III OSK 4788/21

III OSK 4788/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 674/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-16
Skarżony organ
Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
art. 21 ust. 6 pkt 4
Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 674/20 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 21 stycznia 2020 r. nr BP-DZ.413.2.2020/2 w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w Warszawie Agencji Mienia Wojskowego z dnia 18 grudnia 2019 r., nr OW-DZ.4301.51.2019/3; II. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego T. C. kwotę 857 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 674/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. C. (dalej jako: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 21 stycznia 2020 r., nr BP-DZ.413.2.2020/2, w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z dnia 18 grudnia 2019 r., nr OW-DZ.4301.51.2019/32, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Warszawie (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 48d ust. 12 w zw. z art. 21 ust. 1 i 3 oraz art. 48d ust. 1 i 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm., dalej jako: "ustawa o zakwaterowaniu"), odmówił skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia 25 września 2019 r.
Organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 25 września 2019 r. skarżący jako żołnierz zawodowy wojskowej służby stałej złożył wniosek o wypłatę świadczenia mieszkalnego. Do przedmiotowego wniosku dołączył oświadczenie, z którego wynikało, że skarżący był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie pieniężnej. Dalej, w dniu 28 września 2019 r. skarżący przedłożył Decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2011 r. informującą o tym, iż została skarżącemu przyznana pomoc finansowa w przysługującej wysokości 12 795 zł z przeznaczeniem na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.
Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36). Dalej, w ocenie organu pierwszej instancji, przytoczony art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, nie uwzględnia pomocy finansowej otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów prawa, to ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania dyspozycji art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, bez uwzględnienia wykładni celowościowej i systemowej powodowałyby zaprzeczenie istoty norm prawnych wspólnych dla służb mundurowych. Kategoryczny sposób formułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji przepisów dotyczących prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych pozwala na wniosek, że tak wyjątkowe prawo jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz.
W odwołaniu od decyzji został zawarty zarzut naruszenia art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2308 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), bowiem nie zawiera ona prawnego wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej jako: "organ odwoławczy") decyzją z dnia 21 stycznia 2020 r., nr BP-DZ.413.2.2020/2, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał uzupełniająco, że skarżący jest żołnierzem zawodowym w służbie stałej i pełnił ją w Komendzie Głównej Żandarmerii Wojskowej w okresie kadencji od dnia 25 września 2019 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. na podstawie rozkazu personalnego nr 84 Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej z dnia 18 września 2019 r. Dalej, w okresie od dnia 25 września 2017 r. do dnia 24 września 2019 r. pełnił tam zawodową służbę wojskową jako kontraktową zgodnie z rozkazem personalnym nr 101 Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej z dnia 13 września 2017 r. Uprzednio pełnił służbę w Policji w okresie od 2001 r. do 2017 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni, jak również prawidłowo przedstawił i wyjaśnił stan prawny, jak i właściwie została wskazana podstawa prawna, w oparciu o którą odmówiono skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.
Organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jednoznacznie wynika, że wyłączone jest uprawnienie żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jeżeli otrzymał pomoc finansową, a skarżący bezspornie skorzystał już z przysługujących mu uprawnień wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm., dalej jako: "ustawa o Policji") w formie wypłaty finansowej w kwocie 12 795 złotych. Dalej, w ocenie organu odwoławczego tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokajania potrzeb żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko raz. Odmienna interpretacja powyższej regulacji ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miałaby pełnić, czyli wykluczenia możliwości wielokrotnego korzystania z pomocy Państwa.
Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przedmiotową decyzję organu odwoławczego zarzucając temu organowi, że wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, tj. art. 5, art. 7 w zw. za art. 77 § 1, art. 8 §
1, art. 80 k.p.a. oraz przepis prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez błędną jego interpretację, polegającą na uznaniu, iż otrzymana pomoc finansowa podczas pełnienia służby w Policji wyłącza możliwość realizacji prawa do zakwaterowania żołnierza.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro skarżący będąc funkcjonariuszem Policji otrzymał pomoc finansową od Skarbu Państwa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, to należało uznać, że uprawniona była dokonana przez organy obu instancji wykładnia systemowa i celowościowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo organ odwoławczy wyjaśnił, że pomoc finansowa przysługująca żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą była przyznawana ze środków budżetu Państwa – i analogicznie było w przypadku funkcjonariuszy Policji. Przyznanie pomocy zarówno na podstawie ustawy o zakwaterowaniu, jak również ustawy o Policji miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy i ich rodziny. Dalej, prawidłowo też organ odwoławczy uznał, że określenie w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu cezury "do 31 grudnia 1995 r." wynikało z tego, że doszło do zmiany od 1 stycznia 1996 r. tej ustawy przez zastąpienie pomocy finansowej ekwiwalentem pieniężnym za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ww. ustawy – w 2004 r. – zrezygnowano z wypłaty ekwiwalentu na rzecz odprawy mieszkaniowej, która przysługiwała żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Natomiast prawo do pomocy Państwa policjantom wynikało zaś z ustawy o Policji, w której również przewidziano ograniczenia w uzyskaniu pomocy, m. in. gdy: nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na sformułowanie w kategoryczny sposób zawarte w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania", jak również na ogólne określenie przez ustawodawcę przesłanek negatywnych realizacji prawa do zakwaterowania. Dalej, Sąd pierwszej instancji zaaprobował wniosek organu odwoławczego płynący z interpretacji przepisów, a także art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu w sposób systemowy i celowościowy, że w okolicznościach faktycznych sprawy skorzystanie przez funkcjonariusza Policji z pomocy Skarbu Państwa w zakresie realizacji potrzeb mieszkaniowych, powoduje niemożliwość pozytywnego rozpatrzenia kolejnego wniosku tej osoby, która stała się żołnierzem zawodowym (kontraktowym), o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Powyższy przepis znajdzie zastosowanie, gdy Skarb Państwa udzielił już raz pomocy finansowej, która przyczyniła się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych konkretnej osoby, bez względu na to, w jakiej formacji pełni służbę
po wcześniejszym otrzymaniu pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że wykładnia funkcjonalna art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu wyklucza parokrotne korzystanie z pomocy Państwa przez podmiot, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając orzeczeniu:
I. naruszenie przepisów gwarancyjno-procesowych, a to:
1. art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 6 k.p.a. przez ich niezastosowanie a w konsekwencji odrzucenie zasady praworządności, przejawiającej się obowiązku działania organów administracji na podstawie przepisów prawa, co doprowadziło do wyprowadzenia błędnego rozumowania skutkującego odmową przyznania świadczenia mieszkaniowego – na podstawie przesłanek, które nie zostały określone przez przepisy powszechnie obowiązujące, czego przejawem było:
a) bezzasadne przyjęcie, że brzmienie przepisu art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu należy interpretować w sposób rozszerzający, pozwalający na stosowanie go również do pomocy finansowej udzielonej żołnierzowi podczas służby w innych formacjach mundurowych;
b) wyprowadzenie, w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu, prymatu wykładni systemowej i celowościowej (funkcjonalnej) nad wykładnią językową, pomimo, że brzmienie rzeczonego przepisu jest jasne i zrozumiałe zaś jego sens prawny może być jednoznacznie ustalony w oparciu o powszechnie obowiązujące reguły znaczeniowe języka polskiego;
2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez ich nie zastosowanie, przejawiające się w naruszeniu obowiązku stania na straży praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, poprzez zaniechanie zastosowania do art.
21 ust. 6 pkt. 4 ustawy o zakwaterowaniu wykładni językowej oraz zastąpienie jej własnymi interpretacjami;
II. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje realizacja prawa do zakwaterowania w sytuacji gdy otrzymał on pomoc finansową, uzyskaną poza resortem MON – podczas wcześniej pełnionej służby w strukturach Policji, podczas gdy brzmienie powołanego wyżej przepisu nie uprawniało do tego rodzaju konstatacji, ponieważ jego jednoznaczna treść nie daje żadnych podstaw do takiego rozumowania, stanowiącego interpretację na niekorzyść osób uprawnionych.
Wskazując ww. zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także obu decyzji administracyjnych, wydanych przez organ pierwszej instancji i organ odwoławczy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przyjętych. Jednocześnie, wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm obowiązujących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wprawdzie przedmiotowa skarga kasacyjna została co do zasady oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., niemniej sposób skonstruowania zarzutów świadczy o niewypełnieniu koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez zawodowego pełnomocnika skarżącego, bowiem właśnie ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować.
Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że treści zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż intencją strony skarżącej kasacyjnie było sformułowanie zarzutów, które w istocie sprowadzają się wyłącznie do zarzutu naruszenia prawa materialnego, co znajduje bezpośrednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżący bowiem podniósł, że "sporny zakres niniejszej sprawy oscyluje wokół tego, czy na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu można odmówić żołnierzowi prawa do zakwaterowania w sytuacji, gdy skorzystał on wcześniej (podczas służby w szeregach Policji) z pomocy Państwa na cele mieszkaniowe" (str. 4 skargi kasacyjnej). Dalej, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów gwarancyjno-procesowych (art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) zostały nieprawidłowo sformułowane przez skarżącego i ograniczają się do zarzucenia Sądowi pierwszej instancji błędnego rozumowania, zastosowania wykładni rozszerzającej, zaniechania zastosowania wykładni językowej i zastąpienia wykładni własnymi interpretacjami czy też wyprowadzenia prymatu wykładni systemowej i celowościowej (funkcjonalnej) nad wykładnią językową w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu (pkt I.1.
i I.2. skargi kasacyjnej), co w zasadzie sprowadza się do zastąpienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego.
Zatem Sąd kasacyjny, dokonując ich oceny, oparł się na zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym, który nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Ponadto, w rozpoznawanej sprawie z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów należy przede wszystkim odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania (tutaj: naruszenia przepisów gwarancyjno-procesowych) bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego (pkt II skargi).
Rozpoznana w granicach podniesionych zarzutów skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, niezależnie od ich nieprawidłowej normatywnej stylizacji, bowiem koncentruje się wokół zakwestionowania przyjętego przez Sąd pierwszej instancji rozumienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, który pełniąc uprzednio służbę w Policji i otrzymał w ramach tejże służby pomoc finansową z przeznaczeniem na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje prawo do zakwaterowania realizowane w jednej z form wynikających z art. 21 ust. 2 pkt 1 – 3 ustawy o zakwaterowaniu. Przy czym w niniejszym przypadku chodzi o wypłatę świadczenia mieszkaniowego (art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy).
Słowem wstępu do dalszych rozważań należy zauważyć, że podobne przypadki do analizowanego problemu prawnego były już przedmiotem rozstrzygnięć wydawanych przez NSA, m.in. w wyrokach: z 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3338/21; z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3501/21; z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3512/21; z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3391/21; z 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4247/21; z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4648/21; z 8 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 6431/21; z 17 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4678/21; z 8 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6026/21; z 1 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2271/21; z 5 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2574/21; z 16 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2690/21; z 24 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2942/21;
z 21 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4321/21 (wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, co do zasady, w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyżej powołanych orzeczeniach. To z kolei prowadzi do wniosku, że ocena prawna dokonana przez Sąd pierwszej instancji była wadliwa.
Przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu stanowi, że "żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych".
Należy zauważyć, że katalog negatywnych przesłanek wyłączających dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania został w sposób wyczerpujący określony w sygnalizowanym art. 21 ust. 6 in extenso ustawy o zakwaterowaniu. Dalej, w sytuacji określonej przepisem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu chodzi wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego udzieloną na podstawie innych ustaw.
W ocenie składu orzekającego treść nadmienionego wyżej przepisu nie daje podstaw do zastosowania wykładni rozszerzającej ograniczenia w zakresie prawa żołnierza do zakwaterowania, a wynikającego z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, poza zakres precyzyjnie określony w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Prowadziłoby to do nieuprawnionego rozszerzenia wyjątków od zasady i byłoby jednocześnie niezgodne z dyrektywą wykładni językowej exceptiones non sunt extendandae (wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco).
Wprawdzie zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w procesie wykładni nie powinno się całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej danego przepisu na którą to okoliczność się powołuje. Możliwa jest bowiem hipotetyczna sytuacja, wskazująca że sens przepisu okaże się wątpliwy w konfrontacji z innymi przepisami lub też jeżeli weźmie się pod uwagę całościowy, ogólny sens regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, Zasady Wykładni Prawa, Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z: 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Względy celowościowe zostały jednak w przedmiotowej sprawie wadliwie wykorzystane przez organ i doprowadziły
do rezultatu, który jest sprzeczny z pełną wykładnią (literalną, celowościową i systemową) tego przepisu, która winna zostać zastosowana w sprawie. Należy przypomnieć, iż wykładnię systemową stosuje się w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie rozwiewa wątpliwości co do znaczenia danej normy bądź należy od niej odstąpić (gdyż np. prowadzi do absurdu lub wykrycia oczywistego błędu legislacyjnego). Z kolei wykładnię funkcjonalną (celowościową) stosuje się w sytuacji, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa, okażą się w danym przypadku niewystarczające. Taka sytuacja uzasadniająca zastosowanie wykładni systemowej lub celowościowej na gruncie niniejszej sprawy nie miała miejsca.
Organ odwoławczy powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu wyjaśnił, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasady równości i sprawiedliwości społecznej wynikające z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. W swej argumentacji oparł się zatem jedynie na ogólnym celu ustawy – zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny i posiłkował się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez państwo wsparcia na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Taką argumentację uznać należy za nieprawidłową. Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Stosował zatem wykładnię celowościową wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.
Podobnie prezentuje się sytuacja względem przywołanego przez organ odwoławczy orzecznictwa WSA w Warszawie w sprawach o sygn. akt II SA/Wa 690/19, II SA/Wa 1715/19, II SA/Wa 56/20, II SA/Wa 671/20, II SA/Wa 2075/19, II SA/Wa 2769/19, II SA/Wa 2769/19, II SA/Wa 401/20 oraz II SA/Wa 638/20, które miałyby potwierdzać słuszność stanowiska organu. W ramach przeprowadzonej przez NSA kontroli zapadłych orzeczeń wskutek złożenia skarg kasacyjnych zostały one uchylone wraz z poprzedzającymi je decyzjami organów obu instancji (vide przywołane już wyroki NSA: z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3501/21; z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3391/20; z 17 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4678/21; z 1 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2271/21; z 5 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2574/21;
z 16 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2690/21; z 24 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2942/21; z 21 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4321/21).
Pozostając przy tej materii należy zauważyć, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, iż wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2014 r., sygn. akt U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt
4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i
69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (zob. L. Garlicki [w]: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania [w]: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.
Tym samym w ramach prawnie relewantnej cechy – bycia żołnierzem – każdy
z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przepisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. Ponownie podkreślić trzeba, że w realiach zaistniałego stanu faktycznego skarżący nie chce po raz drugi skorzystać z prawa do odprawy mieszkaniowej w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów.
Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 32 ust. 1 ani art. 2 Konstytucji RP.
Co więcej, stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji zaprezentował błędne zapatrywania na poruszaną kwestię, posiłkując się dodatkowo wyrokiem NSA z 17 listopada 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1418/18. Okoliczności faktyczne przywołanej sprawy dotyczyły wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy
o zakwaterowaniu, gdzie ogólne sformułowanie w przepisie tym zawarte pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie wyłączenia nim określonego, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie. Niemniej jednak taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.
Podkreślenia przy tym wymaga, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji "poprawiania" przepisów ustawy we własnym zakresie, przez nadanie im innej treści, odpowiadającej przyjętym na własny użytek kryteriom konstytucyjności.
W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej rozstrzygając o prawach obywatela są zobligowane podejmować decyzje w oparciu o wyraźną podstawę prawną przewidzianą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. W konsekwencji nie sposób przyjąć, aby ustawodawcy w tym przepisie chodziło o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. policjantom, czy funkcjonariuszom ABW, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę). Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Faktem natomiast jest, że obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu była już wielokrotnie nowelizowana. To ustawodawca, który ma na względzie takie kreowanie prawa, aby realizowało zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Zawarty w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego nie został poszerzony lub zmieniony przez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową na cele związane z zakwaterowaniem. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu – jest zasadny.
Jako niezasadne należało natomiast ocenić pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego oraz przepisów k.p.a. (tutaj: przepisów gwarancyjno-procesowych). W sprawie nie doszło do naruszeń, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ stan faktyczny, co do zasady, nie był kwestionowany, nad czym Sąd kasacyjny pochylił się we wcześniejszej części uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i w oparciu o art. 188 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie, wobec wyjaśnienia istoty sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił również zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia 21 stycznia 2020 r., nr BP-DZ.413.2.2020/2 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w Warszawie Agencji Mienia Wojskowego z dnia 18 grudnia 2019 r. nr OW-DZ.4301.51.2019/3.
Ponownie rozpoznając sprawę, przy ocenie zasadności wniosku skarżącego o przyznanie odprawy mieszkaniowej, organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1
lit. c i ust. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 1964). Na
zasądzoną kwotę 857 zł złożyło się: wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata za pierwszą i drugą instancję (odpowiednio: 480 zł i 360 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).