III OSK 483/22

III OSK 483/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ol 92/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-10-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Ol 92/21 w sprawie ze skargi Z. [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Ol 92/21 oddalił skargę Z. z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora [...] w [...] w udostępnieniu informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z [...] maja 2021 r. Z. w W. (dalej: "skarżący", "Związek Zawodowy") zwrócił się do Dyrektora [...] w [...] (dalej: "Dyrektor Oddziału") o udzielenie informacji publicznej przez poinformowanie, czy z uwagi na toczące się przed Sądem Okręgowym w O. postępowanie pod sygnaturą akt [...], została sporządzona opinia w trybie art. 54a ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305, zwana dalej: "ustawa o finansach publicznych"), zaś w przypadku odpowiedzi twierdzącej - przesłanie poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii tej opinii.
Odpowiadając na wniosek, Dyrektor Oddziału w piśmie z 7 czerwca 2021 r. podał, że została sporządzona opinia w trybie art. 54a ustawy o finansach publicznych, lecz nie posiada ona waloru informacji publicznej i nie może zostać udostępniona w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020 r. poz. 2176, z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."). Przyznał, że z mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. K. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jednak wywiódł, że nie każda opinia prawna sporządzona dla organu administracji publicznej jest informacją publiczną, gdyż o tym, czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje cel, w jakim została opracowana. Waloru informacji publicznej nie można przypisać analizie sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. Wniosek o udostępnienie treści takiej opinii nie może być środkiem służącym do dostarczenia informacji pozostałym stronom istotnych z punktu widzenia toczącego się postępowania.
Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaznaczył ponadto, że przedmiotowy wniosek został załatwiony w ustawowym terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Związku Zawodowego uznając, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że Dyrektor Oddziału jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przedmiotem sporu jest natomiast ocena, czy wnioskowana opinia, sporządzona w trybie art. 54a ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych stanowi informację publiczną, do udostępnienia której organ był zobowiązany.
Sąd I instancji zaznaczył, że w skardze Związek Zawodowy powołuje się na "stan faktyczny wynikający z akt sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym w O. pod sygnaturą akt [...]". Powyższe wskazuje, że skarżący może mieć dostęp do akt sądowych ww. sprawy, co sugeruje, że może być procesowo zaangażowany w to postępowanie cywilne, jako strona lub uczestnik, bądź też jest zainteresowany jego rozstrzygnięciem. Niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego czy też opinii zawierających ocenę szans procesowych i wskazujących na mocne i słabe strony popieranego przed sądem powszechnym stanowiska procesowego w trybie w u.d.i.p.
Skoro przedmiotowa ocena została sporządzona w toczącej się konkretnej sprawie cywilnej, dotyczącej indywidualnego podmiotu, to nie można uznać, że została sporządzona na potrzeby sprawy publicznej, lecz cywilnoprawnej. Sporna opinia ma więc charakter procesowy, zatem nie można skutecznie żądać jej udostępnienia w trybie u.d.i.p., gdyż może mieć wpływ na taktykę procesową nie tylko organu, lecz także strony przeciwnej, a w konsekwencji - na wynik sprawy cywilnej. Twierdzenia tego nie zmienia fakt, że ocena skutków ugody, sporządzona w trybie art. 54a ustawy o finansach publicznych, z istoty rzeczy dotyczy sposobu wydatkowania środków publicznych. Z przepisu wynika, że ocena skutków ewentualnej ugody jest dokumentem, który zostaje wytworzony w toku konkretnego postępowania cywilnego lub arbitrażowego, wyłącznie na potrzeby jednostki sektora finansów publicznych i nie jest udostępniany stronie przeciwnej ani Sądowi, przed którym toczy się dane postępowanie.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie prawidłowo Dyrektor Oddziału załatwił wniosek skarżącego z [...] maja 2021 r., odpowiadając pismem z 7 czerwca 2021 r., w którym poinformował skarżącego, że opinia została sporządzona, lecz nie stanowi ona informacji publicznej. Uzasadnienie powyższej odpowiedzi jest zrozumiałe i wyczerpujące, dlatego też nie można uznać, aby skarżący pozostawał bez wiedzy co do tego dlaczego nie udostępniono mu żądanej informacji. Dodać należy, że w sprawie zbędne było wydawanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż art. 16 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Z. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż opinia sporządzona w trybie art. 54a ustawy o finansach publicznych objęta wnioskiem Z. z dnia [...] maja 2021 roku o udzielenie informacji publicznej, nie stanowi informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie Związek Zawodowy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2021 roku w sprawie toczącej się pod sygnaturą akt II SAB/Ol 92/21 w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") i zobowiązanie Dyrektora [...] w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego Z. z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2021 roku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, stwierdzenie, że Dyrektor [...] w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego Z. z siedzibą w W. z dnia [...] maja 2021 roku o udostępnienie informacji publicznej, orzeczenie, że stwierdzona bezczynność Dyrektora [...] w [...] miała charakter rażącego naruszenia prawa, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W przypadku nieuwzględnienia wniosku z punkcie 1 skarżący kasacyjnie Związek Zawodowy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 października 2021 roku w sprawie toczącej się pod sygnaturą akt II SAB/Ol 92/21 w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Ponadto, w każdym z powyższych przypadków, wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W piśmie z 21 lutego 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Dyrektor [...] w [...] wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Strona skarżąca kasacyjnie ograniczyła się jedynie do podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż opinia sporządzona w trybie art. 54a ustawy o finansach publicznych objęta wnioskiem Z. z dnia [...] maja 2021 roku o udzielenie informacji publicznej, nie stanowi informacji publicznej.
Zarzut powyższy nie mógł odnieść skutku ze względu na jego wadliwą konstrukcję.
Jak wskazano powyżej podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak wskazany przepis rozumiał Sąd I instancji i jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Po pierwsze strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazała żadnej odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który zresztą ograniczył się tylko do stwierdzenia, że "prawo dostępu do informacji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji nie ma charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę."
Po drugie wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie wskazała w zarzucie art. 1 u.d.i.p., ale już w uzasadnieniu sprecyzowała, że chodzi o wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Co istotne jednak treść zarzutu wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści konkretnego wniosku, tj. wniosku z dnia [...] maja 2021 r., z punktu widzenia podpadania treści tego wniosku pod zakres pojęcia informacji publicznej. W istocie zatem podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje sposób zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe. W ramach omawianego zarzutu podważono przyjęte przez Sąd I instancji zakwalifikowanie opinii, sporządzonej w trybie art. 54a ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jako nie stanowiącej informacji publicznej. Stwierdzić należy, że w aktach sprawy nie ma tej opinii, Sąd I instancji nie odnosił się do treści tej opinii, a jedynie przyjął za podmiotem zobowiązanym, że nie stanowi ona informacji publicznej.
Wadliwa konstrukcja zarzutu nie dawała podstaw do ustosunkowania się przez Naczelny Sąd Administracyjny do argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do tego zarzutu.
Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi jednak do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy wadliwość sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej może być zrekonstruowana w drodze analizy ich treści oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, na co zwracał uwagę NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjętej w pełnym składzie. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w realiach niniejszej sprawy w wyniku analizy treści podniesionych zarzutów doszedł do przekonania, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca w istocie niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego będące następstwem jego błędnej wykładni i ustaleń w zakresie stanu faktycznego, skoro twierdzi, że treść konkretnego wniosku, tj. wniosku złożonego w niniejszej sprawie - wbrew stanowisku Sądu – dotyczy informacji publicznej. Również jednak tak zrekonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść skutku.
Skoro niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego to wadliwość procesu subsumcji, czyli wadliwość uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa, to niewątpliwie niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego może być konsekwencją błędnej wykładni prawa materialnego bądź wadliwości ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego może mieć jednak miejsce również w przypadku prawidłowej wykładni prawa materialnego i trafności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Dzieje się tak wtedy, gdy mimo prawidłowej wykładni prawa materialnego i trafności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego wnioski wysnute z zestawienia tak ustalonej sfery prawa i sfery faktu są nieprawidłowe. W realiach niniejszej sprawy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie upatruje jako konsekwencji jego błędnej wykładni i ustaleń w zakresie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż opinia sporządzona w trybie art. 54a ustawy o finansach publicznych nie jest informacją publiczną. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje więc w istocie prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej, a zatem kwestionuje prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, którego istotnym elementem jest wniosek inicjujący postępowanie w sprawie.
Zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł zatem odnieść skutku. Przypomnieć należy, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować skutecznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).
Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to w braku skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Dodać należy, że przepisy zawarte w art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. mają charakter procesowy (a więc zarzut ich naruszenia powinien zostać podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej) i nie były przedmiotem rozważań, ani wykładni przez Sąd I instancji (tym samym bezzasadny jest zarzut ich naruszenia poprzez błędną wykładnię). Co więcej ze względu na swoją treść nie mają wpływu na rozumienie pojęcia informacji publicznej. To właśnie dopiero po stwierdzeniu, że określona informacja jest informacją publiczną, znajdują zastosowanie wspomniane przepisy tj. to, że informacja publiczna jest udostępniana na wniosek, jeżeli nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych i następuje to bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.