III OSK 4814/21

III OSK 4814/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1162/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-02-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 271 ust. 5a
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7a par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1162/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 20 sierpnia 2020 r., nr RZ.ZUO.1.4700.644.2020.EL w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz Gminy Miasto [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1162/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] (dalej także jako: "skarżący", "Gmina") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie (dalej także jako: "Dyrektor", "Dyrektor Zarządu", "organ", "skarżący kasacyjnie") z dnia 20 sierpnia 2020 r., nr RZ.ZUO.1.4700.344.2020.EL w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie drugim – zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w Warszawie na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Informacją z dnia 13 marca 2020 r. nr RZ.ZUO.l.4700.644.2020.JK, wydaną na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.; dalej jako: "p.w."), Dyrektor ustalił wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych poprzez wylot do potoku S. za okres 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r.
Gmina złożyła reklamację od opisanej wyżej informacji argumentując, że opłatę za usługi wodne zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 p.w. uiszcza się za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służącej do odprowadzania opadów atmosferycznych. Tymczasem wyloty kanalizacji deszczowej objęte pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 5 września 2019 r. znak: RZ.ZUZ.1.421.349.2019.TB nie zostały zrealizowane.
Dyrektor uznał złożoną reklamację za niezasadną i decyzją z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr RZ.ZUO.l.4700.644.2020.EL, określił Gminie za okres 1 stycznia 2020 r. – 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 140 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych poprzez wylot do potoku S.
Zdaniem organu wysokość spornej opłaty za pobór wody podziemnej została obliczona prawidłowo. Wyjaśniono, że Gmina korzysta z usługi wodnej na podstawie aktualnego pozwolenia wodnoprawnego znak RZ.ZUZ.1.421.349.2019.TB z dnia 5 września 2019 r. wydanego przez Dyrektora na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych poprzez wylot do potoku S. Oznacza to, że zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w. podmiot obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor dokonał na podstawie art. 271 ust 1 i ust. 4 pkt 1 p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r" poz. 2502 ze zm.). Opłata za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych została natomiast określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 95 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0,153 m3/s.
Odnosząc się do zarzutów reklamacji dotyczących braku realizacji wylotów kanalizacji deszczowej objętych pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 5 września 2019 r., organ wskazał, że w okolicznościach sprawy nie znajduje zastosowanie art. 271 ust. 5b p.w. stanowiący, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych.
Skarżąca Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Dyrektora Zarządu z dnia 20 sierpnia 2020 r., nr RZ.ZUO.1.4700.344.2020.EL i w uzasadnieniu podkreśliła, że warunkiem pobierania opłaty jest istnienie otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Przywołanym na wstępie wyrokiem WSA w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie drugim – zasądził od Dyrektora Zarządu na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Zarządu, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 5a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, poprzez przyjęcie, że przepis art. 271 ust. 5a p.w. nie będzie miał zastosowania w przypadku wydania pozwolenia wodnoprawnego przed 23 listopada 2019 r. (wejście w życie nowelizacji ustawy, tj. ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019, poz. 2170) i braku wykonania urządzeń wodnych, a to do naliczenia opłaty stałej za okresy rozliczeniowe po wejściu w życie nowelizacji, podczas gdy ustawodawca nie wprowadził przepisów szczególnych, przejściowych wyłączających stosowanie art. 271 ust. 5a p.w. do pozwoleń wodnoprawnych wydanych przed wejściem w życie nowelizacji w sytuacji gdy urządzenia wodne nie zostały wykonane, w związku z czym art. 271 ust. 5a p.w. znajduje zastosowanie do pozwoleń wodnoprawnych wydanych przed wejściem w życie nowelizacji ustawy do naliczenia opłat za okres po wejściu w życie nowelizacji ustawy Prawo wodne;
b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora TL w [...] PGW WP z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr RZ.ZUO.l.4700.644.2020.EL zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., tj. pozwolenie wodnoprawne zostało wydane przed wejściem w życie ustawy nowelizującej ustawę Prawo wodne, którą dodano przepis art. 271 ust. 5a p.w. wiążący ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód powierzchniowych od daty kiedy pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne, w związku z tym zdaniem Sądu przepis ten nie znajdzie zastosowania do pozwolenia wodnoprawne wydanego przed wejściem w życie art. 271 ust. 5a p.w. w dniu 23.11.2019 r., podczas gdy brak jest podstaw (przepisów szczególnych czy przejściowych), aby zwalniać z obowiązku ponoszenia opłaty naliczonej w okresie obowiązywania przepisu art. 271 ust. 5a p.w. znajdującego zastosowanie także do pozwoleń wodnoprawnych wydanych przed wejściem w życie nowelizacji do naliczenia opłat za okres po wejściu w życie nowelizacji, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ w [...] PGW WP z dnia 20 sierpnia 2020 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych poprzez wylot do potoku S. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 5a p.w. prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że Opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne, co warunkowało naliczenie opłaty od 01.01.2020 r. do 31.12.2020 r. dla Gminy Miasta [...] dysponującej ważnym i obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym.
Wskazując na ww. zarzuty kasacyjne Dyrektor Zarządu wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Nadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy wynagrodzenia dla radcy prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
W niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania został jednak sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego. Treść zarzutów pozostaje ze sobą bowiem w ścisłym związku, jako że ich istota sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, poprzez przyjęcie, że przepis art. 271 ust. 5a Prawa wodnego nie będzie miał zastosowania w przypadku wydania pozwolenia wodnoprawnego przed dniem 23 listopada 2019 r. (wejście w życie nowelizacji ustawy, tj. ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2019, poz. 2170) i braku wykonania urządzeń wodnych, a to do naliczenia opłaty stałej za okresy rozliczeniowe po wejściu w życie nowelizacji. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżący kasacyjnie Organ podkreślił, że to błędna wykładnia art. 271 ust. 5a Prawa wodnego zawarta w zaskarżonym wyroku jest przyczyną naruszeń przepisów prawa, czego skutkiem miało być wydanie wyroku obarczonego wskazanymi w zarzutach skargi kasacyjnej wadami prawnymi.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że opłaty stałe wprowadzone zostały w Prawie wodnym i obejmują korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Prawa wodnego było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – dalej: Dyrektywa). Z art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi przez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (aktualny publikator: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 54 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska. Konsekwentnie zatem, w przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2022 r.; sygn. akt III OSK 4653/21).
Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 271 ust. 1 Prawa wodnego, organy Przedsiębiorstwa Państwowego Wody Polskie ustalają oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne informację roczną, zawierającą sposób obliczenia i wysokość opłaty stałej. Opłaty stałe wprowadzone zostały w Prawie wodnym i obejmują – jak wskazano powyżej – korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Przepis art. 271 ust. 4 Prawa wodnego stanowi z kolei, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady "zanieczyszczający płaci".
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie uznał, że przepis art. 271 ust. 5a Prawa wodnego ma zastosowanie wyłącznie do pozwoleń wodnoprawnych wydanych po wejściu w życie nowelizacji ustawy prawo wodne, tj. po dniu 23 listopada 2019 r. (art. 1 pkt 51 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw).
Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. W rozpatrywanej sprawie Gmina korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 5 września 2019 r. wydanego przez Dyrektora na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych poprzez wylot do potoku S. Decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego stała się prawomocna z dniem 27 września 2019 r., tj. przed wejściem w życie ww. przepisów. Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma w tym przypadku zastosowania zasada retrospekcji. Z retrospektywnością prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, czyli takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 2002 r. sygn. P 7/01, OTK-A 2002/6/80, a także E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, (w:) Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355). Pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz gminy stało się ostateczne jeszcze przed wejściem w życie przepisów art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, więc ustalenie opłaty stałej nie może być powiązane jedynie z istnieniem pozwolenia wodnoprawnego. Wydanie pozwolenia wodnoprawnego na rzecz gminy i uzyskanie przez nie przymiotu ostateczności nastąpiło przed dniem wejścia w życie art. 271 ust. 5a Prawa wodnego, a okoliczność ta stanowi zdarzenie zamknięte. Nie ma zatem w szczególności charakteru otwartego lub ciągłego, a skutki wydania przedmiotowej decyzji nie mogą być oceniane przez pryzmat przepisów nieistniejących w dacie jej wydania. Dlatego też w świetle obowiązującego art. 271 ust. 5a Prawa wodnego znaczenie ma wydanie pozwolenia wodnoprawnego i uzyskanie przez nie waloru ostateczności. Okoliczność ta powinna być brana pod uwagę przy ocenie, czy w tej sprawie znajdzie zastosowanie zasada retrospekcji, czyli zastosowania nowych przepisów do zdarzeń powstałych w przeszłości i mających charakter ciągły. Nie można bowiem abstrahować od daty, w której doszło do zdarzenia (tj. uzyskania przez decyzję wodnoprawną waloru ostateczności), z którym ustawodawca wiąże obecnie naliczenie opłaty stałej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2022 r., III OSK 4652/21). Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 6496/21, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 303/22 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. II SA/Rz 1162/20.
Dodatkowo należy wskazać, że w orzecznictwie podnosi się, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne z 2017 r. należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok TK z dnia 16 marca 2010 r., K 24/08, OTK-A 2010/3/22; L, Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Stanowisko to potwierdza również treść art. 300 Prawa wodnego, który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Z punktu widzenia ochrony zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa w sferze danin publicznych istotne znaczenie ma art. 84 Konstytucji. W myśl tego przepisu każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Art. 84 Konstytucji zakłada precyzyjne określenie istotnych elementów stosunku daninowego w ustawie, tak aby jednostka mogła przewidywać daninowe konsekwencje swoich działań. Należy w związku z tym zauważyć, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa w sferze danin publicznych znajduje podstawę w art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analizowana zasada wymaga w szczególności, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku (wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007 r., SK 19/06)". Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu należy przyjąć, że skoro pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz skarżącej Gminy stało się ostateczne jeszcze przed wejściem w życie przepisów art. 271 ust. 5a ustawy, ustalenie opłaty stałej nie może być powiązane wyłącznie z istnieniem pozwolenia wodnoprawnego. Z uwagi na powyższe należy wskazać, że zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazane w skardze kasacyjnej za niezasadne.
Niezależnie od powyższych rozważań za bezzasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej organu Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że art. 271 ust. 5a nie obowiązywał w czasie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Ustawa nowelizująca weszła w życie dnia 23 listopada 2019 r., a pozwolenie wodnoprawne wydano dnia 5 września 2019 r. i stało się prawomocne z dniem 27 września 2019 r.
Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony winny mieć miejsce wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności – w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy – ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2023 r., II GSK 1063/20, Legalis).
Dalej, jedną z przesłanek zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. jest występowanie w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej. Skoro wątpliwości te nie występowały, to art. 7a § 1 k.p.a. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. O wystąpieniu wątpliwości w rozumieniu przepisu art. 7a § 1 k.p.a. można mówić, gdy po skorzystaniu z wszelkich dostępnych metod wykładni nie można ustalić w sposób jednoznaczny treści normatywnej przepisu (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2020 r., II OSK 39/20). Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Potwierdza to w szczególności jasno sformułowana, pod względem prawnym, argumentacja stanowiska Sądu I instancji, przedstawiona w uzasadnieniu. Z uwagi na to, iż sam zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., a także jego uzasadnienie zawarte w skardze kasacyjnej nie wyjaśniają wpływu ewentualnego uchybienia w tym zakresie na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, iż zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego przez kasatora skutku w postaci podważenia prawidłowości wydanego przez Sąd I instancji wyroku.
Z tych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265; t.j. z dnia 24 sierpnia 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzoną na rzecz Gminy kwotę 240 zł stanowi wynagrodzenie radcy prawnego, który występował przed Sądem pierwszej instancji, za sporządzenie w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną.