III OSK 4801/21

III OSK 4801/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 641/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-26
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par 1 pkt 1 li. a i c, art. 134 par 1, art. 141 par 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77 par 1, art. 107 par 3, art. 8 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 161
art. 121e ust. 3, art. 121e ust.7, art. 121e ust.13, art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant straszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 641/20 w sprawie ze skargi P. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 17 stycznia 2020 r. nr 152 w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od P. K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 641/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 17 stycznia 2020 r., nr 152 w przedmiocie pozbawienia prawa do uposażenia w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymaną nim w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 18 listopada 2019 r. nr 13/2019.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
T. S. (dalej: "skarżący") w okresach: od dnia 31 sierpnia 2018 r. do dnia 29 września 2018 r., od dnia 30 października 2018 r. do dnia 28 listopada 2018 r., a także od dnia 29 listopada 2018 r. do dnia 19 grudnia 2018 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich.
W związku z informacją dotyczącą niewłaściwego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego, przełożony w sprawach osobowych - Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie - polecił przeprowadzenie czynności kontrolnych w tym zakresie.
W toku przeprowadzonej kontroli ustalono, że skarżący przedłożył następujące zaświadczenia lekarskie, wystawione przez lekarza psychiatrę:
- ZUS ZLA ZZ nr 3292283 stwierdzające czasową niezdolność skarżącego do służby na okres od dnia 31 sierpnia 2018 r. do dnia 29 września 2018 r.,
- ZUS ZLA ZZ nr 1163308 na okres od dnia 30 października 2018 r. do dnia 28 listopada 2018 r.,
- ZUS ZLA ZY nr 8910581 od dnia 29 listopada 2018 r. do dnia 19 grudnia 2018 r.
W toku kontroli zwolnień lekarskich Naczelnik Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Szczecinie ustalił, iż skarżący P. K., przebywając na zwolnieniu lekarskim w okresie od września do grudnia 2018 r., uczestniczył w polowaniach indywidualnych w ramach Koła Łowieckiego "[...]" oraz w imprezie okolicznościowej "[...]". Ustalono, iż skarżący wziął udział w:
- polowaniu indywidualnym w dniu 8 września 2018 r.,
- polowaniu indywidualnym w dniach 27, 28 i 29 września 2018 r.,
- balu "[...]" w dniu z 3 na 4 listopada 2018 r.,
- polowaniu indywidualnym w dniach 15 i 16 grudnia 2018 r.
Naczelnik Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Szczecinie powyższe informacje potwierdził poprzez korespondencję z kołem łowieckim, w której uzyskał listy polowań indywidualnych i listy polowań zbiorowych, które włączono do akt postępowania administracyjnego.
Naczelnik Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w Szczecinie wskazał, że udział skarżącego w imprezie okolicznościowej "[...]" został potwierdzony pismem z koła łowieckiego oraz wydrukiem fotografii umieszczonych na oficjalnym profilu Koła Łowieckiego "[...]".
W toku kontroli funkcjonariusze KWP w Szczecinie poinformowali skarżącego o stwierdzonych nieprawidłowościach w zakresie miejsca przebywania na zwolnieniu lekarskim, wskazując na nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego.
Skarżący odnosząc się do sporządzonego przez kontrolujących protokołu kontroli przyznał, że faktycznie w dniach wskazanych w protokole przebywał na polowaniu. Skarżący dodał, że wynikało to z zaleceń lekarza. Odnosząc się z kolei do kwestii udziału w imprezie okolicznościowej z 3 na 4 listopada 2018 r. zauważył, że odbył się on za zgodą i wiedzą lekarza.
W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie - działając na podstawie art. 121e ust. 1 i ust. 2 pkt 2, a także ust. 3, ust. 7, ust. 13 i ust. 14 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o Policji") – decyzją z dnia 18 listopada 2019 r. nr 13/2019 stwierdził utratę przez skarżącego prawa do uposażenia za okresy zwolnienia lekarskiego:
- od dnia 31 sierpnia 2018 r. do dnia 29 września 2018 r.,
- od dnia 30 października 2018 r. do dnia 28 listopada 2018 r.,
- od dnia 29 listopada 2018 r. do dnia 19 grudnia 2018 r.
w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego.
Od powyższej decyzji w piśmie z dnia 27 listopada 2019 r. skarżący wniósł odwołanie.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") - rozkazem personalnym z dnia 17 stycznia 2020 r. nr 152 utrzymał w mocy sporną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie.
Na powyższy rozkaz personalny w piśmie z dnia 5 lutego 2020 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji, jak i utrzymana nim w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 18 listopada 2019 r. naruszają obowiązujące przepisy prawa.
Sąd I instancji stwierdził, że kwestią sporną jest to, czy wskazywaną wyżej aktywność podejmowaną przez skarżącego w trakcie przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim należało uznać za wykorzystywanie tego zwolnienia w sposób niezgodny z jego celem, a tym samym, czy skarżącego policjanta należało pozbawić prawa do uposażenia za wspomniane okresy zwolnienia lekarskiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że warto zauważyć, że w toku przeprowadzonej w dniu 28 sierpnia 2019 r. kontroli prawidłowości wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego sporządzony został stosowny protokół, do którego zgodnie z obowiązującymi przepisami skarżący ustosunkował się, wskazując w uwagach, że nieprawidłowości wytknięte mu przez kontrolującego, tj. udział w polowaniach indywidualnych oraz w balu myśliwskim, odbyły się za wiedzą i zgodą lekarza prowadzącego. Ponadto, już po uzyskaniu informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego, skarżący w dniu 15 października 2019 r. przedłożył do akt sprawy pisemne potwierdzenie lekarza co do powyższych uwag wniesionych przez skarżącego do protokołu kontroli. W owym zaświadczeniu lekarz prowadzący dokonał zapisu "Potwierdzam w zaleceniu terapeutycznym konieczność (poza leczeniem farmakologicznym) uprawiania sportu, ruchu na świeżym powietrzu, biegania, jazdy na rowerze, a także udziału w zajęciach hobbystycznych. Z wykluczeniem spożywania alkoholu". W ten sposób, co wynika jednoznacznie z materiału dowodowego, lekarz psychiatra dokonał na karcie z uwagami skarżącego do protokołu kontroli potwierdzenia, że zna treść owych uwag. Oznacza to również, że lekarz psychiatra nie zanegował uwag skarżącego i tym samym je potwierdził, wskazując nota bene jeszcze inne, dodatkowe zalecenia. W ocenie Sądu uznać należy, że powyższy zapis sporządzony przez lekarza świadczy o tym, że uczestnictwo skarżącego w spornych polowaniach i balu myśliwskim odbyło się faktycznie za wiedzą i zgodą lekarza, który potwierdził, że były one elementem leczenia, mając jednocześnie właściwości terapeutyczne.
W ocenie Sądu zarówno Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, jak i Komendant Główny Policji, wydając obie sporne decyzje administracyjne, nie ustosunkowali się w żaden sposób do dodatkowych wyjaśnień lekarza-specjalisty z zakresu psychiatrii, arbitralnie uznając, wbrew stanowisku tego lekarza, iż skarżący wykorzystywał wskazane zwolnienia lekarskie niezgodnie z ich celem. Co więcej, organy te, nie wyjaśniając przyczyn takiego stanu rzeczy, posunęły się do całkowitego zanegowania właściwości terapeutycznych polowań i udziału w imprezie okolicznościowej, pomimo wiedzy o stanowisku lekarza psychiatry w tym zakresie.
Nie budzi wprawdzie wątpliwości Sądu, jak słusznie wskazały organy Policji obu instancji, że celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby, a więc wykonywanie jakichkolwiek czynności mogących przedłużyć okres niezdolności do pracy lub służby zawsze stanowi wykorzystywanie zwolnienia niezgodnie z jego celem, w szczególności, gdy zachowania chorego utrudniają proces leczenia i rekonwalescencję (podobnie: m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III UK 120/05). Niemniej, uznać należy jednocześnie, że nie sposób ocenić takich czynności abstrakcyjnie, jak dokonały tego organy Policji, bez odwołania się do charakteru schorzenia. Nie ulega również wątpliwości, że prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego powinna być oceniana w kontekście nie tylko treści tego zwolnienia, ale przede wszystkim zaleceń lekarskich i stanu zdrowia pacjenta, nie zaś z punktu widzenia przeświadczenia przełożonych skarżącego funkcjonariusza.
Zdaniem Sądu uznać należy, że okoliczność zamieszczenia na druku zaświadczenia lekarskiego cyfry "2", oznaczającej, iż "chory może chodzić", nie oznacza, że policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Niemniej zarazem nie można abstrakcyjne stawiać tezy, iż orzeczona niezdolność do służby z możliwością poruszania się stanowi wyłącznie o możliwości wykonywania przez policjanta jedynie takich zwykłych czynności dnia codziennego, jak dokonywanie zakupów żywności, zakupu leków, czy też udania się na wizytę do lekarza. Takie podejście stanowiłoby bowiem przykład właśnie owej dowolnej, abstrakcyjnej i arbitralnej zarazem oceny prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że - w kontekście przedłożonego do akt sprawy dodatkowego zaświadczenia lekarskiego - uznać trzeba, że aktywność fizyczna w połączeniu z uczestnictwem w zajęciach stanowiących hobby może zdecydowanie poprawiać nastrój i w konsekwencji stanowić skuteczne narzędzie do redukcji napięcia i stresu, a tym samym poprawy zdrowia psychicznego.
Według Sądu powyższe oznacza, że organy Policji obu instancji, wydając sporne rozstrzygnięcia, nie wykazały w sposób właściwy, dlaczego - ignorując ocenę lekarza psychiatry - zakwalifikowały udział skarżącego w polowaniach i imprezie okolicznościowej, jako przejaw działań dających jednoznaczną podstawę do postawienia zarzutu nieprawidłowego wykorzystania wspomnianych wyżej zwolnień lekarskich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że uznać należy, że organy Policji obu instancji, wydając w niniejszej sprawie sporne rozstrzygnięcia, naruszyły ewidentnie obowiązujące przepisy procedury administracyjnej, gdyż nie przeprowadziły w sposób prawidłowy analizy całości zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, a tym samym nie wyjaśniły w sposób wszechstronny i jednoznaczny zarazem, dlaczego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do pozbawienia skarżącego prawa do uposażenia w związku z rzekomo nieprawidłowym wykorzystaniem wystawionych zwolnień lekarskich.
Zdaniem Sądu uznać należy, iż Komendant Główny Policji, wydając zaskarżony rozkaz personalny z dnia 17 stycznia 2020 r., w sposób wyjątkowo lakoniczny odniósł się do podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu zarzutów dotyczących zignorowania dodatkowych ocen lekarza psychiatry.
W ocenie Sądu I instancji wobec powyższego stwierdzić trzeba, że zarówno Komendant Główny Policji, wydając zaskarżony rozkaz personalny, a wcześniej - Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie, wydając sporną decyzję z dnia 18 listopada 2019 r., uchybili obowiązkom wynikającym z norm prawnych wyrażonym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem nie podjęli wszelkich możliwych i niezbędnych zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Ponadto, poprzez niepełne - w ocenie Sądu - uzasadnienie faktyczne i prawne swoich rozstrzygnięć, organy Policji obu instancji naruszyły normę postępowania administracyjnego wyartykułowaną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzić należy, iż organy Policji dopuściły się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście regulacji prawnych zwartych w przepisach art. 121e ust. 3, ust. 7 i ust. 13 ustawy o Policji, wszechstronnie nie wyjaśniły wszelkich istotnych okoliczności dotyczących analizowanej sprawy, jak również nie wyjaśniły w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanych wyżej przepisów - podnoszone przez skarżącego argumenty, w tym odwołujące się do wyraźnych zaleceń lekarza, nie dawały jednak podstaw do ich uwzględnienia przy wydawaniu rozstrzygnięć pozbawiających skarżącego prawa do uposażenia za okresy nieprawidłowo wykorzystanych zwolnień lekarskich.
Sąd I instancji stwierdził, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie wydając wskazane wyżej rozstrzygnięcia dopuścili się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.
Sąd I instancji wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie właściwy organ Policji zobowiązany będzie zastosować się do wskazanych przez Sąd zaleceń, dokonując wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego rzeczywiście stanowi przypadek nieprawidłowego wykorzystania zwolnień lekarskich, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną. Organ zobowiązany będzie, kierując się dyrektywami właściwego prowadzenia postepowania administracyjnego, przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się kontrolując prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby, w rozumieniu art. 121e ustawy o Policji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1) Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie prawidłowych rozstrzygnięć organów Policji, tj. rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr 152 z dnia 17 stycznia 2020 r. oraz decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie nr 13/2019 z dnia 18 listopada 2018 r. pomimo, iż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie naruszały one:
- art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - gdyż jak zauważył Sąd meriti w uzasadnieniu wyroku, powołując się na pogląd prawny NSA w sprawie I OSK 2071/17 "organy Policji nie muszą badać, czy zwolnienie lekarskie zawiera jakieś szczególne zasady dotyczące wykorzystywania zwolnienia lub dozwolonego wysiłku fizycznego", zaś skarżący zachował się co prawda zgodnie z ogólnymi zaleceniem lekarskim, ale niezgodnie z celem udzielonego zwolnienia lekarskiego od zajęć służbowych, tożsamych z podjętą aktywnością na polowaniu "[...]", co zupełnie uszło uwadze Sądu,
- art. 107 § 3 k.p.a. - gdyż organy Policji w w/w rozstrzygnięciach w sposób szczegółowy wyjaśniły z jakich przyczyn nie można uznać realizacji rzekomych zaleceń lekarskich w postaci udziału w zajęciach sportowych z użyciem broni palnej jako zachowania zgodnego z celem zwolnienia lekarskiego od zajęć służbowych, mając na względzie specjalizację lekarza, który wystawił zwolnienie oraz czynności ustawowych Policji, jakie ma obowiązek realizować skarżący będąc policjantem, a także działań podejmowanych zwyczajowo na polowaniach (użycie broni palnej wobec istot żyjących),
- art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 121e ust. 3, ust. 7 i ust. 13 ustawy o Policji - gdyż w kontekście stwierdzonej przez Sąd I instancji, w oparciu o przytoczone w uzasadnieniu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, ograniczonej powinności dowodowej organów Policji, za istotne okoliczności faktyczne nie można uznać zaleceń lekarskich oraz zastosowania się do nich skarżącego, a jedynie ustalenie celu udzielenia zwolnienia lekarskiego od zajęć służbowych i ustalenie, czy udział osoby, która otrzymała zwolnienie lekarskie od psychiatry w imprezie odbywającej się z użyciem broni palnej spełnia przesłanki "zgodności wykorzystania zwolnienia lekarskiego z celem zwolnienia od wykonywania zajęć służbowych", ocenianego przez pryzmat ustawowych zadań Policji, w tym posiadania i używania broni palnej,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 121e ust. 7 oraz art. 1 ust. 1 ustawy o Policji poprzez niedostrzeżenie, iż w niniejszym przypadku udział w polowaniu był zbieżny z ustawowymi zadaniami Policji, w takim znaczeniu, jaki wynika z faktu posługiwania się bronią palną, a tym samym był niezgody z celem zwolnienia lekarskiego od wykonywania tychże zadań, jak też niedostrzeżenie, iż w zaleceniach lekarskich udzielonych skarżącemu policjantowi psychiatra nie wskazał udziału w imprezie z użyciem broni palnej, a jedynie ruch na świeżym powietrzu i realizację hobby, co oznacza konieczność dokonywania przez policjanta wyborów takiej aktywności, w ramach tych zaleceń, która pozostaje w zgodzie z celem zwolnienia rozumianym jako odsunięcie od realizacji ustawowych zdań Policji, oraz niedostrzeżenie, iż zalecenia te nie miały w zakresie udziału w polowaniu charakteru "wyraźnego", co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 121e ust. 7 ustawy o Policji poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny, gdyż w pełni opierając i uznając za swój pogląd wyrażony przez NSA w wyroku I OSK 409/17 i I OSK 2071/17 Sąd I instancji jednocześnie zaprzeczył temu poglądowi wskazując, iż to zalecenie lekarskie miało charakter decydujący przy ocenie zachowania policjanta, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi. Jednocześnie organ wniósł o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm prawem przewidzianych, a także przeprowadzenie rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane w powiązaniu a art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W treści zarzutów podniesiono jednak również naruszenie art. 121e ust. 3, ust. 7 i ust. 13 oraz art. 1 ust. 1 ustawy o Policji. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 121e ust. 3 ustawy o Policji w zakresie odnoszącym się do przesłanki "nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego". Zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią bowiem procesową konsekwencję podważanego niezastosowania ww. przepisu prawa materialnego, a więc procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.
Wyjaśnić należy, iż przepis art. 121e ustawy o Policji został wprowadzony ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 502) z dniem 1 czerwca 2014 r. Ratio legis tej regulacji było z jednej strony spowodowanie optymalizacji wydatków na uposażenia policjantów poprzez zmniejszenie liczby zwolnień lekarskich, a z drugiej ujednolicenie zasad wykorzystania zwolnień lekarskich tak, aby w służbach mundurowych były stosowane takie same zasady, jak w sektorze cywilnym (por. uzasadnienie do tego projektu - Druk sejmowy nr 1497, Sejm VII Kadencji).
Jednocześnie wskazać należy, iż podobne do art. 121e ustawy o Policji brzmienie ma art. 17 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 2780). Przepis ten stanowi, że ubezpieczony wykonujący w okresie orzeczonej niezdolności do pracy pracę zarobkową lub wykorzystujący zwolnienie od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia traci prawo do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia. Okoliczności, o których mowa w ust. 1 ustala się w trybie określonym w art. 68. W tym przypadku następuje to w oparciu o wydane na podstawie art. 68 ust. 2 tej ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu kontroli prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy oraz formalnej kontroli zaświadczeń lekarskich (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 743). W świetle § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, kontrola prawidłowości wykorzystywania zwolnień lekarskich od pracy z powodu choroby polega na ustaleniu, czy ubezpieczony w okresie orzeczonej niezdolności do pracy:
1) nie wykonuje pracy zarobkowej,
2) nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego od pracy w sposób niezgodny z jego celem.
Zgodnie z art. 121e ust. 1 ustawy o Policji prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. Stosownie do treści art. 121e ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, kontrolę przeprowadza przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Przepis art. 121e ust. 3 ustawy o Policji zawiera przesłankę nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, której ustalenie w wyniku kontroli powoduje, że policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Z art. 121e ust. 7 tej ustawy wynika, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby (...) nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza, iż możliwe są jeszcze inne przypadki.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanka "nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia" z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji wymaga odniesienia do wzorca wykorzystania prawidłowego, a przesłanka z art. 121e ust. 7 tej ustawy do "celu zwolnienia".
Zawarte w art. 121e ust. 7 omawianej ustawy pojęcie "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem" ma charakter bardzo ogólny, co może powodować trudności w ocenie poszczególnych zachowań policjanta. Jest przeciwieństwem określenia "w sposób zgodny z celem". Sformułowanie "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie ma definicji legalnej. Należy je interpretować w rozumieniu językowym powszechnym (potocznym), albowiem "bez uzasadnionych powodów nie należy przypisywać interpretowanym zwrotom znaczenia różnego od tego, jakie mają równokształtne terminy w języku powszechnym" (M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego, t. 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, str. 198). W związku z powyższym, na gruncie dwóch postępowań związanych z tym samym zachowaniem policjanta czy też ubezpieczonego, ocena tego samego powszechnego zwrotu językowego "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie powinna być różnie interpretowana w orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych, jak i sądów powszechnych. Tym bardziej, że - jak już wyżej wskazano - ratio legis regulacji zawartej w art. 121e ustawy o Policji było m.in. ujednolicenie zasad wykorzystania zwolnień lekarskich tak, aby w służbach mundurowych były stosowane takie same zasady, jak w sektorze cywilnym.
Celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego policjanta pełnej zdolności do służby. Związane z konkretnym policjantem zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby implikuje domniemanie, że policjant, którego to zaświadczenie dotyczy, jest niezdolny do służby z powodu choroby przez okres wskazany w tym zaświadczeniu. Przy czym zauważyć należy, iż czym innym jest okoliczność potwierdzenia niezdolności policjanta do służby - poprzez wystawienie zaświadczenia lekarskiego (zwolnienia lekarskiego), a czym innym sama diagnoza lekarska dokonana przez lekarza, jak również zalecony proces leczenia. W tym kontekście samo zwolnienie lekarskie nie stanowi metody leczenia, lecz ma sprzyjać, obok zaleconego procesu leczenia, powrotowi policjanta do służby.
W przypadku policjanta kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje on zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Organ kontroluje zatem, w jaki sposób jest realizowane przez policjanta zwolnienie lekarskie w celu odzyskania pełnej zdolności do służby. W tym postępowaniu organ jednak nie dokonuje analizy jednostki chorobowej i nie ustala stanu zdrowia kontrolowanego policjanta. W celu osiągnięcia przez policjanta celu zwolnienia przeszkodą może być zarówno wykonywanie przez niego pracy zarobkowej (co przesądził ustawodawca), jak i jego inne zachowania. Obowiązek wykorzystania przez policjanta zwolnienia lekarskiego zgodnie z celem - w sensie poddania się wskazaniom lekarskim - stawia wymóg eliminowania sytuacji takiemu celowi przeciwnych. Chodzi zatem o zaniechanie zachowań, które są wykorzystywaniem zwolnienia lekarskiego w innym celu, niż odzyskanie zdolności do służby.
Zamieszczenie na druku zaświadczenia lekarskiego wystawionego policjantowi cyfry "2" stanowi wskazanie lekarza, że "chory może chodzić". Nie oznacza to jednak, że przebywający na zwolnieniu lekarskim policjant może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. Powyższy zapis uprawnia policjanta jedynie do załatwiania podstawowych potrzeb życiowych, a więc do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, a więc przykładowo poruszania się po mieszkaniu, dokonania zakupów żywnościowych, leków, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne czy rehabilitacyjne. Zakres dopuszczalnego poruszania się policjanta z powyższym wskazaniem lekarskim co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być bowiem traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu (por.m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/ Wa 1687/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 511/2018).
W piśmiennictwie na tle art. 17 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, w którym - jak wyżej podano - również występuje przesłanka "wykorzystywania zwolnienia od pracy w sposób niezgodny z celem tego zwolnienia", skutkująca utratą prawa do zasiłku chorobowego za cały okres tego zwolnienia, stwierdza się, że zachowaniem niezgodnym z celem zwolnienia można określić takiego typu postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu zdrowia ubezpieczonego (I. Jędrasik-Jankowska, Prawo socjalne, komentarz do art. 17 cyt. ustawy).
Wskazać należy, iż trafność przedstawionych wyżej poglądów sądów administracyjnych co do "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z celem zwolnienia" znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie sądów powszechnych na tle regulacji zawartej w art. 17 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt III UK 120/05, wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt III AUa 3189/01). Ponadto w orzecznictwie sądów powszechnych za niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego uznano: wzięcie udziału w wycieczce zagranicznej - pielgrzymce do Włoch (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I PKN 308/99, OSNP 2001, Nr 5, poz. 154; M. Prawn. 2001, nr 7, s. 408), wzięcie udziału w imprezie towarzyskiej czy rozrywkowej, jak również demontaż okien w budynku należącym do spółdzielni mieszkaniowej w celu wykorzystania ich dla potrzeb własnych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 1999 r., sygn. akt I PKN 553/98, OSNP 2000, Nr 5, poz. 185).
Niewątpliwie kontrola prowadzona na podstawie art. 121e ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego nie może być prowadzona w sposób arbitralny, lecz wymaga odniesienia się do indywidualnego celu zwolnienia lekarskiego konkretnego policjanta.
W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest niesporny. P. K. przedłożył zwolnienia lekarskie, stwierdzające czasową niezdolność do służby w okresach od 31 sierpnia 2018 r. do 29 września 2019 r., od 30 października 2018 r. do 28 listopada 2019 r. oraz od 29 listopada 2018 r. do 19 grudnia 2019 r. 2019 r., na których w polu "wskazania lekarskie" była wpisana cyfra "2", co oznacza "chory może chodzić". W wyniku kontroli prawidłowości wykorzystania przez P. K. zwolnienia lekarskiego wystawionego przez lekarza specjalistę z zakresu psychiatrii ustalono, że podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim skarżący brał udział w polowaniach w ramach Koła Łowieckiego "[...]" oraz w imprezie okolicznościowej "[...]". W dniu 15 października 2019 r. skarżący przedłożył pisemne oświadczenie lekarza, w którym ten wskazał "Potwierdzam w zaleceniu terapeutycznym konieczność (poza leczeniem farmakologicznym) uprawiania sportu, ruchu na świeżym powietrzu, biegania, jazdy na rowerze, a także udziału w zajęciach hobbystycznych. Z wykluczeniem spożywania alkoholu".
W sprawie należało zatem rozważyć, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując wykładni art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, prawidłowo stwierdził, że organy obu instancji naruszyły ten przepis, gdyż nie wykazały przesłanek pozwalających na jego zastosowanie.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w tej sprawie organy obu instancji nie wykazały nieprawidłowości wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego, która mogłaby skutkować pozbawieniem jej prawa do uposażenia za okres przedmiotowego zwolnienia lekarskiego. Organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, "zobowiązany będzie, kierując się dyrektywami właściwego prowadzenia postępowania administracyjnego, przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się kontrolując prawidłowość orzekania o tymczasowej niezdolności do służby w rozumieniu art. 121e ustawy o Policji".
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z art. 121e ust. 7 ustawy o Policji, zawierającego wyjaśnienie, na czym polega kontrola prawidłowości zwolnienia lekarskiego, nie wynika, aby w tej sprawie obowiązkiem organu było ustalenie zaleceń związanych z wystawionym P. K. zwolnieniem lekarskim zawierającym określenie jednostki chorobowej dla wyjaśnienia zasadności lub wpływu na proces leczenia udziału w polowaniach organizowanych przez Koło Łowieckie czy też udziału w imprezie okolicznościowej "[...]". W tym postępowaniu organ nie ustalał bowiem stanu zdrowia kontrolowanego policjanta. Zawarte w posiadanych przez organ zwolnieniach lekarskich P. K. wskazanie lekarskie zawierało jedynie cyfrę "2" z której wynika, że pacjent "może chodzić". Oznacza to, że organ podczas kontroli prawidłowości wykorzystania przez P. K. zwolnienia lekarskiego nie mógł czynić ustaleń dotyczących jego choroby czy zalecanych sposobów leczenia. Organ, opierając się na doświadczeniu życiowym, był uprawiony ocenić, czy fakt udziału w polowaniach organizowanych przez Koło Łowieckie czy też udziału w imprezie okolicznościowej "[...]" policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim wystawionym przez lekarza psychiatrę ze wskazaniem lekarskim "może chodzić" stanowił prawidłowe, czy też nieprawidłowe, wykorzystanie zwolnienia lekarskiego w sposób zgodny, czy też niezgodny, z celem tego zwolnienia. Dodatkowe oświadczenie lekarza z 15 października 2019 r. nie odnosi się wprost do opisanych wyżej aktywności, a w szczególności do udziału w imprezie okolicznościowej "[...]" (balu myśliwskim).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przedmiotowej sprawie konsekwencją dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 121e ust. 7 ustawy o Policji było stwierdzenie niemożności zastosowania przez organ art. 121e ust. 3 cyt. ustawy.
W tej sprawie organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że P. K., biorąc udział w polowaniach oraz imprezie okolicznościowej w trakcie zwolnienia lekarskiego, nieprawidłowo wykorzystał zwolnienie lekarskie. Czas zwolnienia lekarskiego nie jest równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant sam decyduje o sposobie spędzenia czasu wolnego. Podjęta przez wyżej wymienionego policjanta - już po wszczęciu postępowania administracyjnego - próba wyjaśnienia, że opisane wyżej aktywności stanowiły zalecenie lekarskie i przedstawienie dokumentów medycznych nie stanowią podstawy do podważenia dokonanej przez organ oceny jego zachowania. Podjęcie przez P. K. - niezdolnego do służby (przebywającego na zwolnieniu lekarskim), mogącego chodzić - czynności w postaci udziału w polowaniach oraz imprezie okolicznościowej nie stanowiło zwykłych czynności dnia codziennego. Wprawdzie kategoria "zwykłych czynności dnia codziennego" nie jest określeniem precyzyjnym, o zamkniętym zakresie znaczeniowym, to jednak tego rodzaju zachowanie wyżej wymienionego policjanta niewątpliwie nie mieści się w tym pojęciu. Okoliczność, czy tego typu aktywności sprzyjają procesowi leczenia, jest z punktu widzenia omawianych regulacji obojętna. Istotne jest bowiem to, czy tego rodzaju zachowanie mieści się w ramach dopuszczalnych czynności policjanta podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego. Innymi słowy, pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, mimo tego, że pozostają w zgodzie z procesem leczenia. Czym innym jest bowiem okoliczność potwierdzenia niezdolności policjanta do służby - poprzez wystawienie zwolnienia lekarskiego, a czym innym sama diagnoza lekarska dokonana przez lekarza, jak również zalecony proces leczenia. Konsekwencją ustalenia nieprawidłowego wykorzystania przez P. K. zwolnienia lekarskiego była utrata prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, (choć wpleciony w zarzuty naruszenia przepisów postępowania) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, jest zasadny.
Powyższe stwierdzenie skutkowało również uwzględnieniem zarzutów naruszenia określonych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które stanowią procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.