III OSK 4770/21

III OSK 4770/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 343/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-06
Skarżony organ
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wyższej Szkoły [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 343/20 w sprawie ze skargi Wyższej Szkoły [...] na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 21 listopada 2019 r. nr DSW.WUN.5052.4.2019.2.KN w przedmiocie nakazu likwidacji Wyższej Szkoły [...] 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Wyższej Szkoły [...] na rzecz Ministra Nauki kwotę 360 zł (słownie: trzysta sześćdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 343/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...], na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, z dnia 21 listopada 2019 r., nr DSW.WUN.5052.4.2019.2.KN w przedmiocie nakazu likwidacji Wyższej Szkoły [...], oddalił skargę.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia 17 czerwca 1999 r. nr DNS-l-0145412/RO/99, udzielił P. pozwolenia na utworzenie Wyższej Szkoły [...] oraz określił ogólny kierunek działalności, tj. kształcenie na poziomie wyższych studiów zawodowych w specjalnościach: 1. [...], 2. [...], 3. [...], 4. [...]. Na podstawie decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 lipca 1999 r., nr DNS-1-0145-494/RO/99, uczelnia została w dniu [...] wpisana do rejestru niepaństwowych uczelni zawodowych pod numerem "[...]".
W związku z niespełnianiem wymogów w zakresie minimum kadrowego na kierunku [...] (studia pierwszego stopnia, profil [...]) Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia 18 maja 2017 r., nr DSW.WNN.6022.30.2017.2.RJ, cofnął Wyższej Szkole [...] uprawnienie do prowadzenia studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym na kierunku [...]. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Podobnie, z powodu braku minimum kadrowego na kierunku [...] (studia pierwszego stopnia, profil [...]). Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia 18 maja 2017 r., nr DSW.WNN.6022.31.2017.2.RL, cofnął Wyższej Szkole [...] uprawnienie do prowadzenia studiów pierwszego stopnia o profilu praktycznym na kierunku [...]. Przedmiotowa decyzja również stała się ostateczna.
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, działając na podstawie art. 430 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2108 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, dalej jako: p.w.s.n., decyzją z dnia 27 sierpnia 2019 r., nr DSW.WUN.5052.2.2019.2.PD, nakazał skarżącej uczelni likwidację Wyższej Szkoły [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 430 ust. 1 pkt 2 p.w.s.n., minister, w drodze decyzji administracyjnej, może nakazać założycielowi likwidację uczelni niepublicznej, w przypadku gdy uczelni zostały cofnięte wszystkie pozwolenia na utworzenie studiów. Organ przywołał ponadto treść przepisu art. 11 ust. 1 p.s.w.n., który określa podstawowe zadania uczelni wyższej, a także zwrócił uwagę, że w art. 9 ust. 3 p.s.w.n. sformułowana została zasada przesądzająca o tym, że uczelnia prowadzi studia na co najmniej jednym kierunku. W konsekwencji, Minister stwierdził, że w świetle art. 430 ust. 1 pkt 2 p.s.w.n., zasadne stało się nakazanie skarżącej Wyższej Szkole [...] likwidacji Wyższej Szkoły [...].
W piśmie z dnia 14 września 2019 r. skarżąca uczelnia wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując powyższą decyzję Ministra w całości.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 430 ust. 1 pkt 2 p.s.w.n. - decyzją z dnia 21 listopada 2019 r., nr DSW.WUN.5052.4.2019.2.KN, utrzymał w mocy własną decyzję. Ustosunkowując się do podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy faktu złożenia przez Wyższą Szkołę [...] wniosku o wydanie przez Ministra pozwolenia na utworzenie studiów na kierunku geodezja i kartografia, organ zauważył, że sam fakt złożenia wniosku o wydanie pozwolenia nie jest równoznaczny ani z uzyskaniem takiego pozwolenia, ani z prowadzeniem kształcenia, do którego odnosi się art. 9 ust. 3 p.s.w.n.
W skardze do WSA skarżąca uczelnia zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób godzący w zaufanie do władzy publicznej.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Z kolei materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 430 ust. 1 pkt 2 p.s.w.n., według którego minister, w drodze decyzji administracyjnej, może nakazać założycielowi likwidację uczelni niepublicznej, w przypadku gdy uczelni zostały cofnięte wszystkie pozwolenia na utworzenie studiów. Likwidacja uczelni jest w tym przypadku konsekwencją regulacji przewidzianej w przepisie art. 9 ust. 3 p.s.w.n., zgodnie z którą uczelnia prowadzi co najmniej jeden kierunek studiów. W przypadku więc, w którym decyzje o cofnięciu wszystkich posiadanych przez uczelnię niepubliczną pozwoleń na utworzeniu studiów staną się ostateczne, aktualizuje się podstawa do wydania nakazu jej likwidacji.
Skargę kasacyjną wywiodła Wyższa Szkoły [...] zaskarżając wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu nierozpoznania wniosku o wyłączenie pracownika organu, na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów.
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej - bez uwzględnienia pozostałych zadań uczelni wyższej, jak również działań uczelni zmierzających do uzyskania pozwolenia na kształcenie na kolejnych kierunkach co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy na etapie postępowania administracyjnego.
II) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego a mianowicie:
- art. 9 ust. 3 p.s.w.n. - poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą w przyjęciu, iż elementem decydującym dla bytu uczelni wyższej jest fakt prowadzenia przez nią studiów, bez uwzględnienia pozostałych zadań i uprawnień uczelni wyższych wynikających z p.s.w.n.,
- art. 430 ust. 1 pkt 2 p.s.w.n. - poprzez jego błędną interpretację w sytuacji, gdy może on być stosowany fakultatywnie co w zestawieniu z błędną wykładnią art. 9 ust. 3 p.s.w.n. doprowadziło do sytuacji, iż niejako minister obligatoryjnie powinien zlikwidować uczelnię, która przejściowo nie posiada pozwolenia na prowadzenie studiów choćby na jednym kierunku, albowiem gdyby była taka wola ustawodawcy to zostałoby to uregulowane wprost. Przepis ten nie nakłada na ministra obowiązku, a daje mu wyłącznie uprawnienie, które winno być stosowane z zachowaniem zasady proporcjonalności i uwzględnieniu słusznego interesu strony i interesu ogólnego.
Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z uwagi na powołanie się na obie podstawy kasacyjne, w pierwszej kolejności należało odnieść się do podstaw naruszenia prawa procesowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz 3 § 1 p.p.s.a., a także naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., są niezasadne. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny oraz dokonał oceny prawnej zaskarżonych decyzji. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną prawną Sądu I instancji nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się raczej do aspektu materialnoprawnego wyroku, a uwypuklone wątpliwości sprawy nie zostały dostatecznie przekonująco wykazane. Nie stanowi również istotnego naruszenia prawa brak odniesienia się przez WSA do zarzutu niewyłączenia pracownika. Do tego argumentu odniósł się już organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ocena wyrażona w tym zakresie uzasadnieniu decyzji odpowiada prawu. Ponadto wskazany w zarzucie pierwszym art. 1 p.p.s.a., wbrew literalnej treści zarzutu, nie dzieli się na paragrafy. Przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności.
Z tych też względów wyroku WSA nie podlegał wzruszeniu na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku podanymi przepisami p.p.s.a.
Chybione okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Zgodnie z art. 9 ust. p.w.s.n.: "Uczelnia prowadzi studia na co najmniej jednym kierunku." Z kolei przepis art. 430 ust. 1 pkt 2 stanowi, że minister, w drodze decyzji administracyjnej, może nakazać założycielowi likwidację uczelni niepublicznej, w przypadku gdy uczelnia nie posiada żadnego pozwolenia na utworzenie studiów.
W konstrukcji przepisu art. 430 ust. 1 pkt 2 p.s.w.n. ustawodawca posłużył się zwrotem: "minister .. może nakazać..." Często stosowanym zwrotem dla sformułowania konstrukcji uznania administracyjnego jest użycie określenia "organ może". Jednakże sam ten zwrot nie jest jeszcze normą prawną, a o tym czy składa się on na normę prawną ustanawiającą uznanie administracyjne musi przesądzić interpretacja zrekonstruowanej normy. Uznanie administracyjne dotyczy przyszłości w tym sensie, że jego przedmiotem nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego czy też ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 111). Jako uzasadnienie istnienia norm zezwalających na uznaniowe działanie administracji wskazuje się na trudności w precyzyjnym uregulowaniu pewnych zagadnień, a nadto potrzebę realizacji różnych kierunków polityki w administracji (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, passim).
Analiza powołanych przepisów p.s.w.n. prowadzi do wniosku, że norma stanowiąca podstawę do orzeczenia w przedmiocie likwidacji uczelni niepublicznej jest normą uznaniową. Warunkiem sine qua non orzeczenia o likwidacji uczelni publicznej jest bowiem nieposiadanie przez uczelnię żadnego pozwolenia na utworzenie studiów. Ustalenie istnienia owej przesłanki daje podstawę organowi do wszczęcia postępowania administracyjnego celem rozważenia zasadności orzeczenia o likwidacji uczelni. Oceniana z tej perspektywy decyzja Ministra nie jest decyzją dowolną – naruszającą granice uznania administracyjnego. W toku postępowania przeanalizowano bowiem fakty i zdarzenia, które organ powinien wziąć pod rozwagę podejmując tego rodzaju decyzję. Nie można uznać, że przekroczono granice uznania administracyjnego podejmując decyzję o nakazie likwidacji, w sytuacji, gdy strona skarżąca wystąpiła o nadanie jej uprawnień do prowadzenia studiów na kierunku geodezja i kartografia. Owa okoliczność nie zmienia bowiem faktu, że skarżącej cofnięto wszystkie pozwolenia na utworzenie kierunków studiów i stan ten istniał w momencie podejmowania decyzji w sprawie. Niewątpliwie też trafnie wskazano w skardze kasacyjne, że prowadzenie kształcenia jest tylko jednym z elementów prowadzonej działalności przez uczelnię. Uczelnie prowadzą mi.in. działalność badawczą i naukową. Jednakże skarga kasacyjna nie wykazała potencjalnego wpływu skarżonej decyzji na inne sfery działalności likwidowanej uczelni.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, o czym orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).