III OSK 480/22

III OSK 480/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Ol 775/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-12-02
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 779
art. 11
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 775/21 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w M. na zarządzenie pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 9 lipca 2021 r., nr WIOŚ-I.7024.4.44.325-1.2021.amk w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji, WSA w Olsztynie, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. akt
II SA/Ol 775/21, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w M. na zarządzenie pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska w pkt I. uchylił pkt 2, 3, 4 i 5 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w części odnoszącej się do odpadów o kodach 04 02 21 i 15 01 09; w pkt II. zasądził od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem pokontrolnym
z [...] lipca 2021 r. Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: organ), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U z 2020 r., poz. 1070, dalej: u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 7 czerwca 2021 r. do 5 lipca 2021 r. w S. sp. z o.o. w M. Oddział w S. (dalej: skarżąca), udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...], zarządził: zaprzestania magazynowania odpadów o kodach: 15 01 10*, 15 01 01, 04 02 99, 16 01 17, 16 01 18, 15 01 02, 16 02 16 w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Termin realizacji: w trybie natychmiastowym i na bieżąco; wystąpić do właściwego organu z wnioskiem w celu uregulowania stanu formalnoprawnego w zakresie wytwarzania odpadów o kodach: 07 01 99, 04 02 21, 04 02 22, 15 01 09, 15 01 11*. Określono termin realizacji do 8 października 2021 r. Zobowiązano do zaprzestania przekazywania odpadów nieuprawnionym odbiorcom zewnętrznym, określając termin realizacji w trybie natychmiastowym; nakazano prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję przetwarzanych odpadów zgodnie z przepisami prawa w trybie natychmiastowym i na bieżąco; sporządzić i przedłożyć korektę sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za rok 2020 do marszałka województwa zgodnie ze stanem faktycznym w terminie do 23 lipca 2021 r. Jednocześnie wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych
i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia do 31 października 2021 r.
Pełnomocnik skarżącej wywiódł skargę na zarządzenie pokontrolne organu w części dotyczącej: uznania produktów czesankowych oraz produktu włókna długiego za odpad o kodzie 04 02 21 (odpady z nieprzetworzonych włókien tekstylnych); uznania produktu w postaci sznurka wytworzonego w wyniku rozbelowania przywożonego surowca za odpad o kodzie 15 01 09 (opakowania z tekstyliów); zarządzenia wystąpienia do właściwego organu w terminie do 8.10.2021 r.
z wnioskiem celem uregulowania stanu formalno-prawnego odpadów o kodach 04 02 21 i 15 01 09; zaprzestania w trybie natychmiastowym przekazywania odpadów o kodach 04 02 21 i 15 01 09 podmiotom nieuprawnionym; prowadzenia w trybie natychmiastowym i na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów o kodach
04 02 21 i 15 01 09; sporządzenia i przedłożenia korekty sprawdzania o wytworzonych odpadach i gospodarowaniu odpadami za rok 2020 dotyczącej odpadów o kodach 04 02 21 i 15 01 09.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga okazała się częściowo zasadna. W ocenie Sądu I instancji, stwierdzić należy, że treść zarządzenia i protokołu kontroli z 5 lipca 2021 r., a w szczególności leżące u ich podstaw wyniki kontroli, nie dają podstawy do uznania, że skarżąca (kontrolowany przez organ podmiot) narusza prawo w takim zakresie, w jakim zostało to stwierdzone w zaskarżonym zarządzeniu. Według Sądu I instancji, w stanie faktycznym sprawy skarżąca zakwestionowała kwalifikację prawną wytwarzanych produktów jako odpadów. Wskazała, że z odpadów nieprzetworzonych włókien tekstylnych (wyczesów) Spółka produkuje przędzę lnianą. Podniosła, że w przypadku produkcji przędzy lnianej z włókna długiego powstawać będzie wysokiej jakości przędza, a w konsekwencji tkaniny główne dla przemysłu odzieżowego. Z włókna krótkiego (wyczesów) produkuje się przędze grubsze i zgrzebne do tkanin technicznych oraz obiciowych. Nadto dodała, że pozyskane fragmenty taśm poddawane są procesowi uszlachetniania i dodawane do taśmy, z których wytwarzana jest przędza. W ocenie Sądu I instancji, zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w skardze, w której wywodzi ona, iż nie pozbywa się wytworzonych w trakcie produkcji wyczesów i taśm oraz nie ma też zamiaru się ich pozbyć. Uzyskane produkty skarżąca w pełni wykorzystuje w miejscu pozyskania w trakcie procesu produkcji przędzy.
Zdaniem Sądu I instancji, powyższe wskazuje, iż skarżąca nie pozbywa się powyższych produktów, nie są więc one dla niej odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach lecz produktem ubocznym. Wobec powyższego w ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze wolę skarżącej, jak również przedstawiony przez nią sposób dalszego (bezpośredniego) zagospodarowania produktu uznać należy, iż stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. W przypadku skarżącej brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że pozyskane produkty są odpadami.
W skardze kasacyjnej Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: skarżący kasacyjnie organ), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
I. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego zastosowanie skutkujące uwzględnieniem skargi i uchyleniem zarządzenia pokontrolnego w pkt 2, 3, 4, 5, w części odnoszącej się do odpadów o kodach 04 02 21 i 15 01 09, w sytuacji, gdy z całokształtu okoliczności sprawy wynika, że skarga na zarządzenie pokontrolne we wskazanym zakresie powinna zostać w całości oddalona,
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy obowiązkiem WSA było nieuwzględnienie skargi w całości na zarządzenie pokontrolne w pkt 2, 3, 4, 5, w części odnoszącej się do odpadów o kodach 04 02 21 i 15 01 09, skutkujące jej oddaleniem;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego pozostałość z procesu produkcji w postaci sznurka lnianego tj. opakowanie o kodzie
15 01 09, nie jest odpadem, a jest produktem ubocznym.
II. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenie prawa materialnego:
1) art. 10 w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz.779 ze zm.) przez błędną wykładnię i uznanie, że odpady o kodach 04 02 21 i 15 01 09 zostały słusznie zakwalifikowane przez skarżącą za produkt uboczny, gdy tymczasem uznanie odpadu za produkt uboczny następuje w formie decyzji marszałka województwa po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska właściwego ze względu na miejsce wytwarzania przedmiotu lub substancji;
2) art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz.779 ze zm.) przez błędną wykładnię i uznanie, że Spółka nie pozbywa
się wytworzonych w trakcie produkcji wyczesów i taśm, gdy tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezspornie wynika, iż część tych produktów przekazywana jest podmiotom zewnętrznym;
3) art. 9 ust. 2 pkt 10 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1070, dalej: u.i.o.ś. ) przez jego niezastosowanie i uznanie, że organ nie przedstawił żadnego własnego kontrdowodu zawierającego wiadomości specjalne, gdy tymczasem ustawodawca wprost wskazał, że inspektorom Inspekcji Ochrony Środowiska w zakresie określania składu morfologicznego odpadów nadana została ranga wiedzy eksperckiej.
Wskazując na powyższe wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i: 1) uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, w oparciu o art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 775/21 i oddalenie skargi Spółki na zarządzenie pokontrolne organu z [...] lipca 2021r., znak: [...],
ewentualnie:
2) uchylenie w całości wyroku WSA w Olsztynie z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 775/21 i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Ponadto wniesiono o:
3) orzeczenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że po przeanalizowaniu
pozwolenia zintegrowanego oraz procesu produkcyjnego w zakładzie w S. organ ustalił, że skarżąca samodzielnie kwalifikuje powstające w trakcie produkcji odpady (straty przetwarzanego surowca) jako produkty uboczne. W związku z powyższym, organ działając w zakresie swoich kompetencji na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska wydał zarządzenie pokontrolne z [...] lipca 2021 r. znak: [...], w którym zobowiązał Spółkę do uregulowania stanu formalnoprawnego m.in. w zakresie wytwarzanych odpadów o kodach 04 02 21 (odpady z nieprzetworzonych włókien tekstylnych) oraz 15 01 09 (opakowania z tekstyliów) poprzez uzyskanie decyli marszałka województwa warmińsko-mazurskiego uznającej ww. odpady za produkt uboczny.
Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że w myśl art. 10 ustawy o odpadach przedmiot lub substancja, powstające w wyniku procesu produkcyjnego, którego podstawowym celem nie jest ich produkcja, mogą być uznane za produkt uboczny, niebędący odpadem, jeżeli są łącznie spełnione określone warunki. Jak wynika wprost z art. 11 ustawy o odpadach wytwórca przedmiotu lub substancji, o których mowa w art. 10, jest obowiązany do przedłożenia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Brak rozstrzygnięcia marszałka województwa powoduje, że przedmiot lub substancja, które formalnie spełniają wymagania określone w art. 10 ustawy o odpadach – pozostają odpadami. Oznacza to, że: po pierwsze, tylko odpad może być uznany za produkt uboczny, po drugie, żeby dany odpad uznać za produkt uboczny muszą być kumulatywnie spełnione przesłanki z art. 10 ustawy, po trzecie, uznanie odpadu za produkt uboczny następuje w formie decyzji marszałka województwa. Dodatkowo skarżący kasacyjnie organ wskazał, że wbrew ustaleniom Sądu część wyczesów powstałych podczas procesu czesania, jest przekazywana do drugiej zakładowej instalacji w M. Natomiast pozostała część tych włókien, która zdaniem Spółki stanowi "produkt uboczny" jest przekazywana podmiotom zewnętrznym, co oznacza, że Spółka się ich pozbywa. Fakt przekazywania włókien (wyczesów) i taśm podmiotom zewnętrznym potwierdzają faktury sprzedaży, stanowiące załącznik nr 9 do protokołu kontroli.
Według skarżącego kasacyjnie organu, WSA nie uzasadnił, dlaczego
pozostałość z procesu produkcji w postaci sznurka lnianego tj. opakowanie o kodzie
15 01 09 nie jest odpadem, a jest produktem ubocznym. Sznurek ten nie znajduje zastosowania w procesie produkcyjnym w zakładzie S. w S., a jest przekazywany podmiotowi zewnętrznemu. Bezrefleksyjnie Sąd odniósł się do znajdującej się w aktach sprawy opinii z 16 lipca 2021 r. w sprawie odpadów i produktów ubocznych w procesie produkcji przędzy lnianej, sporządzonej przez Instytut W. oraz opinii z 19 lipca 2021 r. w sprawie procesu produkcji przędzy lnianej w przędzalniach firmy S. sp. z o.o. w S. i M., sporządzonej przez Polską Izbę Lnu, podzielając zawarte w nich ustalenia, że wytwarzane przez skarżącą w procesie produkcji przędzy lnianej produkty nie są bezwartościowym odpadem, a produktem ubocznym.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że w związku z przedłożonymi przez skarżącą ww. opiniami organ był zobowiązany do przedstawienia własnego kontrdowodu zawierającego
wiadomości specjalne. Na podstawie posiadanej wiedzy eksperckiej inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska zostało wydane zarządzenie pokontrolne zaskarżone przez Spółkę. Ponadto umknęło uwadze Sądu, że wydanej opinii Instytutu W. z 16 lipca 2021 r. nie można przyznać cech bezstronności. Zgodnie z odpisem Krajowego Rejestru Sądowego nr [...] Oddziałem Instytutu W. jest I. w S., który jest kontrahentem S. Sp. z o.o., na co wskazuje faktura nr [...] z 30 marca 2021 r. załączona przez Spółkę do skargi.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, dodatkowo należy wskazać, że pojęcie "odpad" pomimo swego pierwotnie "negatywnego" zabarwienia w wielu przypadkach nim nie jest. Odpady w postaci np. złomów metali znajdują swoje wykorzystanie w hutach lub jak w przedmiotowej sprawie odpadowe włókna lniane wykorzystane są przez innych przetwórców włókien lnianych. Nie zawsze odpad musi być poddawany "utylizacji", jak wskazano w opinii z dnia 16 lipca 2021 r., ale gdy jest odpadem powinien podlegać określonym w przepisach prawa procedurom postępowania.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, skarżąca nie legitymuje się decyzją marszałka województwa warmińsko-mazurskiego o uznaniu odpadów o kodach 04 02 21 i 15 01 09 za produkt uboczny i organ uprawniony był do wydania zarządzenia pokontrolnego. Przedmiot zaskarżonego aktu obejmuje wszystkie nieprawidłowości ujawnione w toku czynności kontrolnych organu i stanowi przypomnienie o podstawowych obowiązkach i prawach skarżącej wynikających z obowiązujących przepisów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o: 1. oddalenie skargi kasacyjnej w całości
jako bezzasadnej. 2. zasądzenie od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą w M. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, Spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że pozbywanie się odpadu należy analizować w całym cyklu życiowym substancji lub przedmiotu od zaprojektowania do ich produkcji, dystrybucji, zużycia, a także obróbki powstałych przy tym odpadów. W definicji (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach) pozbycie się nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako
zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatnym), która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska. W świetle powyżej przytoczonych regulacji prawnych, zasługują na uwzględnienie zarzuty podniesione przez stronę skarżącą w skardze, w której wywodzi ona, iż nie pozbywa się ona wytworzonych w trakcie produkcji wyczesów i taśm oraz nie ma też zamiaru się ich pozbyć. Uzyskane produkty skarżąca w pełni wykorzystuje w miejscu pozyskania w trakcie procesu produkcji przędzy. Nie są więc one dla niej odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach lecz produktem ubocznym. Bezsprzecznie, WIOŚ w zarządzeniu pokontrolnym nie wskazał, z jakich powodów zakwalifikował produkty powstałe w Spółce na skutek procesu wytwarzania przędzy lnianej do odpadów. Tym samym, słusznie wskazał Sąd, że nie został zaprezentowany żaden kontrdowód ze strony organu. Organ nie mógł również poprzestać na odgórnym stwierdzeniu, że brak właściwej decyzji marszałka województwa czyni produkty Spółki odpadami. Organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Bezsprzecznie wniosek taki nie płynie wprost z przepisów ustawy. Ustawa nie stanowi bowiem, że brak aktualnego zgłoszenia uznania substancji za produkt uboczny automatycznie kwalifikuje taką substancję do kategorii odpadu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich
uzasadnienie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.
W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy
skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu
Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Biorąc pod uwagę sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty oraz ich uzasadnienie należy stwierdzić, że istota sporu w niniejszej sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca Spółka legalnie dokonała
samodzielnej kwalifikacji powstających w trakcie produkcji odpadów (straty przetwarzanego surowca) jako produktów ubocznych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, organ działając w zakresie swoich kompetencji na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska wydał zarządzenie pokontrolne z [...] lipca 2021 r., znak: [...], w którym prawidłowo zobowiązał Spółkę do uregulowania stanu formalnoprawnego m.in. w zakresie wytwarzanych odpadów o kodach 04 02 21 (odpady z nieprzetworzonych włókien tekstylnych) oraz 15 01 09 (opakowania z tekstyliów) przez uzyskanie decyzji marszałka województwa warmińsko-mazurskiego uznającej ww. odpady za produkt uboczny.
Z treści art. 11 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.
U. z 2021 r. poz. 779 ze zm., dalej: u.o.) wynika wprost, że wytwórca przedmiotu lub substancji, o których mowa w art. 10, jest obowiązany do przedłożenia marszałkowi województwa właściwemu ze względu na miejsce ich wytwarzania zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. W myśl art. 11 ust. 3 u.o., do zgłoszenia uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny dołącza się dowody potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 10, oraz szczegółowych wymagań, o ile zostały określone. Dowodami mogą być w szczególności umowy potwierdzające wykorzystanie przedmiotu lub substancji do określonych celów lub potwierdzające właściwości przedmiotu lub substancji wyniki badań, wykonanych przez laboratoria, o których mowa w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Uznanie albo odmowa uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny następuje w drodze decyzji marszałka województwa wydawanej
po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska właściwego ze względu na miejsce wytwarzania tego przedmiotu lub tej substancji (art. 11 ust. 4 u.o.). Decyzję o uznaniu przedmiotu lub substancji za produkt uboczny wydaje się na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat (art. 11 ust. 4a, u.o.). W piśmiennictwie wskazano, że "Procedurę uznania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny rozpoczyna zawsze ich wytwórca zgłoszeniem kierowanym do marszałka województwa właściwego ze względu na miejsce wytwarzania. (...). Po zgłoszeniu
rozstrzygnięcie należy do marszałka województwa, który podejmuje decyzję (potwierdzającą spełnienie warunków uznania za produkt uboczny albo stwierdzającą niespełnienie tych warunków), po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (WIOŚ) właściwego ze względu na miejsce wytwarzania tego przedmiotu lub tej substancji (art. 11 ust. 4)" (zob. D. Danecka, W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2022, art. 11). Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że brak rozstrzygnięcia marszałka województwa powoduje, że przedmiot lub substancja, które formalnie spełniają wymagania określone w art. 10 u.o. – pozostają odpadami.
Ma rację skarżący kasacyjnie organ, że tylko odpad może być uznany za produkt uboczny, po drugie, żeby dany odpad uznać za produkt uboczny muszą
być kumulatywnie spełnione przesłanki z art. 10 ustawy, po trzecie, uznanie odpadu
za produkt uboczny następuje w formie decyzji marszałka województwa. Produkt lub substancja nie stają się produktem ubocznym, gdy o ich zakwalifikowaniu jako produktu ubocznego wyda orzeczenie właściwy marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżąca nie legitymuje się wymaganą decyzją marszałka województwa warmińsko-mazurskiego o uznaniu odpadów o kodach 04 02 21 i 15 01 09 za produkt uboczny. W tych okolicznościach organ uprawniony był do wydania zarządzenia pokontrolnego.
Przedmiot zaskarżonego aktu obejmuje wszystkie nieprawidłowości ujawnione
w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ i stanowi uprawnione przypomnienie o podstawowych obowiązkach i prawach skarżącej wynikających z obowiązujących przepisów.
Skarżąca Spółka nie wykonała obowiązku uregulowanego w art. 11 ust. 1 u.o.
Sąd I instancji nie wykazał, aby sformułowane przez niego zastrzeżenia wobec braku do dnia 12 grudnia 2010r. transpozycji przez Polskę dyrektywy 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.U. UE.
L. 2008. 312.3), uzasadniały wprost uchylenie w części przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego. Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji zamiast zająć stanowisko co do meritum, wydał orzeczenia w którym powołał się m.in. na "postanowienie Sądu Najwyższego z 13 października 2009 r., II POZP 2009", wskazując na sytuację, w której "państwo członkowskie nie wdrożyło dyrektywy w przepisanym terminie lub wdrożyło ją wadliwie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, sądy krajowe, począwszy od upływu terminu jej wdrożenia, są zobowiązane wykładać
prawo krajowe, na ile jest to tylko możliwe, w świetle brzmienia i celów danej dyrektywy, aby osiągnąć skutki złożone przez tę dyrektywę, preferując wykładnię
prawa krajowego najbardziej odpowiadającą tym skutkom, aby osiągnąć w ten sposób rozstrzygnięcie zgodne z postanowieniami tej dyrektywy".
Dodatkowo wyjaśnić należy, że dyrektywy jako akty prawne UE określają wiążące cele, które mają zostać osiągnięte przez państwa członkowskie UE, do
których dyrektywy są skierowane (art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Państwa członkowskie mogą wybrać formę i metody transpozycji dyrektyw do prawa krajowego. Są one jednak zobowiązane warunkami dyrektywy, jeśli chodzi o rezultat, który ma zostać osiągnięty, oraz termin transpozycji. Każde państwo członkowskie ma własne, odrębne podejście do kwestii zapewnienia prawidłowego i terminowego stosowania prawa UE. (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2022 r., III OSK 5819/21, publ. CBOSA).
Analiza akt sprawy dowodzi, że organ prawidłowo odniósł się w skardze kasacyjnej do istoty sprawy. W toku postępowania zebrany został kompletny materiał dowodowy, który poddano wszechstronnej i wnikliwej ocenie z poszanowaniem zasad wynikających z art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 7 czerwca 2021 r. do 5 lipca 2021 r. w S. sp. z o.o.
w M. Oddział w S., udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...].
Czyni to zasadnymi zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i uzasadnia tym samym uchylenie zaskarżonego wyroku. Zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną winien wyjaśnić jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. Sąd I instancji nie uzasadnił, dlaczego pozostałość z procesu produkcji w postaci sznurka lnianego
tj. opakowanie o kodzie 15 01 09 nie jest odpadem, a jest produktem ubocznym. Sznurek ten nie znajduje zastosowania w procesie produkcyjnym w zakładzie S.
w S., a jest przekazywany podmiotowi zewnętrznemu. Skarżąca pozbywa się tego produktu wypełniając podstawą przesłankę definicji ustawowej pojęcia "odpady" (art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.).
Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w związku z przedłożonymi przez skarżącą opiniami organ był zobowiązany do przedstawienia własnego kontrdowodu zawierającego wiadomości specjalne.
Ustawodawca w art. 9 ust. 2 pkt 10 u.i.o.ś. w zakresie określenia składu morfologicznego odpadów wskazał wprost, że inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska w tym przedmiocie posiadają wiedzę ekspercką. Na podstawie
posiadanej wiedzy eksperckiej inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska prawidłowo zostało wydane zarządzenie pokontrolne zaskarżone przez Spółkę.
W konsekwencji błędna okazała się również ocena Sądu I instancji, że organ naruszył prawo materialne w sposób, który uzasadniał uchylenie pkt 2, 3, 4 i 5 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w części odnoszącej się do odpadów o kodach 04 02 21 i 15 01 09.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie
uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto – w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organ administracji prawidłowo zebrał, rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga podmiotu kontrolowanego nie jest zasadna. Mając na uwadze powyższe, Naczelny
Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art.
151 p.p.s.a.
Zasada słuszności, zawarta w art. 207 § 2 p.p.s.a., stanowi wyjątek od wprowadzonej w art. 203 i 204 p.p.s.a. zasady pełnej odpowiedzialności za wynik postępowania (zasady rezultatu) i dotyczy wyłącznie postępowania przed sądem administracyjnym drugiej instancji. Stanowi ona podstawę dla Naczelnego Sądu Administracyjnego do odstąpienia od zasądzania kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części na rzecz strony wygrywającej w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Zgodnie z przepisem art. 207 § 2 p.p.s.a., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2022 r., III OSK 5819/21, publ. CBOSA).