III OSK 48/25

III OSK 48/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 512/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-10-15
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 303
art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 9
Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 512/24 w sprawie ze skargi R.D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 stycznia 2024 r. nr 010000.623.49510.2024 w przedmiocie rodzicielskiego świadczenia uzupełniające 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz R.D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 512/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.D., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 stycznia 2024 r., nr 010000.623.49510.2024 w przedmiocie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oraz zasądził zwrot kosztów zastępstwa procesowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
R.D. wystąpiła do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie świadczenia na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1051, dalej "ustawa o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym").
Prezes ZUS, decyzją z dnia 30 stycznia 2024 r., nr 010000.623.49510.2024, odmówił wnioskodawczyni przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, podnosząc, że zgodnie z ustawą o świadczeniu rodzicielskim wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Proces wychowawczy obejmuje pieczę nad osobą dziecka, pieczę nad majątkiem dziecka oraz prawo do jego wychowania z poszanowaniem jego godności i praw. Zasadą jest, że proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Długotrwałość wychowania należy rozumieć jako proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka.
W trakcie postępowania Prezes ZUS ustalił, że wnioskodawczyni urodziła dwoje dzieci. Ponadto postanowieniem Sądu z dnia 16 października 1980 r. została ustanowiona rodziną zastępczą dla dwójki dzieci. W dacie przejęcia opieki dzieci miały ukończone: 14 i 13 lat. Nie można zatem uznać, że został spełniony warunek konieczny do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowania czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się wnioskodawczyni, wnosząc skargę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji podniósł, że z brzmienia art. 3 ustawy o świadczeniu rodzicielskim wynika, że jest to przepis, na podstawie którego organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że osoba ubiegająca się o świadczenie musi urodzić i wychować lub wychować co najmniej czworo dzieci, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. Aby dokonać prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, należy zwrócić uwagę na dwie okoliczności. Pierwsza - dotyczy charakteru rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego unormowanego omawianą ustawą, a druga - kręgu kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie tego świadczenia, czyli pojęcia matki.
Odnosząc się do pierwszej okoliczności Sąd I instancji podkreślił, że omawiane świadczenie, ma charakter wyjątkowy, powiązane jest z ryzykiem starości
W przepisie art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem ta definicja ustawowa, poprzez fakt, iż nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie normuje jedynie, sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc, że poprzez fakt, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". Zatem w jej przypadku została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Natomiast skoro ustawodawca nie określił ustawowo, w jakiej sytuacji można mówić, że dana osoba dziecko "wychowała", to skutek ten należy ocenić tak, jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy. Z treści uzasadnienia projektu ustawy wynika zaś, że wychowanie dziecka jest najważniejszym procesem w życiu człowieka. Ma bowiem wpływ na stosunek jednostki do otaczającego świata, kształtowanie się systemu wartości, norm, celu życia, jest to zespół wielu czynników, które kształtują rozwój człowieka oraz przygotowują go do życia w społeczeństwie. Wśród tych różnorodnych czynników oddziaływujących na człowieka wyróżnia się wpływy rodziny, otoczenia i rówieśników. Dziecko będąc członkiem rodziny uczestniczy w jej życiu, obserwuje zachowanie dorosłych w różnych sytuacjach życiowych, które przejmuje i włącza w postępowanie własne, uczy się mówić, odróżniać zachowania właściwe od niewłaściwych, przyswaja sobie wiele nawyków. Powolne i stopniowe wprowadzenie młodych ludzi w świat dorosłych, zachęcanie do naśladowania sposobów działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczanie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych, mają zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. W ten sposób realizowana jest pierwszoplanowa funkcja, jaką jest niewątpliwie funkcja socjalizacyjna: przekazywanie języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych. Wychowanie to również czuwanie nad prawidłowym rozwojem fizycznym i psychicznym dzieci. Jest to więc proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej, w którym dodatkowo przez pierwsze kilkanaście lat życia najważniejsi dla dziecka są rodzice. Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynikają żadne normy czasowe (ani minimalny czas, ani maksymalny, tj. uzyskanie pełnoletniości przez dziecko), które miałyby wskazywać przez jaki okres ma być realizowany proces wychowania, a wręcz wskazuje się na konieczność indywidualnego rozpoznawania każdego wniosku. Tak więc o zrealizowaniu procesu wychowania można mówić wówczas, gdy dziecko jest na tyle rozwinięte i ukształtowane, że może w miarę samodzielnie funkcjonować w bieżącym życiu, w grupie społecznej, w społeczeństwie.
Dla dokonania prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, należy jednocześnie rozważyć drugą okoliczność, jaką jest krąg kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy odnosi się do matki, jednak w ustawie termin ten nie został zdefiniowany, natomiast w art. 2 pkt 1 tej ustawy zostało zdefiniowane pojęcie dziecka, które w bezpośredni sposób będzie wpływać i kształtować rozumienie terminu matka. Zgodnie z definicją legalną dziecka z art. 2 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, dzieckiem jest dziecko własne lub współmałżonka lub dziecko przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej. Tym samym matka, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym to nie tylko matka w sensie biologicznym i prawnym, ale również w sensie prawnym (po przysposobieniu), jak również pojęcie matka obejmuje kobiety, które faktycznie (ale nie zawodowo tak jak w niniejszej sprawie skarżąca) wychowywały dzieci w ramach rodziny zastępczej, a także kobiety, które wychowywały dzieci współmałżonka. Urodzenie dziecka nie jest zatem ani przesłanką konieczną, ani wystarczającą do nabycia uprawnienia. Decydujące znaczenie i charakter konieczny posiada przesłanka wychowania. Wychowywać zaś można dzieci własne (przez siebie urodzone) lub urodzone przez inną osobę. Tym samym użyte w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym pojęcie matka należy rozumieć w sensie funkcjonalnym, a nie prawnym.
WSA w Warszawie zwrócił przy tym uwagę, że czynności podejmowane w toku wychowania, nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka. O świadczenie może ubiegać się również matka, która przysposobiła dziecko, stała się rodziną zastępczą, czy też rozpoczęła faktyczną opiekę nad dziećmi współmałżonka. W tych przypadkach początek czynności podejmowanych w toku wychowania może dotyczyć dzieci starszych. Możliwa jest zatem i taka sytuacja, w której osoba w chwili przysposobienia, ustanowienia rodziny zastępczej, czy też będąca dzieckiem współmałżonka jest już nastolatkiem, a do uzyskania pełnoletności pozostał stosunkowo krótki okres. Stąd też dokonując wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, a konkretnie przesłanki "wychowała" należy mieć na uwadze bardzo różne, ale dopuszczone przez ustawodawcę, okoliczności faktyczne sprawy, a to oznacza, że efektem wykładni powinno być takie rozumienie przesłanki, które będzie przydatne w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. Dlatego też nie można wprowadzać konkretnych ram czasowych, ale w każdym konkretnym przypadku ustalać, czy czynności podejmowane względem dziecka przez matkę doprowadziły do jego wychowania, czyli do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu. W świetle powyższych rozważań wykluczony jest zatem jakikolwiek automatyzm, lecz konieczność indywidualnego badania każdej sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Prezes ZUS ograniczył się do stwierdzenia, że skarżąca urodziła i wychowała dwoje dzieci. Skarżąca została ustanowiona rodziną zastępczą dla dwójki małoletnich W dacie przejęcia opieki dzieci miały ukończone: 14 i 13 lat. Nie można zatem uznać, w ocenie organu, by został spełniony warunek konieczny do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowania czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. W kontekście powyższego stwierdzenia, Sąd I instancji podkreślił, że czynności podejmowane w toku wychowania nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka, gdyż o świadczenie może ubiegać się również matka, która stała się rodziną zastępczą, jak w niniejszej sprawie.
W realiach sprawy, organ powinien zatem rozważyć, czy czynności podejmowane przez skarżącą względem dzieci, dla których została ustanowiona rodziną zastępczą doprowadziły do ich wychowania, czyli do uzyskania przez nich względnej samodzielności w bieżącym funkcjonowaniu, w grupie społecznej, w społeczeństwie. Skoro natomiast Prezes ZUS ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że skarżąca wychowała dwoje dzieci, nie badając innych istotnych okoliczności, w celu ustalenia, czy przesłanka "wychowania", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, została spełniona, uznać należy, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Prezes ZUS nie wziął też pod uwagę w sposób należyty treści przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 i pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Tym samym Sąd uznał, iż Prezes ZUS dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, o której mowa w art. 8 K.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania przepisu art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, nie wyjaśnił wszechstronnie wszelkich istotnych okoliczności dotyczących analizowanej sprawy, jak również nie wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego – w świetle wskazanego przepisu cyt. ustawy – nie został spełniony warunek konieczny do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowania czworga dzieci.
W dniu 26 listopada 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przesłanka wychowania zostaje spełniona, jeżeli skarżąca sprawowała opiekę nad dziećmi w sposób określony w art. 2 pkt 9 przez okres przysługującej jej nad nimi władzy rodzicielskiej w postaci przyjęcia na wychowanie dzieci, tj. poprzez przyjęcie na wychowanie dzieci w ramach rodziny zastępczej na okresy (do uzyskania przez dzieci pełnoletności): 1) 3 lat, 5 miesięcy i 25 dni; 2) 4 lat, 6 miesięcy i 29 dni, nie wypełnia przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej, podczas gdy powyższe okresy, w ocenie organu, są krótkie na tle okresu wychowywania dzieci wynoszącego w przypadku każdego dziecka 18 lat, a ponadto organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "wychowała", natomiast okres sprawowania opieki nad dziećmi przyjętymi na wychowanie w ramach rodziny zastępczej przez 3 lata czy 4 lata nie mógł faktycznie wpłynąć na rezygnację z pracy lub nie podjęcie zatrudnienia skutkujące brakiem możliwości wypracowania emerytury przynajmniej w wysokości najniższej emerytury;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, podczas gdy okres sprawowania opieki nad dziećmi przyjętymi na wychowanie w ramach rodziny zastępczej przez 3 lata czy 4 lata nie mógł faktycznie wpłynąć na rezygnację z pracy lub nie podjęcia zatrudnienia skutkujące brakiem możliwości wypracowania emerytury przynajmniej w wysokości najniższej emerytury;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, podczas gdy Sąd I instancji nie uwzględnił, że skarżąca będąc niezadowolona z decyzji nie skorzystała z możliwości zwrócenia się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wówczas Prezes ZUS bardzo szczegółowo rozpoznałby taki wniosek w kolejnej decyzji, która byłaby jeszcze bardziej szczegółowo uzasadniona w porównaniu z pierwszą decyzją.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Niemniej jednak taki zarzut został skonstruowany w sposób, który uzależnia jego skuteczność od ewentualnego uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, zatem kolejność rozpoznawania zarzutów zostanie odwrócona.
W skardze kasacyjnej organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym poprzez przyjęcie, iż przesłanka wychowania zostaje spełniona, jeżeli skarżąca sprawowała opiekę nad dziećmi w sposób określony w art. 2 pkt 9 ustawy przez okres przysługującej jej nad nimi władzy rodzicielskiej w postaci rodziny zastępczej, tj. poprzez przyjęcie na wychowanie dzieci na okresy (do uzyskania przez dzieci pełnoletności): 1) 3 lata, 5 miesięcy i 25 dni; 2) 4 lata, 6 miesięcy i 29 dni - nie wypełnia przesłanki z art.3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej, podczas gdy powyższe okresy, w ocenie organu, są krótkie na tle okresu wychowywania dzieci wynoszącego w przypadku każdego dziecka 18 lat, a ponadto organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "wychowała", natomiast okres sprawowania opieki nad dziećmi w ramach rodziny zastępczej przez 3 czy 4 lata nie mógł faktycznie wpłynąć na rezygnację z pracy lub nie podjęcie zatrudnienia skutkujące brakiem możliwości wypracowania emerytury przynajmniej w wysokości najniższej emerytury. Zarzut ten jest bezzasadny.
Spór w sprawie ogniskuje się wokół wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, a konkretnie sformułowania "wychowała", czyli przesłanki, która musi być spełniona, aby świadczenie mogło być przyznane. Jest to pojęcie charakteryzujące się bardzo szerokim pasem nieostrości, tj. przypadków, co do których zachodzą wątpliwości, czy są objęte tym pojęciem (szerzej: A. Choduń, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone-wybrane zagadnienia teoretyczne, (w:) Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym. Wybrane zagadnienia teoretyczne i orzecznicze, Warszawa 2013, s. 18 i nast.). Mimo podniesienia zarzutów na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bezsporne są okoliczności faktyczne sprawy, z których wynika, że wnioskodawczyni ubiegająca się o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego urodziła dwójkę dzieci, a dodatkowo została ustanowiona rodziną zastępczą dla dwojga małoletnich dzieci.
Wykładnia językowa pojęcia "wychowania" nie prowadzi do jednoznacznego wyniku. Jest to pojęcie zdefiniowane przez ustawodawcę, lecz jego definicja legalna jest niezupełna, zaś na gruncie języka potocznego pojęcie to jest semantycznie wieloznaczne i niedookreślone. Z tych względów wybór jednego z możliwych znaczeń ustalonych w drodze dyrektyw wykładni językowej wymaga potwierdzenia i zharmonizowania z wynikiem wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Przeprowadzenie wykładni derywacyjnej nie może jednak prowadzić do wykładni rozszerzającej (ze względów, o których mowa poniżej), zaś skorzystanie z luzu semantycznego jaki pozostawił ustawodawca organowi administracyjnemu musi mieć głębokie uzasadnienie w aksjologii systemowej, jak i pozasystemowej, do której odsyła w art. 2 Konstytucja RP.
Przechodząc do szczegółów wskazać należy, że z treści art. 1 ust. 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym wynika, że celem przyznania świadczenia jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Szerzej tę kwestię wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm VIII kadencji nr druku 3157), w którym czytamy, że: "projektowana ustawa ma na celu uhonorowanie i docenienie okresu wychowywania dzieci." (...) i że "projektowane zmiany podkreślają ważną z punktu widzenia rozwoju kraju funkcję społeczną pełnioną przez rodziców, w większości kobiety, związane z wychowaniem dzieci". Jak zatem wynika z powyższego, zarówno treść normatywna ustawy, jak i uzasadnienie jej projektu mocno akcentują kwestię nie tyle samego urodzenia (przysposobienia) dziecka, co jego wychowania. Konsekwencją tego jest zawarcie w treści ustawy definicji legalnej instytucji wychowania, a także uczynienie z wychowania dziecka jednej z pozytywnych (a w niektórych przypadkach w zasadzie podstawowej) przesłanek, warunkujących przyznanie świadczenia, a z długotrwałego zaprzestania wychowywania dziecka - zgodnie z art. 3 ust. 5 pkt 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym - przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Bez wątpienia skarżącą należy zaliczyć do kręgu kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym odnosi się do matki, jednak w ustawie termin ten nie został zdefiniowany. Natomiast w art. 2 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym zostało zdefiniowane pojęcie dziecka, które w bezpośredni sposób będzie wpływać i kształtować rozumienie terminu matka. Zgodnie z definicją legalną dziecka z art. 2 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, dzieckiem jest dziecko własne lub współmałżonka lub dziecko przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej.
Dokonanie prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, w którym zawarta jest definicja wychowania, wymaga zwrócenia uwagi na charakter rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego unormowanego ustawą. Świadczenie unormowane omawianą ustawą ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono bowiem, że proponowane świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie to będzie miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów ustawy nakazuje by przepisy jej były wykładane ściśle, a więc generalnie przy pomocy wykładni językowej. W przepisie art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem definicja ustawowa, poprzez fakt, iż nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie rzeczy normuje jedynie, sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka, by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc, że poprzez fakt, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". A zatem, że w jej przypadku została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Natomiast skoro ustawodawca nie określił ustawowo, w jakiej sytuacji można mówić, że dana osoba dziecko "wychowała", tj. pominął kryterium czasowe, to skutek ten należy ocenić tak, jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy. Wynika z niego, że każdy wniosek o przyznanie świadczenia winien zostać rozpatrzony indywidualnie.
Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu uchwały z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18 (ONSAiWSA 2019 r. nr 5 poz. 72) podjętej w składzie 7 sędziów wskazał, że uzasadnienie projektu ustawy może być narzędziem wykładni pomocnym w rozwiązywaniu problemów interpretacyjnych. Z treści uzasadnienia zaś projektu analizowanej ustawy wynika, że wychowanie dziecka jest najważniejszym procesem w życiu człowieka. Ma bowiem wpływ na stosunek jednostki do otaczającego świata, kształtowanie się systemu wartości, norm, celu życia, jest to zespół wielu czynników, które kształtują rozwój człowieka oraz przygotowujących go do życia w społeczeństwie. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika również, że wychowanie ujmowane jest jako proces złożony, obejmujący różnorodne formy oddziaływania na człowieka, warunkujący jego rozwój w poszczególnych fazach całego życia. Wśród tych różnorodnych czynników oddziaływujących na człowieka możemy wyróżnić wpływy rodziny, otoczenia i rówieśników. Dziecko, będąc członkiem rodziny, uczestniczy w jej życiu, obserwuje zachowanie dorosłych w różnych sytuacjach życiowych, które przejmuje i włącza w postępowanie własne, uczy się mówić, odróżniać zachowania właściwe od niewłaściwych, przyswaja sobie wiele nawyków. Powolne i stopniowe wprowadzenie młodych ludzi w świat dorosłych, zachęcanie do naśladowania sposobów działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczanie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych, mają zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. W ten sposób realizowana jest pierwszoplanowa funkcja, jaką jest niewątpliwie funkcja socjalizacyjna: przekazywanie języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych. Wychowanie to również czuwanie nad prawidłowym rozwojem fizycznym i psychicznym dzieci. Jest to więc proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej, w którym dodatkowo przez pierwsze kilkanaście lat życia najważniejsi dla dziecka są rodzice. Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynikają żadne normy czasowe (ani minimalny czas, ani maksymalny, tj. uzyskanie pełnoletniości przez dziecko), które miałyby wskazywać przez jaki okres ma być realizowany proces wychowania, a wręcz wskazuje się na konieczność indywidualnego rozpoznawania każdego wniosku. Mając jednak na uwadze, wskazany wyżej w projekcie ustawy, sam sposób i cel realizowania procesu wychowania oraz brak w ustawie określenia dotyczącego czasu trwania tego procesu, należy stwierdzić, że o wychowaniu dziecka można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z wieloletnim procesem dbałości o sferę bytową, duchową, socjalizacyjną dziecka, prowadzącym do rozwoju i ukształtowania dziecka w takim stopniu, że może ono w miarę samodzielnie funkcjonować w bieżącym życiu, w grupie społecznej, w społeczeństwie.
Czynności podejmowane w toku wychowania nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka. O świadczenie może ubiegać się bowiem również matka, która przysposobiła dziecko, stała się rodziną zastępczą, czy też rozpoczęła faktyczną opiekę nad dziećmi współmałżonka lub innymi, a w tych przypadkach początek czynności podejmowanych w toku wychowania może dotyczyć dzieci starszych. Możliwa jest zatem i taka sytuacja, w której osoba w chwili przysposobienia, ustanowienia rodziny zastępczej, czy też będąca dzieckiem współmałżonka jest już nastolatkiem, a do uzyskania pełnoletniości pozostał stosunkowo krótki okres. Stąd też dokonując wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, a konkretnie przesłanki "wychowała", należy mieć na uwadze bardzo różne, ale dopuszczone przez ustawodawcę, okoliczności faktyczne sprawy, a to oznacza, że efektem wykładni powinno być takie rozumienie przesłanki, które będzie przydatne w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. Dlatego też nie można wprowadzać konkretnych ram czasowych dla ustalenia przesłanki "wychowała", ale w każdym konkretnym przypadku należy ustalać, czy czynności podejmowane względem dziecka przez matkę doprowadziły do jego wychowania, czyli do doprowadzenia własnym działaniem do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu, czy też z uwagi na wiek dziecka (np. kilkulatek) ten proces nie został zakończony, lub też z uwagi na wiek dziecka (np. nastolatek), w którym matka rozpoczęła dopiero wykonywanie tych czynności, nie można przyjąć, że spełniła przesłankę wychowania, gdyż ze względu na długość okresu opieki sprawowanej przez inną osobę dziecko zostało wychowane przez tę osobę. Z powyższego wynika, że po pierwsze, wykluczony został jakikolwiek automatyzm w kwestii wykładni pojęcia "wychowania", a tym samym wyłączona została możliwość abstrakcyjnego ustalenia jego znaczenia, po drugie, jego wykładnia wymaga konieczność indywidualnego badania każdej sprawy i uwzględniania w ramach wykładni operatywnej dyrektyw systemowo-funkcjonalnych, które jednak nie mogą prowadzić do wyniku rozszerzającego.
W związku z powyższym zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego okazał się bezzasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew temu zarzutowi, WSA w Warszawie nie dokonał błędnej wykładni i nie dokonał niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W niniejszej sprawie skarżąca urodziła i wychowała dwoje dziecko, a następnie postanowieniami sądu powszechnego została ustanowiona rodziną zastępczą dla dwojga małoletnich dzieci. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie niniejszej sprawy, wbrew stanowisku organu, niewykluczone jest, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Istota problemu, który dostrzegł Sąd I instancji, wiąże się z tym, że organ nie uzasadnił poprawnie swojej decyzji, co w konsekwencji uniemożliwia jednoznaczne przesądzenie tego, czy skarżąca spełnia lub nie spełnia przesłanek materialnych uzyskania spornego świadczenia.
Motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania organu oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W związku z tym za niedopuszczalne należy uznać tak lakoniczne uzasadnienie przez organ odmowy jego przyznania, jak miało to w kontrolowanej sprawie. Organ powinien w sprawie dokonać szczegółowego wywodu względem każdego z przyjętych na wychowanie dzieci, dlaczego uznaje, że okres podlegania przez nie władzy rodzicielskiej skarżącej nie spełnia definicji wychowania z art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób doszukać się takich wywodów, zaś kwestia ta została skwitowana przez organ jedynie dwoma ogólnikowymi zdaniami. Organ powinien pamiętać, że fakt, iż skarżąca zajmowała się dziećmi już od ich nastoletniego wieku, sam w sobie nie wyklucza ich wychowania przez skarżącą w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. również okazał się bezzasadny. Z powyższych wywodów wynika, że "okres sprawowania opieki nad dziećmi w ramach rodziny zastępczej przez 3 czy 4 lata", jak to podniósł organ w skardze kasacyjnej, wbrew temu stanowisku, może faktycznie wpłynąć na rezygnację z pracy lub niepodjęcie zatrudnienia, skutkujące brakiem możliwości wypracowania emerytury przynajmniej w wysokości najniższej emerytury. A to, czy tak sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, może m.in. być przedmiotem ponownego postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ.
Należy przy tym mieć na względzie, że na gruncie art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym zakres luzu semantycznego jest bardzo szeroki, a obowiązkiem organu jest wydanie decyzji sprawiedliwej, gdyż taki obowiązek nałożyła na niego w art. 2 Konstytucja RP. Luz decyzyjny, który wypływa ze swobody semantycznej w zakresie interpretacji pojęcia "wychowania", choć nie może prowadzić do wykładni rozszerzającej, nie może też być wykorzystywany do wydawania formalnie prawidłowych decyzji, lecz decyzji niesłusznych i niesprawiedliwych w ocenie społecznej. Ratio rozwiązań prawnych przyjętych w stosowanych przepisach wymaga nie tylko wszechstronnych ustaleń faktycznych, lecz także gruntownych rozumowań przeprowadzonych na tle art. 7 ab finito K.p.a. i wyraźnego odniesienia się do interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela w procesach wyboru konsekwencji prawnych prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, co następnie powinno zostać szeroko zwerbalizowane w treści uzasadnienia decyzji spełniającego wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Obywatel, nawet jeśli jest adresatem decyzji odmownej, ma prawo do jej uzasadnienia, w którym organ przedstawi mu swój sposób rozstrzygnięcia wszystkich zagadnień faktycznych i prawnych. Organ nie może spełnić tego obowiązku przez wywód będący w swej istocie subsumpcją ograniczoną do dwóch zdań, gdyż jest to niewystarczające dla wyjaśnienia obywatelce, która w jakimś okresie swojego życia wychowywała 4 dzieci, że nie przysługuje jej świadczenie, które ze swojego założenia nie służy zaspokajaniu jej luksusowych potrzeb, lecz potrzeb pierwszego rzędu.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.