III OSK 4772/21

III OSK 4772/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Teresa Zyglewska
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 570/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-10
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art.165 ust.7 i art.170 ust.1 pkt 1 i ust.3
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant: asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 570/20 w sprawie ze skargi P.W. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 29 stycznia 2020 r. nr DOS1.1125.28.2020 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] z 19 grudnia 2019r. nr 1801-1 Z K 2.111.278.2019, 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz P.W. kwotę 977 (dziewięćset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 listopada
2020 r., sygn. akt II SA/Wa 570/20, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. W. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 29 stycznia 2020 r. nr DOS1.1125.28.2020 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.
Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją znak DOS1.1125.28.2020 z 29 stycznia 2020 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: Szef KAS, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] (zwany dalej: DIAS, organ I instancji) z
19 grudnia 2019 r. nr 1801-1 Z K 2.111.278.2019 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż w pierwszej fazie reformy aparatu skarbowego tj. z dniem 2 grudnia 2016 r. pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stali się, z zastrzeżeniem art. 170 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, zwana dalej: u.p.w. KAS.), pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowali ciągłość pracy. Natomiast w drugiej fazie reformy, tj. z dniem 1 marca 2017 r. stali się oni,
z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w. KAS odpowiednio pracownikami zatrudnionymi
w jednostkach organizacyjnych KAS, albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby, do czasu przyjęcia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia/pełnienia służby, braku takiej propozycji lub odmowy jej przyjęcia - nie dłużej niż do 31 sierpnia 2017 r.
Dalej organ odwoławczy stwierdził, że celem utworzenia KAS było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej
i celnej. Rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało, że nie było możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity, a zarazem
z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych
i finansowych. Wyjaśnił, że wprowadzony limit funkcjonariuszy w województwie podkarpackim, skutkował brakiem propozycji dla wnioskodawcy. Nowa struktura administracji skarbowej została dostosowana do potrzeb terenowych
i organizacyjnych, związanych z wykonywaniem zadań oraz zapewnienia niezbędnej obsady komórek organizacyjnych. Działania DlAS podyktowane były określonym limitem funkcjonariuszy, który sprawił, że część dotychczasowych funkcjonariuszy nie otrzymała propozycji służby. Wprowadzona reforma administracji skarbowej
i utworzenie KAS, skutkowało w zakresie zatrudnienia, koniecznością zapewnienia realizacji zadań KAS przy uwzględnieniu funduszu płac pozostającego w dyspozycji organu I instancji, potrzebami kadrowymi w podległych mu jednostkach organizacyjnych oraz limitami minimalnej obsady dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Alokacja kadr uwzględniała "graniczną" specyfikę IAS oraz lokalizacje jednostek.
Szef KAS wyjaśnił dalej, iż wprowadzona instytucja wygaśnięcia stosunku pracy/służby (art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w. KAS), w przypadku nieotrzymania przez pracownika/funkcjonariusza propozycji pracy lub służby w terminie do 31 maja
2017 r. jest analogiczna do rozwiązań stosowanych w latach 90-tych na potrzeby reformy administracji publicznej (ustawa z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Skoro wygaśnięcie stosunku służby nastąpiło z mocy prawa, to nie może być uznane za niezgodne z prawem. Skutek ten przewidywała bowiem sama ustawa.
W konsekwencji za niezasadnie uznał stanowisko skarżącego, iż brak przedstawienia propozycji służby narusza normę wynikającą z art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS stwierdzając, że przepis ten nie nakładał na organ obowiązku przedłożenia skarżącemu propozycji służby/pracy, co potwierdza art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w. KAS. DIAS w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą IAS, podjął decyzję o nieprzedstawieniu skarżącemu do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby. DIAS, będąc kierownikiem urzędu i realizując jego politykę kadrową podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbywała się w sposób prawidłowy. Ma możliwość oceny kadry pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek i oceny zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych.
W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił m.in. naruszenie przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS, przez stwierdzenie wygaśnięcia służby w Służbie Celno-Skarbowej w następstwie nieprzedstawienia propozycji dalszego pełnienia tej służby, pomimo niezbadania przesłanek, od których uzależniono przedstawienie propozycji dalszego pełnienia służby, obejmujących posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zarzucił też naruszenie art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w. KAS, przez przedwczesną ocenę, że stosunek służbowy w Służbie Celno-Skarbowej wygasł wskutek nieprzedstawienia propozycji pełnienia służby, skoro w badanej sprawie organ nie przystąpił w ogóle do oceny podstaw przedłożenia propozycji dalszego pełnienia służby, określonych
w art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS i ograniczył się do przyjęcia, że sam tylko upływ czasu,
w jakim propozycja nie została przedstawiona, jest równoznaczny z wykazaniem braku spełnienia kryteriów stawianych przez art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS. Skarżący wniósł także o dopuszczenie dowodu z szeregu dokumentów, które, jego zdaniem, dotyczą okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (pozwalały na przedstawienie skarżącemu propozycji kontynuowania służby na nowych warunkach w zreformowanej Służbie Celno-Skarbowej).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 22 października 2019 r. sygn. akt I OSK 2096/18, oddalił skargę kasacyjną DIAS, złożoną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 7 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 77/17 zobowiązującego organ I instancji do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego wnioskodawcy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez ww. organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tym zakresie, mając na względzie treść przepisu art. 153 p.p.s.a., WSA w Warszawie stwierdził, że orzekające w postępowaniu organy prawidłowo wykonały wytyczne określone ww. wyrokami.
WSA w Warszawie przypomniał także, że z dniem 1 marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa (KAS), która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Pod względem organizacyjnym art. 160 ust. 2 i ust. 4 u.p.w. KAS określa, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej. W odniesieniu do zasobów kadrowych dotychczasowej Służby Celnej
w art. 165 ust. 3 i 4 u.p.w. KAS określono zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stali się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w. KAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. Na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 2 u.p.w.KAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.
Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że wszelkie wątpliwości i rozbieżności
w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania u.p.w. KAS zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że u.p.w. KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Odnosząc powyższe do przedmiotu zaskarżenia w sprawie, Sąd I instancji stwierdził, że podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie
w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia
w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. WSA w Warszawie uznał zatem, że w sprawie niesporną jest okoliczność, że do 31 maja 2017 r. skarżący nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji
w myśl ww. art. 170 ust. 1 u.p.w. KAS jego stosunek służbowy wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. W tej sytuacji DIAS realizując wydane w sprawie wyroki WSA
w Rzeszowie i NSA decyzją z 19 grudnia 2019 r. stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r. Ww. rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego.
Sąd I instancji ocenił jako prawidłową analizę przebiegu służby skarżącego na tle potrzeb organizacyjno-kadrowych podległej DIAS jednostki, która znalazła się w zaskarżonym i utrzymanym nim w mocy rozstrzygnięciu organów. W tej części uzasadnienia wskazał bowiem, że skarżący został zatrudniony
w administracji celnej od 2 listopada 1995 r. Skarżący pełnił służbę: w okresie od 2 listopada 1995 r. do 31 sierpnia 1996 r. w Placówce Celnej/Oddziale Celnym [...]; od 1 września 1996 r. do 30 listopada 1997 r. w Oddziale Celnym [...], od 1 grudnia 1997 r. do 28 lutego 2010 r. w Oddziale Celnym [...]; od dnia 1 marca 2010 r. do 19 lipca 2017 r. w Granicznym Referacie Zwalczania Przestępczości w [...] i w okresie od 20 lipca 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r.
w Dziale Realizacji w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...]. Jak
z powyższego wynika przez siedem lat poprzedzających opisaną reformę wnioskodawca pełnił służbę w Granicznym Referacie Zwalczania Przestępczości
w [...]. Do 1 marca 2017 r. stan zatrudnienia w ww. Referacie wynosił 43 etaty. Natomiast po konsolidacji w ramach KAS stan zatrudnienia w [...] Granicznym Referacie Realizacji w [...] stanowiącym odpowiednik Granicznego Referatu Zwalczania Przestępczości w [...] wynosił 35 funkcjonariuszy, natomiast na datę podjęcia decyzji przez organ I instancji ten stan zatrudnienia wynosił 20 funkcjonariuszy. W wyniku przeprowadzonej reformy liczba komórek funkcjonariuszy zatrudnionych w ww. jednostce uległa znaczącemu zmniejszeniu.
Zatem, zdaniem WSA w Warszawie, skarżący nie otrzymał propozycji służby lub zatrudnienia w KAS zgodnie z treścią przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 u.p.w. KAS, było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem 31 sierpnia 2017 r. Dla Sądu I instancji kwestią zasadniczą było ustalenie, na jakich podstawach prawnych (przesłankach) organ winien oprzeć się, nie przedstawiając funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby. Odwołując się kolejny raz do przywołanej uchwały NSA o sygn. I OPS 1/19, Sąd I instancji uznał, że skoro należy odejść od ściśle sformalizowanych przesłanek zawartych w art. 179 czy 180 u.KAS. dotyczących zwolnienia ze służby (jako przesłanek nieuzasadnionych
i ograniczających możliwości reorganizacyjne organu), to prawidłowe było zastosowanie w rozpoznanej sprawie kryterium reorganizacji służby. Ta z kolei wiązała się ze zmniejszeniem liczby komórek organizacyjnych, zajmujących się szeroko rozumianym wsparciem zarządzania i komunikacją zewnętrzną. Toteż
w sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 164 ust. 9 zd. 1 u.p.w. KAS.
WSA w Warszawie nie dopatrzył się również naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., ponieważ, jak stwierdził, w treści uzasadnień podjętych decyzji orzekające w sprawie organy wyjaśniły przesłanki swojego działania, którymi kierowały się przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego (dalej także jako "skarżący kasacyjnie"), zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zrzekł się również przeprowadzenia rozprawy. Wystąpił także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak również kosztów opłaty skarbowej od przedłożonego w niniejszej sprawie pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.
W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, wymienionej w przepisie art. 174
pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy
z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 - zwanej dalej u.p.w. KAS)
w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2019 r., poz. 768 - zwana dalej u,KAS) przez ich błędną wykładnią prowadzącą do uznania, że brak złożenia przez organ skarżącemu do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby spowodował wygaśnięcie jego stosunku służbowego
z dniem 31 sierpnia 2017r. i skutkuje koniecznością podjęcia przez organ decyzji
w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego (str. 11 uzasadnienia), co jest rażąco sprzeczne z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 8 § 1 k.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie ww. termin materialny nie biegnie z uwagi na fakt, iż organ w zakreślonym ustawą terminie uchybił obowiązkowi do przeprowadzenia legalnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją.
Jako drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego postawił zarzut naruszenia przepisu art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 zd. 1 i art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w. KAS przez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że
w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego ze skutkiem zwolnienia nie bada się przesłanek, o których mowa w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS, tylko można poprzestać na innych, pozaustawowych i ogólnych przesłankach, np. kryterium reorganizacji służby, która wystarczy do oceny legalności działań organu, co jest rażąco sprzeczne z art. 2, art. 60 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 8 § 1 k.p.a.
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenia przepisu "art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c)"
w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art, 77 § 1, art, 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.
w związku z przepisami 15 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ nie dopełnił obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także należytego uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia, a mianowicie nie wykazał na podstawie jakich dowodów i przeprowadzonego wnioskowania uznał, iż:
• dotycząca w równym stopniu wszystkich funkcjonariuszy przesłanka zmniejszenia liczby funkcjonariuszy w jednostce [...] Urzędu Celno-Skarbowego
w [...] i reorganizacji służby, jedynie w przypadku skarżącego uzasadniała nieprzedłożenie mu propozycji służby, a nie stanowiła natomiast takiej przeszkody
w przypadku wskazanych przez organ innych 35 funkcjonariuszy w jednostce, którym taką propozycję przedłożono;
• strona skarżąca nie posiadała oczekiwanych kwalifikacji przydatnych do pełnienia służby w zmienionej specyfice wykonywanych zadań tej formacji lub nie pozwalał na to przebieg dotychczasowej służby strony skarżącej oraz dotychczasowe jej miejsce zamieszkania,
• nie istniały ani faktyczne, ani jurydyczne przesłanki do wydania decyzji konkurencyjnej względem decyzji zaskarżonej, tzn. ustalającej nowe warunki pełnienia służby w formacji; co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Drugim zarzutem z powyższej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie objął przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnej części materiału dowodowego, tj. dowodów przedłożonych wraz ze skargą, z których wynika, że w ramach restrukturyzacji nie nastąpiło zmniejszenie liczby funkcjonariuszy w jednostce, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ dokonując oceny legalności działań organu w zakresie nieprzedstawienia skarżącemu propozycji przedłużenia służby Sąd I instancji posłużył się kryterium reorganizacji służby (str. 13 uzasadnienia wyroku) niewłaściwie przyjmując na podstawie tak ograniczonego materiału dowodowego, iż w ww. jednostce musiało nastąpić zmniejszenie funkcjonariuszy (str. 13 uzasadnienia wyroku) i rzeczywiście takie zmniejszenie nastąpiło (str. 11 uzasadnienia wyroku).
Jako trzeci postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazał naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w związku z przepisem art. 153 p.p.s.a,, przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy organy nie uwzględniły oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 77/17, od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2096/18, zgodnie z którym organ rozpatrując sprawę w przedmiocie przedstawienia propozycji dalszego pełnienia służby obowiązany był wydać wymaganą decyzję oraz - wybierając kierunek jej rozstrzygnięcia - odnieść się do przesłanek, podnoszonych w toku postępowania administracyjnego przez stronę skarżącą, tzn.: posiadanych kwalifikacji, dotychczasowego przebiegu służby oraz miejsca zamieszkania funkcjonariusza, co miało istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor, podniósł, że w aktach sprawy nie znajdują się dowody wskazane przez organ w decyzji,
a w szczególności:
• wytyczne Szefa KAS dla jednostki i funkcjonariuszy, koncepcja kształtu kadrowego jednostki (obejmujących konkretne założenia dotyczące kwalifikacji, doświadczenia i umiejętności oraz wysokiego etycznego standardu działania funkcjonariuszy, jak również alokację kadr), analiza stanu zatrudnienia w jednostce (obejmującą konieczność merytorycznego przygotowania pracowników/funkcjonariuszy), koncepcja obsady etatowej stanowiącej podstawę do wydania dokumentu obejmującego podział etatów na poszczególne komórki
z uwzględnieniem najpilniejszych potrzeb etatowych, jak również rodzaju i ilości realizowanych działań;
• dowody, na podstawie których dokonał oceny kwalifikacji, doświadczenia i umiejętności oraz wysokiego etycznego standardu działania skarżącego.
Wskazał też, że organ nie rozpatrzył zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. nie odniósł się do dowodów (ich treści) i nie przeprowadził wnioskowania zgodnego z zasadami równości (art. 8 k.p.a. i art. 60 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej), które doprowadziło go do wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do złożonych przez stronę skarżącą ww. dowodów i twierdzeń, z których wynika również, iż w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym
w [...] zapotrzebowanie kadrowe było znacznie większe od wskazanego przez organ. Co do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podkreślił., że zgodnie z wiążącą organ oceną prawną miał on wydać wymaganą decyzję oraz - wybierając kierunek jej rozstrzygnięcia – odnieść się do przesłanek, podnoszonych
w toku postępowania administracyjnego przez stronę okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, tzn.: posiadanych kwalifikacji dotychczasowego przebiegu służby oraz miejsca zamieszkania funkcjonariusza. Są to bowiem, jak zaznaczył, naturalnie przesłanki materialnoprawne przesądzające o tym czy decyzja kończąca to postępowanie będzie orzekała o przedstawieniu propozycji służby, czy też
o stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego. Sąd I instancji powinien ocenić, czy organ wypełnił obowiązki wynikające z wiążącej oceny prawnej, a zamiast tego odstąpił od jej dokonania.
W odniesieniu do postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego wyjaśnił m.in., że upływ terminu określonego wart. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-skarbowej. Ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza - naruszałoby bowiem zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, czyniąc kontrolę sądową administracji publicznej pozorną. Podał również, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż z uwagi na reformę struktury i powstanie nowej jednostki organ może wyjść poza wskazane
w art. 165 ust. 7 u.p.w. KAS przesłanki w zakresie okoliczności skutkujących wygaśnięciem stosunku służbowego i przy przyjąć jakiejkolwiek inną, nawet pozaustawową przesłankę, np. "kryterium reorganizacji służby.", ponieważ taka wykładnia jest to wykładnia jest rażąco sprzeczna z art. 2, 45 ust. 1, art. 60 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 8 § 1 k.p.a. Przyjęcie bowiem takiej wykładni prowadzi do usankcjonowania w demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej takiej sytuacji prawnej, że na podstawie dowolnej (pozostającej poza kontrolą sądową) czynności organu zróżnicowana zostaje sytuacja prawna dwóch grup obywateli (funkcjonariuszy):
– jedna grupa funkcjonariuszy to osoby, które na mocy pozostającego poza kontrolą sądu wyboru organu, zostaną poddane przez ten organ ocenie w zakresie ich przydatności do pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej z uwzględnieniem przesłanek, o których mowa w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.KAS, i tylko te osoby mają szanse na otrzymanie propozycji dalszego pełnienia służby w formie decyzji, zgodnie z art. 169 ust. 4 zd. 1 u.p. KAS;
– druga grupa funkcjonariuszy, do której należy skarżący, to osoby, które na mocy pozostającego poza kontrolą sądu wyboru organu, zostały z góry sklasyfikowane jako osoby, które nie otrzymają propozycji dalszego pełnienia służby w formie decyzji, a zatem nie ma potrzeby poddania tych osób ocenie w zakresie ich przydatności do pełnienia funkcji w Służbie Celno-Skarbowej z uwzględnieniem przesłanek, o których mowa w przepisie art. 165 ust. 7 u.p. KAS, co oczywiście "nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy, czy też z obowiązku wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby" (str. 12 uzasadnienia wyroku), którą to przesłanką może być np. "kryterium reorganizacji służby, co wiązało się ze zmniejszeniem ilości komórek organizacyjnych" (str. 13 uzasadnienia).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji oddalając skargę nie dostrzegł dokonanych przez organy naruszeń wskazanych tu przepisów postepowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i powinno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji. Organy bowiem nie dopełniły obowiązku zebrania i rozpatrzenia niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego, ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, a także należytego uzasadnienia zaskarżonych decyzji.
Jak trafnie zauważa się w skardze kasacyjnej, w aktach administracyjnych sprawy nie ma dowodów wskazanych przez organy w zaskarżonych decyzjach, tj. Wytycznych Szefa KAS dla jednostki i funkcjonariuszy, Koncepcji kształtu kadrowego jednostki (obejmujących konkretne założenia dotyczące kwalifikacji, doświadczenia
i umiejętności oraz wysokiego etycznego standardu działania funkcjonariuszy, jak również alokacji kadr), analizy stanu zatrudnienia w jednostce (obejmująca konieczność merytorycznego przygotowania pracowników/funkcjonariuszy), koncepcji obsady etatowej stanowiącej podstawę do wydania dokumentu obejmującego podział etatów na poszczególne komórki z uwzględnieniem najpilniejszych potrzeb etatowych, jak również rodzaju i ilości realizowanych zadań. Brak jest także dowodów niezbędnych do oceny kwalifikacji, doświadczenia
i umiejętności oraz standardu etycznego skarżącego.
Z decyzji organów obu instancji nie wynika aby organy rozpatrzyły cały niezbędny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy. Organy nie odniosły się do dowodów (ich treści) i nie przeprowadziły wnioskowania zgodnego
z zasadami równości (art. 8 § 1 k.p.a. i art. 60 Konstytucji RP), co doprowadziło do wydania nieprawidłowych decyzji. W szczególności organ nie wskazał na podstawie jakich dowodów i na podstawie jakiego wnioskowania uznał, że zmniejszenie liczby stanowisk w jednostce [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...]
i reorganizacja służby oraz kwalifikacje skarżącego przydatne do pełnienia służby
w zmienionej specyfice zadań tej formacji, jego dotychczasowy przebieg służby,
a także jego miejsce zamieszkania - nie uzasadniają złożenia mu propozycji służby, tj. nie istniały faktyczne ani jurydyczne przesłanki do wydania decyzji konkurencyjnej względem decyzji zaskarżonej, tj. propozycji ustalającej nowe warunki pełnienia służby. W toku postępowania administracyjnego zupełnie pominięto materiał dowodowy wskazujący, że bez względu na przyjęte przez organy metody wartościowania przydatności skarżącego do zreformowanej Służby Celno-Skarbowej, mogący przemawiać za przedstawieniem skarżącemu propozycji dalszego pełnienia służby i wydania wobec niego decyzji ustalającej warunki pełnienia służby zgodnie
z art. 169 ust. 4 p.w. KAS. Organy w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji nie odniosły się do skonkretyzowanej sytuacji skarżącego. Nie jest wystarczające powołanie się na ogólną przesłankę reorganizacji i zmniejszenia liczby komórek organizacyjnych i stanowisk, która dotyczy w równym stopniu wszystkich funkcjonariuszy, a nie wyłącznie skarżącego. Dopiero bowiem w świetle tych konkretnych, dotyczących skarżącego przesłanek, można poddać ocenie rozstrzygnięcia organów w przedmiotowej sprawie, w tym możliwe będzie odniesienie się do tego, czy wystąpiły okoliczności uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego. Organy, pomimo związania stanowiskiem WSA w Rzeszowie
i Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikającym z wyroków z 7 marca 2018 r. II SAB/Rz 77/17 i z 22 października 2019 r. III OSK 2096/18, nawet nie podjęły próby wykazania w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, zbadania przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS.
Konsekwencją powyższych uchybień powinno być uchylenie na podstawie
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. decyzji organów obu instancji
z uwagi na fakt, że doszło do naruszenia art. 7, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.
Zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej również naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżący w skardze wniósł o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci: pisma [...] Urzędu Celno-Skarbowego w [...] z 8 maja 2017 r., stanu etatyzacji w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym na datę wdrożenia reformy KAS oraz ogłoszenia z 29 grudnia 2017 r. o wolnych stanowiskach służbowych i naborze na te stanowiska w IAS w [...] (z miejscem pełnienia służby w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...], Oddziały w: [...], [...], [...] i [...]), w liczbie 100 etatów - na okoliczność, że względy organizacji urzędu kierowanego przez przełożonego służbowego pozwalały, tak pod kątem liczby wolnych do obsadzenia stanowisk służbowych, jak i kwalifikacji na nich wymaganych oraz miejsca zamieszkania funkcjonariusza gwarantującego dyspozycyjność, przedstawić mu propozycję kontynuowania służby na nowych warunkach
w zreformowanej Służbie Celno-Skarbowej. Dowody te skarżący złożył do akt sprawy. Sąd I instancji nie oddalił tego wniosku ani nie odniósł się do tych dowodów
i twierdzeń skarżącego opartych na tych dowodach - w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tymczasem z w.w dowodów wynika, że w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...] zapotrzebowanie kadrowe było znacznie większe od wskazanego przez organy. Zaniechanie Sądu doprowadziło do tego, że jego stanowisko co do oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy (w zakresie reorganizacji jednostki, skutkującej uznaniem, że w ramach nowych struktur musiało nastąpić zmniejszenie liczby funkcjonariuszy w jednostce, w której dotychczas skarżący pełnił służbę (str. 13 uzasadnienia wyroku)) budzi bardzo poważne wątpliwości.
Powyżej wskazane pominięcie materiału dowodowego znajdującego się
w aktach sprawy mogło mieć istotny wpływ na ocenę prawną legalności zaskarżonych decyzji przez Sąd I instancji, który oparł rozstrzygniecie sprawy wyłącznie na kryterium reorganizacji służby, co najmniej przedwcześnie przyjmując
w uzasadnieniu wyroku, iż w w.w jednostce musiało nastąpić zmniejszenie liczby funkcjonariuszy (str. 13 uzasadnienia wyroku) i rzeczywiście takie zmniejszenie nastąpiło (str. 11 uzasadnienia wyroku). Tymczasem Sąd na podstawie całego materiału dowodowego powinien ocenić, czy ustalenia organów w zakresie konieczności takiego zmniejszenia liczby funkcjonariuszy są prawidłowe i czy reorganizacja jednostki tego rzeczywiście wymagała.
Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Zdaniem NSA, Sąd I instancji w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia nietrafnie uznał, iż organy prawidłowo wykonały wytyczne. Na podstawie art. 153 p.p.s.a. organy wydając zaskarżone decyzje były zobowiązane uwzględnić, wskazania co do dalszego postępowania oraz ocenę prawną wyrażoną w wyroku Sądu, czego jednak nie uczynił, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z 7 marca 2018 r. II SAB/Rz 77/17 wyrażono wiążącą dla organu ocenę prawną, zgodnie
z którą rozpatrując sprawę w przedmiocie przedstawienia propozycji dalszego pełnienia służby organ zobowiązany był wydać wymaganą decyzję, oraz wybierając kierunek jej rozstrzygnięcia, odnieść się do przesłanek, podnoszonych w toku postępowania administracyjnego przez stronę okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, tzn.: posiadanych kwalifikacji, dotychczasowego przebiegu służby oraz miejsca zamieszkania funkcjonariusza. Są to naturalnie przesłanki materialno- prawne przesądzające o tym czy decyzja kończąca to postępowanie będzie przedstawiała propozycję służby, czy też stwierdzała wygaśnięcia stosunku służbowego. Wprawdzie Sąd wskazał, że brak jest możliwości nakazania organowi przez sąd administracyjny sposobu w jaki ma on rozstrzygnąć sprawę (jaką decyzję wydać) ponieważ to po stronie organu leży autonomiczne prawo do określenia propozycji, która to ma być przedstawiona funkcjonariuszowi. Niemniej zaznaczono, że w kompetencji Sądu leży dokonanie oceny legalności skorzystania przez organ
z tego prawa.
Stanowisko to zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2019 r. III OSK 2096/18, który stwierdził, że"
w pełni podziela ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18, (...) że wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, które są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. (...) Orzekanie w formie decyzji wymaga zaś uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia będą w tym przypadku przesłanki dokonywania selekcji funkcjonariuszy, określone w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia mu propozycji służby, organ każdorazowo będzie zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria o jakich mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS."
Słusznie zarzucono też naruszenie prawa materialnego tj. przepisów art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy p.w. KAS w zw. art. 276 ust. 2 ustawy
o KAS. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyrokach NSA:
z 20 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2297/22, z 27 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 1213/22, z 14 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 575/22, z 11 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2367/19 i z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18. Dlatego wyjaśnia, że w myśl art. 165 ust. 7 p.w. KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają z 31 sierpniem 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę prawną, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w powyższym przepisie, jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m. in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki,
Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w. KAS,
z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. W orzecznictwie NSA uznano, że powyższe terminy materialne wyznaczają jedynie okres skorzystania przez organ ze swych kompetencji. Zakreślają czasowe ramy przeprowadzanej reformy. Termin 31 sierpnia 2017 r. wywołuje właściwy skutek tylko w sytuacji, gdy organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji do 31 maja 2017 r. Gdy organ tego nie uczynił ww. termin materialny nie biegnie (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., I OSK 1006/18). Dodatkowo podkreślenia wymaga, że możliwość skorzystania z rozwiązań przewidzianych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS została przewidziana dla pracowników lub funkcjonariuszy, nie zaś dla osób będących poza strukturami jednostek organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, na co jednoznacznie wskazuje treść tego przepisu (składają .... pracownikom oraz funkcjonariuszom).
W rozpoznawanej sprawie organ nie skorzystał z przyznanych mu ustawą Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej kompetencji, tj. nie przedstawił skarżącemu ani propozycji służby, ani pracy, jak również nie wydał decyzji zwalniającej go ze służby, a w konsekwencji termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS w stosunku do skarżącego nie biegł. Podkreślenia wymaga, że
w orzecznictwie, w oparciu o uchwałę składu siedmiu sędziów NSA I OPS 1/19
z 1 lipca 2019 r., przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym DIAS miał możliwość dokonania wyboru spośród trzech przewidzianych przepisami ustawy z 16 listopada 2016 r. rozwiązań prawnych. Mógł przedstawić skarżącemu propozycję służby lub propozycję zatrudnienia, bądź też wydać decyzję potwierdzającą jego zwolnienie ze służby z mocy prawa.
W konsekwencji stanowisko Sądu I instancji, że "w omawianym stanie prawnym sprawy nie ulega wątpliwości, że organ I instancji był zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego" (str. 11 uzasadnienia wyroku) jest nietrafne, ponieważ Sąd błędnie wykłada przepisy art. 165 ust. 7
i art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy p.w. KAS w zw. art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości, z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza - naruszałoby bowiem zasadę państwa prawnego wynikająca z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową administracji publicznej pozorną.
Podsumowując, nietrafnie Sąd I instancji uznał, że przemilczenie terminu na złożenie propozycji winno skutkować przyjęciem, że skoro do złożenia propozycji nie doszło to w konsekwencji nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego, a rola organu sprowadza się do mechanicznego, deklaratywnego potwierdzenia tego skutku
z podaniem ogólnej, nieodnoszącej się do indywidualnej sytuacji skarżącego przesłanki, dotyczącej reorganizacji jednostki i zmniejszenia zatrudnienia. Zarówno bowiem decyzja o ustaleniu nowych warunków służby, wydana w następstwie przedstawienia propozycji dalszego pełnienia służby (wydana na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. art. 169 ust. 4 p.w. KAS), jak i decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego ze skutkiem zwolnienia ze służby w związku z odstąpieniem od przedstawienia propozycji dalszego pełnienia służby (wydana na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 170 ust. 4 p.w. KAS) są decyzjami zapadającymi w tym samym postępowaniu. Kończą one, jako konkurencyjne formy rozstrzygnięcia, tę samą sprawę administracyjną, rozstrzygającą o losach stosunku służbowego w reżimie przepisów przejściowych. Opowiedzenie się przez organ za drugim z tych wyników, wkłada na niego obowiązek wykazania, że nie zaszły przesłanki wydania decyzji
o przeciwstawnym kierunku.
Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 w zw. art. 169 ust. 4 zd. 1 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał, że "[z] treści art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie wynika, iż po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione przez ustawodawcę uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje określoną decyzję lub przedkłada funkcjonariuszowi określone propozycje." A następnie stwierdził, że "[w] przedmiotowej sprawie organ takie przesłanki przedstawił. Wyjaśnił bowiem, że w ramach nowych struktur musiało nastąpić zmniejszenie liczby funkcjonariuszy w jednostce, w której dotychczas skarżący pełnił służbę." Po czym Sąd ten przyjął końcową tezę, zgodnie z którą "reforma systemu i utworzenie nowego organu, zgodność z Konstytucją RP regulacji zawartych w u.p.w. KAS i u. KAS pozwalała na zastosowanie w przedmiotowej sprawie kryterium reorganizacji służby, co wiązało się ze zmniejszeniem ilości komórek organizacyjnych, zajmujących się szeroko rozumianym wsparciem zarządzania i komunikacją zewnętrzną."
Należy zgodzić z Sądem I instancji jedynie w tej części w jakiej wskazuje, że z treści regulacji ustawy wprowadzającej, jak również ustawy o KAS nie wynika, aby funkcjonariuszom celnym ich pracodawca mógł złożyć zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w. KAS wyłącznie propozycję warunków pełnienia służby. Bowiem traktowanie art. 165 ust. 7 p.w. KAS jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia przez dyrektora jakiejkolwiek propozycji unicestwiałoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno-skarbowej. Zgodzić należy się ze skarżącym, że art. 165 ust. 7 p.w. KAS powinien być odczytywany wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS. Powyższe oznacza bowiem to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie, tego komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 p.w. KAS determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania a nie opierać się tylko na pozaustawowych lub innych kryteriach. Organ, uznając w oparciu o te przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi propozycja pełnienia służby powinna być złożona, zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w. KAS, tj. decyzji wyrażającej propozycję pełnienia służby. Natomiast odmienna ocena tych przesłanej obligowałaby do wydania decyzji potwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego na skutek milczenia organu. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, które wyznacza art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Dlatego też nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż z uwagi na reformę struktury i powstanie nowej jednostki, organ może wyjść poza wskazane w art. 165 ust. 7 p.w. KAS przesłanki w zakresie okoliczności skutkujących wygaśnięciem stosunku służbowego i przyjąć jakąkolwiek inną, nawet pozaustawową przesłankę, np. kryterium reorganizacji służby, ponieważ taka wykładnia jest sprzeczna z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 60 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz
art. 8 k.p.a. Przyjęcie takiej wykładni prowadzi do usankcjonowania
w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej takiej sytuacji prawnej, że na podstawie dowolnej (pozostającej poza kontrolą sądową) czynności organu zróżnicowana zostaje sytuacja prawna dwóch grup obywateli (funkcjonariuszy), tych co otrzymali propozycje służby i tych którzy jej nie otrzymali. Ponadto przyjęcie możliwości braku badania przez organ, przed wydaniem decyzji, przesłanek wynikających z przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS
w przypadku każdego funkcjonariusza, narusza zasady równości stron postępowania i równego dostępu do służby publicznej. Jedni funkcjonariusze mogliby bowiem
w postępowaniu administracyjnym przejść weryfikację ich przydatności do Służby Celno-Skarbowej z uwzględnieniem oceny ich kwalifikacji, przebiegu służby oraz miejsca zamieszkania, natomiast drudzy funkcjonariusze, tak jak skarżący, takiej weryfikacji przejść w ogóle by nie mogli, ponieważ nie wszczętoby wobec nich (bez podania jakiejkolwiek przyczyny) postępowania, które może się zakończyć decyzją,
o której mowa w art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS. Tymczasem to właśnie motywy organu polegające na zakwalifikowaniu funkcjonariusza do tych dwóch grup powinny być poddane ocenie pod kątem zachowania równości stron postępowania i równego dostępu do służby. Trafnie podnosi zatem autor skargi kasacyjnej, że "kryterium reorganizacji służby, co wiązało się ze zmniejszeniem liczby komórek organizacyjnych" dotyczyło zarówno funkcjonariuszy z jednej, jak i z drugiej grupy. Nie wyjaśnia to zatem stronie skarżącej, dlaczego właśnie ona nie otrzymała propozycji służby, tylko inni funkcjonariusze w jednostce.
Dodatkowo należy zauważyć, że stanowisko Sądu I instancji przyjmującego w sprawie jedynie kryterium reorganizacji służby, jest sprzeczne z zacytowaną już wcześniej oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
z 22 października 2019 r. III OSK 2096/18, która stosownie do treści art.. 153 p.p.s.a. wiązała Sąd I instancji.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 188 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę.
Z przedstawionych już wyżej przyczyn, decyzje organów obu instancji naruszają przepisy postępowania i prawo materialne w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.