami statutowymi, jako podmiot obdarowany i obciążony poleceniem, nie podlega wpływowi Rządu RP na funkcjonowanie (podlega wyłącznie ustawowemu nadzorowi ze strony Ministra Kultury i Ochrony Dziedzictwa Narodowego), bowiem wybór członków pierwszego kadencyjnie Zarządu Fundacji nastąpił wyłącznie przez Fundatorów (bez zgody Ministra), nie zaspokaja potrzeb publicznych i nie jest organizacją pożytku publicznego i w konsekwencji Fundacja nie może być uznana podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie ustawy i w konsekwencji powyższego naruszenie z art. 58 § 1 pkt 1 ew. 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 § 1 pkt 1-3 w zw. z § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez jego niezastosowanie i uznanie Fundacji jako podmiotu obowiązanego udostępniania informacji publicznej w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej i nieodrzucenie skargi wobec jej niedopuszczalności".
W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W związku z powyższym wskazać należy, że już sama konstrukcja zarzutu, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji niezastosowanie wskazanych w nim przepisów, wyklucza jego skuteczność. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna jednak nie spełnia, bowiem w treści omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na normy prawne, które Sąd I instancji wadliwie zastosował zamiast wskazanych w zarzucie przepisów.
Ponadto, o nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy także jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie próbuje za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego, tj. zakwalifikowania konkretnego podmiotu, tj. Fundacji ze względu na okoliczności jej dotyczące, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy strona skarżąca kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Dlatego również z tego powodu omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny.
Niezależnie jednak od powyższego, podkreślenia wymaga, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew treści omawianego zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie nie może skutecznie domagać się weryfikacji jej stanowiska o tym, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p., poprzez wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Należy bowiem przypomnieć, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o udostepnienie informacji publicznej, obliguje adresata wniosku w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest on podmiotem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku. Tylko bowiem po przesądzeniu tej kwestii dopuszczalne i konieczne jest "procedowanie" w sprawie, tj. ustalanie, czy informacja, której domaga się wnioskodawca jest czy też nie jest informacją publiczną. W zależności od tych ustaleń adresat wniosku informuje wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, albo wprawdzie ma charakter informacji publicznej, lecz nie znajduje się w posiadaniu adresata wniosku, bądź udostępnia w drodze zwykłego pisma wnioskowaną informację publiczną, bądź wreszcie odmawia w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej, jeśli zachodzą ku temu podstawy prawne. Nie ma podstaw do podejmowania wskazanych wyżej działań, jeśli adresat wniosku nie jest w ogóle podmiotem właściwym do rozpatrywania takiego wniosku. W takiej sytuacji adresat wniosku powinien poinformować wnioskodawcę o swojej niewłaściwości w drodze zwykłego pisma, a drogą weryfikacji tego stanowiska jest droga postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na bezczynność adresata wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1298/19, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 stycznia 2005 r., II SAB/Ol 53/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2015 r., II SAB/Wa 1116/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 października 2014 r., II SAB/Bd 61/14; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Lex 2016, Komentarz do art. 4, teza 6). Również wszystkie inne wskazane wyżej działania adresata wniosku podejmowane w formie zwykłego pisma oraz jego zaniechania weryfikowane są przez sądy administracyjne w postępowaniach zainicjowanych skargą na bezczynność adresatów wniosku.
Jeśli w sprawie wydana została decyzja administracyjna, wówczas postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte na skutek skargi na tę decyzję. Pamiętać jednak należy, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., formę decyzji ustawodawca przewidział wyłącznie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przez organ władzy publicznej bądź inny podmiot obowiązany do udostępnienia informacji. Oznacza to, że tylko wówczas, gdy adresat wniosku nie kwestionuje swojej właściwości i zmierza do wydania decyzji, a zatem nie widzi merytorycznych podstaw do udostępnienia przez siebie informacji publicznej, obowiązany jest do wszczęcia postępowania w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2024, poz. 572) – dalej k.p.a. i zapewnienia wnioskodawcy tych gwarancji procesowych wynikających z k.p.a., które mogą być uwzględniane ze względu na specyfikę postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej nie jest dopuszczalne z powołaniem się na przepisy k.p.a. i jego instytucje kwestionowanie przez organ swojej właściwości w sprawie, a to właśnie próbuje wytknąć strona skarżąca kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu. W realiach niniejszej sprawy Fundacja kwestionując swój status podmiotu zobowiązanego powinna poinformować o tym wnioskodawcę i w ten sposób zakończyć postępowanie zainicjowane wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku.
Na marginesie dodać jedynie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do Fundacji wielokrotnie wyrażał już stanowisko, że Fundacja – wbrew jej twierdzeniom - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 3840/21, czy z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2493/21 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 1077/21).
Nieskuteczne okazały się także dwa pierwsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w ramach których strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, że:
- w sprawach o udostępnienie informacji publicznej rozpoznawanych w oparciu o przepisy u.d.i.p. nie jest możliwe odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w zakresie możliwości zawieszenia postępowania i wydania w tym przedmiocie postanowienia i tym samym, że w sprawie nie ma odpowiedniego zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;
- w sprawie niniejszej nie było podstaw do zawieszenia postępowania i wadliwe przyjęcie, że rozpoznanie wniosku Stowarzyszenia nie było uzależnione od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Wa 2069/17 i prawomocnego przesądzenia statusu Fundacji na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Konstrukcja i treść omawianych zarzutów umożliwia ich łączne rozpoznania, a ich analiza prowadzi do uznania ich za nieskuteczne.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że powoływany w zarzutach przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podobnie, jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1 pkt 3, czy art. 151 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W skardze kasacyjnej ze stawianymi zarzutami naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązano zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Jednak zarzuty te okazały się nieskuteczne.
Zgodnie z unormowaniami k.p.a. zawieszenie postępowania może mieć miejsce w toku postępowania, a zatem po jego wszczęciu. Natomiast w postępowaniach prowadzonych w sprawach dostępu do informacji publicznej, tj. w postępowaniu o charakterze uproszczonym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie ma podstaw do wydawania postanowień o jego zawieszeniu. Jak już bowiem wskazywano, do czasu, gdy organ nie zamierza wydać w sprawie decyzji, przepisy k.p.a. w ogóle nie mają w tych postępowaniach zastosowania. Z kolei do wszczęcia postępowania w trybie k.p.a. dochodzi w istocie wyłącznie ze względu na zapewnienie adresatowi wniosku niezbędnych gwarancji procesowych, gdyż treść rozstrzygnięcia jest oczywista, skoro może być wydana wyłącznie decyzja negatywna w stosunku do żądania wniosku, tj. decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, przy czym umorzenie to związane jest niemożliwością udostępnienia informacji we wnioskowanej formie i niezaakceptowaniem przez wnioskodawcę formy udostępnienia wskazanej przez adresata wniosku. Jeżeli istotą zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest stwierdzenie przez organ administrujący, że "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd", to w sytuacji, gdy w sprawach dostępu do informacji publicznej treść decyzji jest w pełni zdeterminowana prawnie i może być wydana wyłącznie decyzja negatywna w stosunku do żądania wniosku (innymi słowy nie ma podstaw do wydawania decyzji pozytywnej tj. decyzji o udostępnieniu informacji publicznej), brak jest jakichkolwiek podstaw do wstrzymywania biegu postępowania w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie innego organu lub sądu, skoro rozstrzygnięcie to – należące do adresata wniosku – jest w pełni zdeterminowane prawnie.
W realiach niniejszej sprawy, jak już wskazywano, jeśli Fundacja kwestionuje swój status podmiotu zobowiązanego powinna poinformować o tym wnioskodawcę i w ten sposób zakończyć postępowanie zainicjowane wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem przystępując do procedowania w sprawie, a zatem przyjmując swoją właściwość do rozpoznania merytorycznego wniosku, Fundacja wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania z uzasadnieniem konieczności oczekiwania na prawomocne przesądzenie w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym jej właściwości, w istocie kwestionuje tę właściwość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest co najmniej niezrozumiałe i stanowi pozbawiony podstaw prawnych przejaw działania utrudniającego wnioskodawcy uzyskanie odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który powinien być rozpoznany w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Stanowisko to, w którym adresat wniosku wydaje akt administracyjny z przekonaniem, że nie jest podmiotem do tego właściwym, a następnie poszukuje ochrony sądowoadministracyjnej, przedstawia się również jako niedopuszczalna próba uzyskania w drodze skargi na akt o charakterze procesowym, tj. na postanowienie o zawieszeniu postępowania, weryfikacji sądowoadministracyjnej merytorycznych kwestii podlegających badaniu bądź w postępowaniu ze skargi na decyzję administracyjną bądź w postępowaniu w sprawie ze skargi na bezczynność Fundacji (z zastrzeżeniem specyfiki uproszczonych postępowań w sprawach z zakresu dostępu do informacji). Dlatego też nie mogły odnieść skutku dwa pierwsze z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów postępowania. Nieprawidłowe jest bowiem stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, która twierdzi, że w sprawie dostępu do informacji publicznej istniały podstawy do zawieszenia postępowania ze względu na konieczność uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Wa 2069/17 i prawomocnego przesądzenia statusu Fundacji na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Nieskuteczny okazał się także ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., którego upatruje w niewystarczającym wyjaśnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyczyn stwierdzenia bezzasadności wniosku o odrzucenie skargi ze względu na jej niedopuszczalność, a to wobec niezbadania, czy Fundacja posiada status podmiotu obowiązanego na gruncie u.d.i.p. do jej udostępnienia w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i w konsekwencji "niewyjaśnienie czy Fundacja posiada status podmiotu określonego w art. 3 § 2 pkt 1-4a, nadto poprzez brak odniesienia się do zacytowanego w postanowieniu rozstrzygnięcia NSA dot. możliwości odpowiedniego stosowania przepisów o zawieszeniu, jak i poprzez brak wyjaśnienia tak faktycznego jak i prawnego stanowiska, iż nie było podstaw do zawieszenia i że rozpoznanie wniosku Stowarzyszenia nie było uzależnione od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy II SA/Wa 2069/17, tym bardziej, iż Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ww. wyroku, jako przesądzającym status Fundacji, który jeszcze nie jest prawomocny, a w konsekwencji poprzez ogólnikowe uzasadnienie wyroku w ww. obszarach, a przez to uniemożliwienie oceny toku rozumowania sądu, a w konsekwencji faktyczne udaremnienie kontroli instancyjnej orzeczenia".
W związku z treścią powyższego zarzutu podkreślenia wymaga bowiem, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy niemożliwe jest także kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga Stowarzyszenia zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Abstrahując od tego, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było postanowienie Fundacji wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania, a jak już wskazywano, poprzez wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania nie można skutecznie domagać się weryfikacji stanowiska o tym czy dany podmiot jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, to Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, wprost wskazał na stronie 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że w jego ocenie Fundacja jest pomiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Co więcej, nawet ewentualne uznanie, że dany podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. nie stanowi podstawy do odrzucenia wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na jego działanie, czy też bezczynność.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.