III OSK 4765/21

III OSK 4765/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gd 777/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2020-12-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 42, art. 43, art. 44
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Nowa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 777/20 w sprawie ze skargi Nowa [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] lipca 2020 r., nr SKO [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie dotyczące interpretacji zapisów w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez N. W. sp. z o.o. z siedzibą we W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 776/20, którym oddalono skargę ww. spółki na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie dotyczące interpretacji zapisów w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Wójt Gminy S., po rozpoznaniu wniosku skarżącej spółki, decyzją z dnia 27 kwietnia 2012 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych w miejscowości W., gmina S. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] 2012 r.
W dniu [...] 2019 r. skarżąca Spółka zwróciła się do Wójta Gminy S. o wyjaśnienie treści decyzji z dnia [...] 2012 r. i postanowieniem z dnia [...] 2019 r. Wójt Gminy S. wyjaśnił zgłoszone wątpliwości. Na postanowienie to skarżąca Spółka wniosła zażalenie, dołączając do niego wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, w którym zakwestionowała prawidłowość doręczenia jej przesyłki zawierającej postanowienie z dnia [...] 2019 r. We wniesionym zażaleniu skarżąca domagała się uchylenia postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] 2020 r., wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 126 i art. 141 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.
Uzasadniając wydane postanowienie Kolegium wskazało, że przesyłka zawierająca postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. została wysłana pełnomocnikowi Spółki - P.S. na adres do doręczeń: ul. O. [...] w G. Przesyłka ta została doręczona adresatowi w trybie art. 44 k.p.a. Kolegium oceniło przy tym, że w okolicznościach niniejszej sprawy wszystkie przesłanki z art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Z adnotacji na kopercie wynikało, że przesyłka była dwukrotnie awizowana: w dniu [...] 2019 r. oraz w dniu [...] 2020 r. Pod datami awizowania na kopercie znajdował się podpis doręczyciela (nieczytelny). Na druku ZPO dołączonym do koperty znajdowała się adnotacja, że "przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej FUP G. [...], o czym w dniu [...].19 umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono powtórne zawiadomienie w dniu [...].20 r." Na druku ZPO nie było podpisu doręczyciela. Kolegium wyjaśniło przy tym, że brak podpisu doręczyciela nie daje podstaw do traktowania czynności doręczenia za sprzeczną z wymogami statuowanymi przez k.p.a. Poczynione powyższe ustalenia znajdują zdaniem Kolegium potwierdzenie również w piśmie Poczty Polskiej SA z dnia [...] 2020 r., stanowiącego odpowiedź na skargę (reklamację) złożoną przez skarżącą spółkę.
W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że wbrew stanowisku skarżącej spółki doszło w niniejszej sprawie do prawidłowego powtórnego zawiadomienia pełnomocnika spółki o skierowanej do skarżącej przesyłce. Według przedłożonego przez skarżącą oświadczenia P.P. w okresie świąteczno-noworocznym, tj. od dnia [...] 2019 r. do dnia [...] 2020 r. sprawował on nadzór nad lokalem przy ul. O. [...] w G., na prośbę P.S. sprawdzał on skrzynkę pocztową i w tym okresie powtórnego zawiadomienia o ww. przesyłce nie było. Oświadczenie P.P. to jednak jedyny, pośredni, mogący budzić wątpliwości dowód na zaistnienie okoliczności braku doręczenia powtórnego zawiadomienia. Kolegium wzięło także pod uwagę, że moc dowodowa oświadczenia osoby trzeciej (świadka) i dokumentów urzędowych jest różna. Pocztowy dowód doręczenia adresatowi przesyłki jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym fakt i datę doręczenia zgodnie z danymi na dokumencie tym umieszczonymi. Taki charakter zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki uzasadnia przyjęcie, że dokument ten korzysta z domniemania prawdziwości. Na ZPO znajdującym się w aktach sprawy dołączonym do przesyłki poleconej o nr [...] znajdowała się adnotacja, że "przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej FUP G. [...], o czym w dniu [...].19 umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono powtórne zawiadomienie w dniu [...].20r." Brak podpisu doręczyciela na ZPO jak wyżej wskazano, nie dyskwalifikuje tego dokumentu, tym bardziej, że podpis doręczyciela znajduje się na kopercie przesyłki. Koperta przesyłki wraz z wypełnionym drukiem ZPO stanowią jedną całość.
Dokonując oceny zarzutów podniesionych przez spółkę Kolegium stwierdziło, że przesyłka była awizowana po raz pierwszy w dniu [...] 2019 r., a zatem bieg 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. rozpoczął się dnia [...] 2019 r., a zakończył dnia [...] 2020 r. Twierdzenie skarżącej Spółki jakoby bieg terminu nie mógł się rozpocząć w dniu [...] 2019 r. z tego względu, że była to sobota i placówka pocztowa w tym dniu nie była czynna, jest w ocenie organu błędne, stosownie do treści art. 57 § 1 i 4 k.p.a. Ponadto nie można było mówić, iż przesyłka została zwrócona do nadawcy przedwcześnie, bowiem przesyłka mogła być zwrócona do nadawcy już [...] 2020r., tyle że była to sobota i placówka nie była czynna, zwrot pisma do nadawcy nastąpił w dniu [...] 2020 r. (tj. w poniedziałek). Zatem przyjąć należało, że przesyłka została doręczona w dniu [...] 2020 r. i od dnia [...] 2020 r. rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia. Upływ terminu do wniesienia zażalenia nastąpił dnia [...] 2020 r. (piątek). W powyższym terminie skarżąca Spółka nie wniosła zażalenia. Nadto, Kolegium wskazało, że odrębnym postanowieniem rozstrzygnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. dotyczącego interpretacji zapisów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:
- art. 19, art. 20 w zw. z art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. r ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283), przez ich niezastosowanie i brak poddania ocenie, czy Wójt Gminy S. był organem właściwym do wydania postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych, podczas gdy w sprawie właściwym jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G., co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Wójta Gminy S., jako organ niewłaściwy postanowienia w warunkach nieważności i w ślad za tym - postanowienie Kolegium obarczone jest również tą kwalifikowaną wadą;
- art. 44 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r.Prawo pocztowe oraz § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego, przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że pomimo niedopełnienia procedury tzw. "doręczenia zastępczego" (m.in. z uwagi na brak prawidłowego i kompletnego wypełnienia zawiadomienia o przesyłce i zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz brak powtórnego zawiadomienia o przesyłce; pominięcie przez Kolegium informacji wynikających z przedłożonej przez skarżącą odpowiedzi na reklamację), nastąpiło doręczenie Spółce przesyłki pocztowej zawierającej postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. stosownie do wymogów przewidzianych ww. przepisami, względnie - iż nastąpiło to w sposób prawidłowy, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia;
- art. 44 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy Prawo pocztowe oraz § 34 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że dla skutecznego doręczenia w trybie tzw. doręczenia zastępczego wystarczające jest doręczenie pierwszego zawiadomienia, gdyż drugie ma wyłącznie charakter "przypomnienia", co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że postanowienie Wójta z dnia [...] 2019 r. zostało skarżącej doręczone, względnie - iż nastąpiło to w sposób prawidłowy;
- art. 7, art. 8, art. 44, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a, art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 oraz § 34 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieprawidłowo wypełnionemu oraz niekompletnemu zawiadomieniu oraz zwrotnemu potwierdzeniu odbioru przysługuje przymiot dokumentu urzędowego oraz oparcie na wskazanych drukach ustaleń co do kluczowych elementów stanu faktycznego, co doprowadziło Kolegium do błędnego uznania, że przesyłka została Spółce doręczona, względnie - iż nastąpiło to w sposób prawidłowy;
- art. 7, art. 8, art. 44, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a k.p.a. oraz art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy Prawo pocztowe i § 34 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że dokumenty zgromadzone w sprawie i pochodzące od operatora pocztowego zostały sporządzone w sposób należyty oraz są wystarczające do wykazania, że zostały wypełnione przesłanki z art. 44 k.p.a., co doprowadziło do mylnego przyjęcia przez Kolegium, że doszło do doręczenia skarżącej postanowienia Wójta z dnia [...] 2019 r. w trybie tzw. "doręczenia zastępczego", względnie - iż nastąpiło to sposób prawidłowy;
- art. 7, art. 8, art. 44, art. 58, art. 59, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy Prawo pocztowe i § 34 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przez ich niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżącej Spółki, pomimo że skarżąca przedłożyła dokumenty obalające domniemanie doręczenia postanowienia Wójta z dnia [...] 2019 r. w drodze tzw. "doręczenia zastępczego", przez co błędnie uznano, że w sprawie doszło do tego zdarzenia, względnie - iż nastąpiło to w sposób prawidłowy, co w konsekwencji doprowadziło do sprzecznej z przepisami prawa odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia;
- art. 6, art. 7, art. 8, art. 44, art. 58, art. 59, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie w postaci przerzucenia na skarżącą negatywnych skutków zaniechań i nieprawidłowości operatora pocztowego, podczas gdy akt administracyjny można uznać za skutecznie doręczony wyłącznie wówczas, gdy w sposób prawidłowy została przeprowadzona pełna procedura doręczenia określona w przepisach prawa, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta z dnia 17 grudnia 2019 r. z własnej winy oraz, że nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia w terminie;
-art. 6, art. 7, art. 8, art. 44, art. 58, art. 59, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie w postaci przerzucenia ciężaru dowodu na skarżącą oraz nałożenie na nią obowiązku wykazania faktu negatywnego, podczas gdy to na Kolegium spoczywał ciężar dowodu na okoliczność dokonania skutecznego doręczenia w trybie tzw. "doręczenia zastępczego", co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Kolegium, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w nieterminowym złożeniu zażalenia na postanowienie Wójta z dnia [...] 2019 r.;
- art. 6, art. 7, art. 8, art. 44, art. 58, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., przez sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny, czym naruszono w szczególności zasadę zaufania do władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wydanego postanowienia.
Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że przed merytorycznym rozpoznaniem wniesionego środka zaskarżenia organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek odwoławczy jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie (art. 134 k.p.a.). Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Przeprowadzenie tych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie (zażalenie) wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania (zażalenia) merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia), zgodnie z art. 134 k.p.a. (w przypadku zażalenia - w zw. z art. 141 i art. 144 k.p.a.).
W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zasadnie stwierdziło, że zażalenie skarżącej Spółki na postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wniesione zostało z uchybieniem terminu 7 dni, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wyjaśnił, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. zostało wysłane do pełnomocnika skarżącej Spółki na wskazany przez niego adres do korespondencji. Doręczenie to odpowiada treści art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki adresowanej do pełnomocnika skarżącej widnieje informacja, że przesyłki nie doręczono adresatowi, dorosłemu domownikowi, dozorcy domu, osobie uprawnionej do odbioru ani sąsiadowi i pozostawiano ją w placówce pocztowej FUP G., o czym w dniu [...] 2019 r. umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tej przesyłki wynikało dalej, że z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono powtórne zawiadomienie w dniu [...] 2020 r. Daty te pokrywają się z datami wskazanymi na pieczątkach znajdujących się na przedniej stronie koperty, zawierającej tę przesyłkę, które opatrzone są podpisami doręczającego. Przesyłka została zwrócona do nadawcy w dniu [...] 2020 r.
Opisane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki informacje umożliwiały zdaniem Sądu I instancji zastosowanie fikcji prawnej doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a. Dalej wskazano, że przepisy k.p.a. nie regulują technicznych kwestii świadczenia usług pocztowych. Sposób ich świadczenia określony jest ustawą z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 1041 ze zm.) i wydanymi z upoważnienia tej ustawy przepisami wykonawczymi oraz regulaminowymi, w szczególności rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1026).
Sąd I instancji wyjaśnił, że pierwsze awizowanie przesyłki nastąpiło w dniu [...] 2019 r., co potwierdzała zarówno data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, jak i data na przedniej stronie koperty, która opatrzona została podpisem doręczającego, a tym samym brak było podstaw do kwestionowania tej daty. To właśnie ta data wyznaczała początek biegu terminu, po upływie którego możliwe było zastosowanie fikcji doręczenia, a który w okolicznościach niniejszej sprawy upływał w dniu [...] 2020 r. Druga próba doręczenia przesyłki nastąpiła w dniu [...] 2020 r., co również potwierdzała zarówno data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, jak i data na przedniej stronie koperty, która opatrzona została podpisem doręczającego, a tym samym brak było również podstaw do kwestionowania dokonania drugiego zawiadomienia. Zwrot przesyłki do nadawcy nastąpił w dniu [...] 2020 r., a więc po upływie terminu 14 dni od dnia dokonania pierwszego zawiadomienia. Zgodnie natomiast z § 34 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego, jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z treści powyższego przepisu wynika, że informację o miejscu przechowywania przesyłki doręczający jest zobowiązany zawrzeć w chwili, gdy podejmuje próbę doręczania przesyłki. Obowiązek fizycznego doręczenia przesyłki adresatowi istnieje tylko w przypadku pierwszej próby jej doręczenia. Wówczas też doręczający pozostawia zawiadomienie (awizo) wskazujące na termin odbioru i miejsce przechowywania przesyłki. W sytuacji, gdy adresat przesyłki nie odbiera jej w ciągu pierwszych 7 dni od pozostawienia pierwszego zawiadomienia, doręczający ma jedynie obowiązek pozostawienia powtórnego zawiadomienia bez konieczności fizycznego, ponownego doręczania samej przesyłki. Zatem przepis § 34 ust. 1 rozporządzenia wskazując na obowiązek poinformowania o miejscu przechowywania przesyłki, ogranicza ten obowiązek jedynie do sytuacji, gdy doręczający podejmuje pierwszą, nieskuteczną próbę fizycznego jej doręczenia, a wobec tego ma obowiązek pozostawić stosowne zawiadomienie wskazujące na miejsce przechowywania przesyłki. Obowiązku takiego nie ma natomiast pozostawiając powtórne awizo. Zgodnie natomiast z § 39 ust. 1 powołanego rozporządzenia operator wyznaczony, doręczając przesyłkę rejestrowaną, na żądanie adresata zgłoszone w chwili jej odbioru, umieszcza na opakowaniu przesyłki pocztowej datę doręczenia i podpis doręczającego. Tym samym, wymóg złożenia przez doręczającego podpisu dotyczy tylko sytuacji wydania przesyłki adresatowi. Brak podpisu doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie daje podstaw do traktowania czynności doręczenia za sprzeczną z wymogami określonymi w k.p.a. Ustalone przepisami art. 44 § 2-4 k.p.a. wymogi doręczenia zastępczego, nie wprowadzają bowiem wymogu opatrywania podpisem każdej adnotacji doręczyciela na przesyłce.
Powyższe pozwalało zdaniem Sądu I instancji na przyjęcie, że choć adnotacje umieszczone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. nie zawierają czytelnego podpisu doręczyciela przy dokonywanych zawiadomieniach, to brak jest podstaw do podważenia skuteczności dokonanego doręczenia, a tym samym upoważnia to do stwierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do skutecznego doręczenia pełnomocnikowi skarżącej przesyłki zawierającej wskazane postanowienie. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie podważyła wynikającej z potwierdzenia odbioru przesyłki okoliczności faktycznej, iż doręczyciel powiadomił jej pełnomocnika o przesyłce zawierającej postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r., umieszczając zawiadomienia o tym (awiza) w skrzynce oddawczej. Twierdzenia skarżącej nie obalają domniemania prawdziwości danych ujętych w zwrotnym potwierdzeniu odbioru i skutecznego doręczenia zastępczego. Powyższym twierdzeniom skarżącej Spółki przeczą adnotacje poczynione przez doręczyciela na dokumentach zwrotnego potwierdzenia odbioru, na których odnotowano dwukrotną awizację oraz zaznaczono informacje o miejscu i terminie przechowywania przesyłki w urzędzie pocztowym w celu jej odbioru przez adresata oraz o miejscu pozostawienia informacji w tym zakresie w skrzynce oddawczej pełnomocnika skarżącej.
Przyjętej fikcji prawnej doręczenia przesyłki nie obala także zdaniem Sądu I instancji wskazywane przez pełnomocnika skarżącej Spółki oświadczenie P.P., który stwierdził, że sprawował nadzór nad lokalem P.S., a w okresie świątecznym, tj. od [...] 2019 r. do dnia [...] 2020 r. nie pozostawiono powtórnego zawiadomienia. Jak wynikało bowiem z przesyłki znajdującej się w aktach sprawy powtórne zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki miało miejsce w dniu [...] 2020 r., a więc już po upływie okresu sprawowania nadzoru nad lokalem. Również pismo Poczty Polskiej z dnia [...] 2019 r. nie zawiera stwierdzeń pozwalających na podważenie skuteczności doręczenia skarżącej spółki postanowienia w trybie art. 44 k.p.a. Jeśli bowiem na nieodebranej przesyłce - zwracanej przez pocztę nadawcy - umieszczone zostały informacje o awizowaniu i powtórnym awizowaniu przesyłki, to taki dokument potwierdza, że adresat został zawiadomiony o możliwości, miejscu i czasie odbioru przesyłki. Brak jest podstaw do przyjęcia w takim przypadku ogólnego założenia, że awizo nie zostało pozostawione w jednym z miejsc wymienionych w art. 44 § 2 k.p.a. i że tym samym doręczenie zastępcze nie może być uznane za skuteczne.
Tym samym Sąd I instancji uznał za trafne stanowisko Kolegium, że termin do wniesienia zażalenia rozpoczął swój bieg w dniu [...] 2020 r. Dlatego też upływ terminu do wniesienia zażalenia nastąpił dnia [...] 2020 r. W terminie tym skarżąca nie wniosła zażalenia. Zażalenie wniesione zostało przez skarżącą w dniu [...] 2020 r. Sąd podniósł również, że z akt administracyjnych wynikało, na co również wskazało Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, że złożony przez skarżącą wniosek o przywrócenie terminu dotyczący niniejszego zażalenia został negatywnie rozpatrzony przez Kolegium postanowieniem z dnia [...] 2020 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 776/20, oddalił zaś skargę wniesioną na to postanowienie. Uznał, że tylko prawomocne przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) może uzasadniać merytoryczne rozpatrzenie odwołania (zażalenia) wniesionego po upływie ustawowego terminu.
W świetle powyższych rozważań Sąd I instancji uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są niezasadne. W sprawie nie doszło również do zarzucanego naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ Kolegium podjęło wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Sąd I instancji nie dostrzegł także, ażeby w niniejszej sprawie Kolegium uchybiło wymogom praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy, wynikającym z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a.
Jednocześnie Sąd I instancji uznał za bezskuteczny pierwszy zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez Wójta Gminy S. przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] 2019 r. Postanowienie to pozostaje bowiem poza granicami niniejszej sprawy, wynikającymi z art. 135 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka N. W. sp. z o.o. z siedzibą we W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] 2020 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i wskazanego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania , w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.), art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 44, art. 76 § 1-3, art. 77 § 1, art. 134 w zw. z art. 126 i art. 141 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy Prawo pocztowe oraz § 34 ust. 1 rozporządzenia przez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że pomimo niedopełnienia procedury tzw. "doręczenia zastępczego" (m.in. braku prawidłowego i kompletnego wypełnienia zawiadomienia o przesyłce i zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz braku powtórnego zawiadomienia o przesyłce), pominięcie informacji wynikających z przedłożonego przez stronę pisma Poczty Polskiej S.A. (operatora pocztowego) z dnia [...] 2020 r. (znak: [...]), nastąpiło doręczenie Spółce przesyłki pocztowej zawierającej postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. stosownie do wymogów przewidzianych ww. przepisami, względnie - iż nastąpiło to w sposób prawidłowy, podczas gdy nie doszło do prawidłowego doręczenia zastępczego z uwagi m.in. na brak powtórnego zawiadomienia o przesyłce, o czym świadczą zgromadzone w sprawie dokumenty, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że postanowienie Wójta zostało Spółce prawidłowo doręczone i niezasadnego oddalenia skargi, zamiast uchylenia zaskarżonego skargą postanowienia, albowiem Spółka nie uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia;
b) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 , art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 44, art. 76 §1-3, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a, art. 134 w zw. z art. 126 i art. 141 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy Prawo pocztowe oraz § 34 ust. 1 rozporządzenia przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nieprawidłowo wypełnionemu oraz niekompletnemu zawiadomieniu oraz zwrotnemu potwierdzeniu odbioru przysługuje przymiot dokumentu urzędowego oraz oparcie na wskazanych drukach ustaleń co do kluczowych elementów stanu faktycznego, podczas gdy tym dokumentom nie można przydać statusu dokumentu urzędowego i nie mogą dowodzić faktu pozostawienia drugiego zawiadomienia, co doprowadziło do błędnego uznania, że postanowienie Wójta zostało Spółce doręczone, względnie - iż nastąpiło to w sposób prawidłowy oraz niezasadnego oddalenia skargi, zamiast uchylenia zaskarżonego skargą postanowienia SKO, albowiem skarżąca nie uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia;
c) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 134 § 1 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c , art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 44, art. 76 § 1-3, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a k.p.a., art. 134 w zw. z art. 126 i art. 141 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy Prawo pocztowe i § 34 ust. 1 rozporządzenia przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że dokumenty zgromadzone w sprawie i pochodzące od operatora pocztowego zostały sporządzone w sposób należyty oraz są wystarczające do wykazania, że zostały wypełnione przesłanki z art. 44 k.p.a., co doprowadziło do mylnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że doszło do doręczenia skarżącej postanowienia Wójta w trybie tzw. "doręczenia zastępczego", względnie - iż nastąpiło to w sposób prawidłowy, podczas gdy dokumenty sporządzone przez operatora pocztowego oraz dokumenty zgromadzone w sprawie (w szczególności wniosek o przywrócenie terminu podpisany przez pełnomocnika Spółki) wykazują, że nie doszło do prawidłowego doręczenia w trybie tzw. "doręczenia zastępczego", co w konsekwencji doprowadziło do błędnego braku uchylenia zaskarżonego skargą postanowienia SKO i oddalenia skargi, podczas gdy Spółka nie uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta;
d) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 134 § 1 , art. 141 § 4 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a § 1 k.p.a., przez ich niezastosowanie, a które to powinny mieć zastosowanie w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego, albowiem SKO przeprowadziło postępowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżącej, pomimo że strona przedłożyła dokumenty obalające domniemanie doręczenia postanowienia Wójta w drodze tzw. "doręczenia zastępczego", przez co błędnie uznano, że w sprawie doszło do tego zdarzenia, względnie - iż nastąpiło to sposób prawidłowy, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi, zamiast uchylenia zaskarżonego skargą postanowienia SKO;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 134, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 19, art. 20 w zw. z art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. r ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j: Dz.U. z 2020 r. poz. 283,) przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że kwestia tego, czy Wójt Gminy S. był organem właściwym do wydania postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych, pozostaje poza granicami sprawy, podczas gdy kwestia organu właściwego miała istotne znaczenie w sprawie, albowiem można przyjąć, że postanowienie Kolegium obarczone jest również tą kwalifikowaną wadą;
b) art. 141 § 4 , art. 151 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 44, art. 76 § 1-3, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 1a i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 , art. 134 i art. 141 § 2 k.p.a., przez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach, nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą odnoszących się do naruszenia przez SKO wskazanych przepisów k.p.a., ustawy Prawo pocztowe, rozporządzenia, błędne ustalenie stanu faktycznego, jak też przerzucenie na skarżącą negatywnych skutków zaniechań i nieprawidłowości operatora pocztowego, podczas gdy akt administracyjny można uznać za skutecznie doręczony wyłącznie wówczas, gdy w sposób prawidłowy została przeprowadzona pełna procedura doręczenia określona w przepisach prawa, w tym w art. 44 k.p.a., co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Wójta, a w konsekwencji do niezasadnego oddalenia skargi, zamiast uchylenia zaskarżonego skargą postanowienia SKO;
c) art. 151 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134§ 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 44, art. 58, art. 59, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., art. 134 i art. 141 k.p.a. przez przerzucenie na skarżącą ciężaru dowodu oraz nałożenie na nią obowiązku wykazania faktu negatywnego, podczas gdy to na Kolegium spoczywał ciężar dowodu na okoliczność dokonania skutecznego doręczenia w trybie tzw. "doręczenia zastępczego", co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia zażalenia na postanowienie Wójta, a w konsekwencji - do niezasadnego oddalenia skargi, zamiast uchylenia zaskarżonego skargą ostanowienia SKO.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skuteczność zastępczego doręczenia pisma jakie miało miejsce w niniejszej sprawie jest uzależniona od zachowania wymogów określonych w art. 44 k.p.a. i w rozporządzeniu, w tym w § 34 ust. 1. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje niemożność skutecznego powołania się na domniemanie doręczenia. Adresat musi być zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości o pozostawieniu pisma na poczcie, miejscu, gdzie może je odebrać oraz o terminie odbioru. Okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz tego, gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru, dołączonego do doręczanej przesyłki. Zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza. Warunkiem przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, ze przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Jedną z tych przesłanek jest powtórne zawiadomienie adresata przesyłki o możliwości jej odbioru. Zaniechanie dokonania tej czynności sprawia, że doręczenie zastępcze nie jest skuteczne. Taka sytuacja zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki miała w przedmiotowej sprawie. Strona skarżąca nie otrzymała tzw. powtórnego awiza pocztowego, a tym samym nie można było stwierdzić, że przesyłka została jej doręczona. W niniejszej sprawie, wobec braku doręczenia skarżącej kasacyjnie powtórnego awiza, Kolegium wskazuje, a w ślad za nim - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na zwrotne potwierdzenie odbioru jako dowód dokonania rzeczonego zawiadomienia. Niemniej, zwrotne potwierdzenie odbioru nie dość, że zostało wypełnione nieczytelnie - nie sposób jednoznacznie określić w szczególności wskazanych w nim dat, tj. daty umieszczenia w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącej kasacyjnie pierwszego zawiadomienia oraz daty dokonania powtórnego zawiadomienia (data ta nadto jest niepełna, brak jest bowiem dokładnego określenia r.) oraz jest niekompletne (nie wypełniono wszystkich rubryk), to nie zostało nadto podpisane (wymogi związane z należytym sporządzeniem zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz nieprawidłowościami, jakie miały miejsce w tej sprawie, zostaną omówione w dalszych częściach niniejszej skargi). Niesie to za sobą doniosłe konsekwencje, nie sposób bowiem twierdzić, że tak wadliwie wypełnione zwrotne potwierdzenie odbioru, które stanowi dowód w sprawie, jest dokumentem urzędowym, a w konsekwencji nie korzysta z domniemania prawdziwości danych w nim ujętych. Tylko prawidłowo wypełnione zwrotne potwierdzenie odbioru będzie dokumentem urzędowym, czyli wypełnione w sposób czytelny, kompletny oraz opatrzone podpisem listonosza. Dalej skarżąca kasacyjnie podniosła, że wzór zwrotnego potwierdzenia odbioru ustalony został przez operatora pocztowego - tj. Pocztę Polską w regulaminie świadczenia usług powszechnych. Wzór ten obejmuje miejsce przeznaczone na podpis listonosza. Skoro zaś Poczta Polska przewiduje w ramach regulacji wewnętrznych określone wymagania co do dokumentów sporządzanych przez jej pracowników, to ustalenia te należy uznać za wiążące. Wymogu podpisu nie spełnia natomiast tzw. parafka. Powracając do pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki do odbioru skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie wskazano w nim w sposób czytelny terminu jej odbioru (nie była w stanie go odczytać), a tym samym nie rodzi ono skutku jaki się wiąże z jego doręczeniem - art. 44 § 2 k.p.a. Jeżeli awizo zostało wypełnione w sposób nieprawidłowy, to proces tzw. doręczenia zastępczego należy uznać za wadliwy już od jego początku. Niezrozumiałym są zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki twierdzenia Sądu I instancji, jakoby na druku potwierdzenia odbioru informacje o miejscu pozostawienia awizo i miejscu złożenia przesyłki listonosz umieszczał tylko przy pierwszym zawiadomieniu o awizowaniu przesyłki (por. wyrok, s. 11). Z art. 44 k.p.a. w zw. z przepisami wykonawczymi rozporządzenia (awizo to bowiem - jak wskazano wyżej - papierowe zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana) wprost wynika, że zawiadomienie o przesyłce musi wskazywać kiedy i gdzie adresat przesyłkę tę może odebrać. Ponadto na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wpisuje się miejsce złożenia przesyłki - tę informację wpisuje się w pkt 2 zwrotnego potwierdzenia odbioru, w którym to punkcie należy wpisać w jakiej placówce pocztowej pozostawiono przesyłkę.
W kwestii koperty, którą Kolegium, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (por. wyrok, s. 8,9-10) poczytują za dowód dokonania powtórnego zawiadomienia skarżącej o przesyłce, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że umieszczone na niej w tej sprawie stemple oraz adnotacje nie są wystarczające dla przyjęcia, iż doszło do powtórnego zawiadomienia, jak też, że doszło do skutecznego doręczenia. Dopuszczalność przyjęcia przez organ administracji zaistnienia materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie doręczenia zastępczego uzależnione jest od prawidłowego wypełnienia zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma wraz z podpisem listonosza. Brak wypełnienia zwrotnego potwierdzenia odbioru nie może sanować zamieszczenie dwóch pieczęci Urzędu Pocztowego na kopercie zawierającej przesyłkę zaadresowaną do skarżącego, z których wynikało, że po raz pierwszy nie zastano adresata w dniu 24 października 2017 r., a po raz drugi nie zastano adresata w dniu 2 listopada 2017 r. Stanowisko to należy uznać zdaniem skarżącej kasacyjnie za ugruntowane w orzecznictwie, na dowód czego przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych.
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca spółka podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wadliwie zaniechał również oceny, czy Wójt Gminy S. był organem właściwym do wydania postanowienia z dnia [...] 2019 r. w przedmiocie wyjaśnienia zapisów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności zbadanie swojej właściwości z urzędu (art. 19 k.p.a.). W związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o elektrowniach wiatrowych (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 981 ze zm.), wprowadzono również odmienne zasady dotyczące właściwości organów administracji publicznej w poszczególnych kategoriach spraw. Jednym z takich przepisów jest art. 75 ust. 1 pkt 1 lit r) powołanej ustawy, zgodnie z którym organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku elektrowni wiatrowych, o których mowa w art. 2 pkt 1, jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 2 sprawy wszczęte i niezakończone dotyczące decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach elektrowni wiatrowych są prowadzone przez organy, które były właściwe do ich prowadzenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Analiza powyższych regulacji prowadzi zatem do konkluzji, że to Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. jest organem właściwym do wydania postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącej elektrowni wiatrowej.
Następnie podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku błędnie przyjął, że nieprawidłowo wypełnione oraz niekompletne zawiadomienie, jak i zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki przysługuje przymiot dokumentu urzędowego, powielając w tym zakresie błędne ustalenia Kolegium, nie weryfikując ich poprawności. Tym samym rozstrzygnął sprawę, pomimo że nie została ona dostatecznie wyjaśniona. W konsekwencji - tak samo jak Kolegium - naruszył przepisy odnoszące się do tzw. "doręczenia zastępczego" w zakresie w jakim ciężar dowodu spoczywa na organie i obciążył Spółkę negatywnymi konsekwencjami związanymi z błędami popełnionymi przez operatora pocztowego, który to nie doręczył Spółce postanowienia Wójta, w rozumieniu przepisów k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podobnie jak Kolegium błędnie przyjął, że zwrotne potwierdzenie odbioru w sprawie korzysta z domniemania prawdziwości - niezależnie od jego treści i formy. Twierdzenie takie na gruncie tej sprawy jest bezzasadne, skoro zwrotne potwierdzenie odbioru stanowiące dowód w tej sprawie nie stanowi dokumentu urzędowego z uwagi na nieprawidłowości dokonane przy jego wypełnieniu wyżej wykazane. Co więcej, zarówno Kolegium, jak i Sąd błędnie założyło, że nie jest możliwe kwestionowanie wartości dowodowej tego dokumentu, co stoi w sprzeczności z art. 76 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, tak samo jak uprzednio Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, w istocie przerzucił negatywne konsekwencje zaniechań dokonanych przez operatora pocztowego na Spółkę. Z zaskarżonego wyroku wynika bowiem, jakoby sam fakt podjęcia pierwszej próby doręczenia przesyłki w trybie tzw. "doręczenia zastępczego", niejako automatycznie skutkował przyjęciem fikcji prawnej doręczenia, niezależnie do tego, czy zostały czy też nie zostały wypełnione przesłanki warunkujące stwierdzenie, że do doręczenia w tym trybie w istocie doszło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zdaje się oczekiwać, że Spółka wykaże fakt negatywny w postaci niedoręczenia jej drugiego zawiadomienia oraz przesyłki, co jest jednak niemożliwe. Wprawdzie pełnomocnik Spółki poczynił określone ustalenia w kwestii doręczania przesyłek, niemniej ustalenia te nie mogą być przyczyną sanowania błędów przez Pocztę Polską. Co więcej, ustalenia te nie determinowały nieprawidłowości doręczenia - doręczenie zostało bowiem dokonane nieprawidłowo z uwagi na zaniechania poczynione przez operatora pocztowego, nie zaś z uwagi na działania pełnomocnika Spółki.
Dalej skarżąca kasacyjnie podniosła, że zwrotne potwierdzenie odbioru w niniejszej sprawie nie jest dokumentem urzędowym, gdyż nie zostało sporządzone prawidłowo. Poczynione w nim adnotacje są nieczytelne, co więcej - nie jest ono kompletne (nie zawiera wszystkich informacji, które powinny się w nim znaleźć, m.in. nie wypełniono punktu 5). Nadto, co kluczowe, nie zostało ono podpisane przez osobę doręczającą. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą wyłącznie "druk potwierdzenia odbioru prawidłowo wypełniony i podpisany przez doręczyciela (funkcjonariusza) Poczty Polskiej ma przymiot dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.". Wskazane zwrotne potwierdzenie odbioru nie zostało zatem sporządzone, w myśl art. 76 § 1 k.p.a., w przepisanej formie. Brak jest również podstaw do przyjęcia w przedmiotowej sprawie, że nastąpiło prawidłowe poinformowanie adresata- spółki o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej, o możliwości jego odbioru, terminie oraz miejscu odbioru i czy dokonano tego pozostawiając w jego pocztowej skrzynce oddawczej zawiadomienie w postaci papierowej (nieczytelne adnotacje). O kwestiach tych nie przesądzała również koperta opatrzona w pieczęcie oraz parafy bliżej niesprecyzowanych podmiotów. Skutecznego doręczenia nie można domniemywać, a dowód, iż miało ono miejsce musi być jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. W ocenie skarżącej kasacyjnie, skoro istnieją dowody na to, iż nie nastąpiło prawidłowe doręczenie zastępcze, tym bardziej należało rozstrzygnąć wszelkie swoje wątpliwości na korzyść strony. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności zważywszy na sposób, w jaki działała osoba doręczająca, tj. niestaranne dokumentowanie czynności, które obowiązana była podjąć, należy przyjąć, że nie dokonano doręczenia w trybie tzw. "doręczenia zastępczego". Za takim stanowiskiem przemawia treść art. 81a § 1 k.p.a. Konieczność rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony podnosi się również w orzecznictwie wypracowanym na gruncie art. 44 k.p.a. Wskazuje się bowiem, że "adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść".
Ponadto Sąd I instancji szczątkowo odniósł się szczątkowo do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W żaden sposób nie wyjaśnił z jakich względów uważa, że wskazany zarzut jest niezasadny. W wyroku nie sposób znaleźć również wskazania, czy w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie została naruszona zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony wynikająca wprost z art. 81 a § 1 k.p.a., tym samym Sąd ten nie rozpoznał istoty tego zarzutu.
Sąd nie dopełnił również obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach, co wyraża się w tym, że nie rozpoznał kompleksowo zarzutów objętych skargą, błędnie określił stan faktyczny (co zostało omówione wyżej) - w szczególności zaś:
1) pominął okoliczności dotyczące stanu faktycznego podnoszone przez skarżącą kasacyjnie, zwłaszcza błędy i braki w dokumentach zgromadzonych w materiale dowodowym uniemożliwiające ustalenie z całą pewnością przebiegu procesu doręczenia, jaki miał miejsce w sprawie;
2) pominął fragment odpowiedzi na reklamację wskazującego na brak możliwości ustalenia w sposób bezsporny kluczowych okoliczności w sprawie, tj. tego, czy w istocie miało miejsce powtórne zawiadomienie Spółki o próbie doręczenia postanowienia Wójta;
3) oparł się na rzekomym domniemaniu prawdziwości przysługującemu zwrotnemu potwierdzeniu odbioru, które to stanowi dowód w niniejszej sprawie, pomimo że to zostało wypełnione w sposób nienależyty, co zdeterminowało ustalenia dotyczące stanu faktycznego;
4) oparł się na domniemaniu wynikającym z fikcji prawnej wiążącej się z tzw. "doręczeniu zastępczym", pomimo, że przesłanki doręczenia zastępczego w sprawie nie zaktualizowały się, a tym samym nie sposób mówić o domniemaniu, co w sposób bezpośredni wpływa na rozkład ciężaru dowodu, a tym samym na ustalenia faktyczne, w pierwszej kolejności to organ I instancji powinien bowiem wykazać, że doręczenie miało miejsce;
5) przyjął, że zgromadzone w sprawie dokumenty uzasadniają przyjęcie powyższej fikcji prawnej, co jednak jawi się jako oczywiście sprzeczne z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Nadto zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji sporządził uzasadnienie w sposób niezgodny z ustawowymi wymogami oraz nie dokonał szczegółowej, spójnej i logicznej oceny prawnej podnoszonych przez skarżącą zarzutów, a także nie wyjaśnił podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymieniono w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez N. W. sp. z o.o. z siedzibą we W. nie zasługują na uwzględnienie.
Skarżąca kasacyjnie podniosła w stosunku do zaskarżonego wyroku zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i przepisów postępowania którym uchybienie miało zdaniem strony istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).Mając jednak na uwadze, że przedmiotem oceny przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie było postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie dotyczące wyjaśnienia treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i spornej kwestii jaką było bezzasadne przyjęcie przez organ administracji publicznej, iż przedmiotowe postanowienie zostało skutecznie doręczone w trybie art. 44 k.p.a., a którą to ocenę podzielił również Sąd rozpatrujący skargę, przed odniesieniem się do licznie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, na wstępie należy poczynić uwagi dotyczące tej formy doręczenia.
Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia kilku przesłanek. Pierwszą z przesłanek jest niemożność doręczenia pisma (przesyłki) w sposób określony w art. 42, a następnie w art. 43 k.p.a. Drugą z przesłanek jest pozostawienie pisma na przechowanie przez okres 14 dni w placówce pocztowej danego operatora pocztowego, w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, albo też w urzędzie właściwej gminy (miasta) w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta). Trzecią przesłanką jest zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie właściwej gminy (miasta). Czwartą przesłanką jest, w przypadku niepodjęcia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Z uregulowania art. 44 k.p.a. wynika jednoznacznie, że skuteczność doręczenia uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia.
W świetle art. 44 k.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone, nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. Nadmienić również należy, co uczynił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisy k.p.a. nie regulują technicznych kwestii świadczenia usług pocztowych. Sposób świadczenia usług pocztowych określony jest ustawą z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1041) i wydanymi z upoważnienia tej ustawy przepisami wykonawczymi oraz regulaminowymi. Przepisy wykonawcze zawarte zostały między innymi w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego, które obowiązuje od 24 maja 2013 r. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne należy odnieść je do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, w oparciu o które sformułowano część zarzutów kasacyjnych, iż brak podpisu doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki, daje podstawy do traktowania czynności doręczenia zastępczego za sprzeczne z wymogami statuowanymi przez k.p.a. Określone przepisami art. 44 § 2-4 k.p.a. wymogi doręczenia nazwanego zastępczym, nie wprowadzają bowiem wymogu opatrywania podpisem każdej adnotacji doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Takiego obowiązku nie nakłada również powołane również rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. Jedynie w przypadku doręczenia przesyłki rejestrowej, na żądanie adresata zgłoszone w chwili jej odbioru, umieszcza się na opakowaniu przesyłki datę doręczenia i podpis doręczyciela. Tym samym nałożenie na operatora obowiązku podpisania przez doręczyciela zwrotnego potwierdzenia odbioru w przypadku doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. i związanego z brakiem takiego podpisu skutku w postaci przyjęcia, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyjęcie skutecznego doręczenia nie można wywodzić z treści jego formularza. Nie jest to bowiem jedyny dowód pozwalający na dokonanie oceny zachowania przesłanki z art. 44 k.p.a., wyłączający spod tej oceny pozostałe adnotacje zamieszczone przez doręczającego operatora na przesyłce, w szczególności na kopercie zawierającej doręczane pismo. Zasadnie więc Sąd I instancji podzielił w konsekwencji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., że uwidocznione na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki adnotacje wraz z adnotacjami poczynionymi na kopercie zawierającej przesyłkę uzasadniają przyjęcie, że zostały spełnione wyżej wymienione przesłanki doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru odnotowano, że przesyłki nie doręczono adresatowi, dorosłemu domownikowi, dozorcy domu, osobie uprawnionej do odbioru ani sąsiadowi i pozostawiono ją w placówce pocztowej FUP G., o czym w dniu [...] 2019 r. pozostawiono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynikało nadto, że powtórne zawiadomienie pozostawiono w dniu [...] 2020 r. Informacje te znajdują w całości potwierdzenie, jak już wyżej wskazano, w adnotacjach uczynionych na kopercie zawierającej przesyłkę. Na kopercie odnotowano datę pierwszego zawiadomienia w formie stempla pocztowego z adnotacją "pierwsze awizo" i podpis doręczyciela. W ten sam sposób odnotowano datę drugiego zawiadomienia o złożeniu przesyłki w urzędzie pocztowym oraz o nie podjęciu jej w terminie i zwrocie do nadawcy. Ten sposób udokumentowania spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 44 k.p.a. jest wystarczający pod względem formalnym do przyjęcia fikcji doręczenia, o której mowa w tym przepisie rodzącej takie same skutki jak doręczenie dokonane w trybie art. 42 i 43 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro moc dowodową doręczenia uprzednio złożonej w urzędzie pocztowym przesyłki adresatowi ma uczyniona na jego wniosek na tej przesyłce adnotacja o dacie odbioru i podpis doręczyciela (§ 39 rozporządzenia), to tym samym za zbytni formalizm należy uznać stanowisko skarżącej kasacyjnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy sam brak podpisu doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru uzasadnia przyjęcie nie wykazania spełnienia przesłanek z art. 44 k.p.a. Takie stanowisko znajduje między innymi potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2880/13, CBOSA. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono między innymi, że brak podpisu doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki nie daje podstaw do traktowania czynności doręczenia za sprzeczną z wymogami określonymi w k.p.a. Określone przepisami art. 44 § 2-4 k.p.a. wymogi doręczenia nazwanego zastępczym nie wprowadzają bowiem wymogu opatrywania podpisem każdej adnotacji doręczyciela na przesyłce.
Jako drugą okoliczność, na której oparto zgłoszone zarzuty kasacyjnie wskazano brak dokonania powtórnego – drugiego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki, o którym mowa w art. 44 § 3 k.p.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przepis art. 44 § 4 k.p.a. konstruuje fikcję prawną doręczenia, z której wynika domniemanie skuteczności doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 § 1-4 k.p.a. mimo że jest oczywiste, iż pismo nie dotarło fizycznie do rąk adresata w terminie określonym w art. 44 § 1 k.p.a. Doręczenie dokonane w omawianym trybie stwarza domniemanie prawne skutecznego doręczenia pisma oparte na założeniu, że strona mogła zapoznać się z pismem awizowanym, a jeśli tego nie uczyniła, nastąpiło to z przyczyn zawinionych lub niezawinionych leżących po jej stronie. Domniemanie prawne doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia jest niewzruszalne w tym sensie, że nie można skutecznie wykazywać, iż treść pisma nie dotarła do wiadomości adresata. Jest to bowiem przewidywalny i dopuszczalny skutek zastosowania tej instytucji. Jednak następstwa tak skonstruowanego domniemania prawnego mogą być bardzo dotkliwe dla strony, szczególnie w sytuacjach kiedy strona nie dowie się o treści pisma w terminie umożliwiającym jej skuteczne działanie prawne. W związku z tym dopuszczalne jest obalenie domniemania doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji doręczenia przez wykazanie, że przepisy k.p.a. nie powinny być zastosowane z braku przesłanek, ponieważ możliwe było zastosowanie sposobów doręczenia pisma określonych w art. 42 albo w art. 43 k.p.a. Ponadto nawet, jeżeli byłyby przesłanki zastosowania doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a., to możliwe jest obalenie domniemania skuteczności takiego doręczenia, jeżeli okaże się, że samo zastosowanie art. 44 k.p.a. było wadliwe przez nieprzestrzeganie poszczególnych wymogów procedury doręczenia zastępczego. W związku z dotkliwością skutków doręczenia zastępczego zasady stosowania tej instytucji powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie jakiemukolwiek z wymogów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że organ administracji publicznej nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem konstrukcji fikcji prawnej doręczenia na podstawie k.p.a. Natomiast, jeżeli powyższe czynności wykonano prawidłowo, organ administracji uprawniony jest uznać pismo za doręczone stronie z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego, a pismo pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Z adnotacji poczynionych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki, jak i na samej przesyłce jak już wyżej wskazano wynikało, że dokonano powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki co miało miejsce w dniu [...] 2020 r. Powyższego ustalenia skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła. Ze złożonego i dołączonego do akt sprawy oświadczenia P.P. wynikało, że dotyczy ono okresu od [...] 2019 r. do [...] 2020 r. Nie obejmowało więc dnia, w którym dokonano powtórnego zawiadomienia. Również informacje zamieszczone w piśmie Urzędu Pocztowego z dnia [...] 2020 r. stanowiące odpowiedź na reklamację złożoną przez skarżącą kasacyjnie, nie pozwalają na skuteczne podważenie tego ustalenia. Potwierdzono w nim, że dokonano w niniejszej sprawie doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a., w tym datę pierwszego i drugiego zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki do odbioru w urzędzie pocztowym, jak i datę zwrotu jej do nadawcy. Tym samym strona nie wzruszyła skutecznie domniemania wynikającego z art. 44 k.p.a. W przypadku wykazania przesłanek, o których mowa we wspomnianym przepisie uzasadniających przyjęcie dokonania doręczenia zastępczego, to na adresacie ciąży obowiązek przedłożenia dowodów obalających to domniemanie. Podmiotowi temu bowiem znane są okoliczności i potwierdzające je dowody mogące stanowić podstawę obalenia tego domniemania.
Dokonując analizy załączonego do akt sprawy pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jego odbioru stwierdzić należy, że wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej zawiera ono wszystkie informacje, jakie winny zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a. w nim się znaleźć i zostało ono wypełnione w sposób czytelny. Wskazano w nim informacje o miejscu przechowywania przesyłki, terminu odbioru i datę pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1 pkt 1 art. 44 k.p.a. Zawiadomienie to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew zarzutom podniesionym w skardze zostało wypełnione w sposób czytelny.
Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące spełnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek warunkujących uznanie skutecznego doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. uznać należy, że podniesione zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ ustalił w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym dotyczące prawidłowego i czytelnego wypełnienia pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki do odbioru w placówce pocztowej, czy też pozostawienia drugiego zawiadomienia w skrzynce odbiorczej adresata. Zostało ono przeprowadzone z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Jak już wskazano wyżej, organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbierając w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a jego ocena odpowiada kryteriom określonym w art. 80 k.p.a. W aktach sprawy, jak i też sama strona nie wskazała dowodów skutecznie kwestionujących dokonane przez organ ustalenia.
Tym samym przyjmując ustalenia poczynione przez organ za mające oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym i dokonując o te ustalenia oceny zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 8 k.p.a. skarżąca kasacyjnie bliżej nie określiła przepisu, który jej zdaniem został naruszony. Przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Paragraf pierwszy tegoż artykułu nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władz publicznych, a drugi dotyczy przestrzegania zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano również, którą z wymienionych zasad naruszył organ administracji publicznej i w jaki sposób, a tym samym dlaczego zdaniem skarżącej kasacyjnie, pozytywna ocena Sądu I instancji działań organu również nie zasługuje na uwzględnienie. Wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4200/21 i z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3725/18, CBOSA).
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia podstawowych zasad przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, a dotyczący bezzasadnego przerzucenia przez organ na stronę obowiązku "wykazania faktu negatywnego, podczas gdy to na Kolegium spoczywał ciężar dowodu okoliczności dokonania skutecznego doręczenia w trybie tzw. doręczenia zastępczego". Zaakceptowanie powyższego działania organu przez Sąd I instancji wobec oddalenia złożonej skargi, stanowi zdaniem skarżącej kasacyjnie o naruszeniu art. 151 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134§ 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 44, art. 58, art. 59, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., art. 134 i art. 141 k.p.a. Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego wskazać należy, że przy ocenie skuteczności doręczenia zastępczego postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych został uwzględniony cały zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedłożone dokumenty przez skarżącą spółkę. W oparciu o ten materiał uznał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. Jednocześnie uznał, że strona nie obaliła domniemania wynikającego z tego przepisu. Przedłożone przez nią dowody, jak i wyjaśnienia uznał w tym zakresie za niewystarczające, uzasadniając swoje stanowisko w uzasadnieniu postanowienia. To na stronie ciążył obowiązek wskazania dowodów na okoliczności pozwalających wzruszyć to domniemanie. Strona takie dowody przedstawiła. Zasadnie jednak uznano, że nie są one wystarczające z uwagi na pozostały materiał dowodowy, jakim dysponował organ. Natomiast sam fakt kwestionowania spełnienia przesłanek z art. 44 k.p.a. nie może przemawiać za skutecznym wzruszeniem domniemania doręczenia przesyłki.
Nie jest również usprawiedliwiony podnoszony zarzut naruszenia art. 141 § 4p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentację stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniała przyczynowa korelacja. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08, CBOSA). Znajdujące się w aktach sprawy uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku spełnia bowiem przywołane wyżej wymogi. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny, dowody w oparciu, o które istotne dla sprawy okoliczności zostały ustalone, ocenę materiału dowodowego. Zawiera również w swej treści stanowiska stron oraz przedstawiono zarzuty podniesione w skardze. Zawarte jest również ustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony oraz ich ocena, a także jej umotywowanie.
Podzielić należy również stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym brak jest w niniejszej sprawie podstaw do poddania ocenie właściwości organu, tj. Wójta Gminy S. do wydania postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśniającego wątpliwości co do treści uprzednio wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Granice orzekania sądu w niniejszej sprawie określa art. 134 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Naruszenie wskazanego przepisu może natomiast polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi, albo na wyjściu poza granice sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd I instancji zbadał zgodność z prawem zaskarżonego aktu, którym w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] 2020 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie dotyczące interpretacji zapisów w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Ten akt prawny, w którym stwierdzono, że zażalenie na postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. zostało wniesione po terminie, wyznaczył granice orzekania sądu. Na tym etapie nie podlega ocenie właściwość organu do wydawania określonego odjętego środkiem odwoławczym rozstrzygnięcia, a jedynie czy wniesione odwołanie/zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (art. 134 k.p.a i art. 144 k.p.a.). W przypadku stwierdzenia wniesienia środka zaskarżenia – w niniejszej sprawie zażalenia – obliguje organ do stwierdzenia w drodze postanowienia o uchybieniu terminu do jego wniesienia (art. 144 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a.). Jest to postanowienie kończące postępowanie. Uniemożliwia ono organowi odwoławczemu przystąpienie do merytorycznego rozpoznania sprawy, na którym to etapie bada się między innymi właściwość organu do wydania danego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 134 § 1p.p.s.a.
Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Pierwszy z tej grupy zarzutów kasacyjnych dotyczył naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 44, art. 76 § 1-3, art. 77 § 1, art. 134 w zw. z art. 126 i art. 141 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy Prawo pocztowe oraz § 34 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego przez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej i w konsekwencji błędne przyjęcie, że pomimo niedopełnienia procedury tzw. "doręczenia zastępczego" (m.in. braku prawidłowego i kompletnego wypełnienia zawiadomienia o przesyłce i zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz braku powtórnego zawiadomienia o przesyłce) pominięcie informacji wynikających z przedłożonego przez stronę pisma Poczty Polskiej S.A. z dnia [...] 2020 r., nastąpiło doręczenie Spółce przesyłki pocztowej zawierającej postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. stosownie do wymogów przewidzianych ww. przepisami, względnie - iż nastąpiło to w sposób prawidłowy, podczas gdy nie doszło do prawidłowego doręczenia zastępczego z uwagi m.in. na brak powtórnego zawiadomienia o przesyłce, o czym świadczą zgromadzone w sprawie dokumenty, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że postanowienie Wójta zostało skarżącej Spółce prawidłowo doręczone i niezasadnego oddalenia skargi. Oceniając tak postawiony zarzut zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, a następnie Sąd I instancji rozpatrując skargę na powyższe postanowienie, prawidłowo zrekonstruowali normy prawne wynikające z art. 44 k.p.a. i art. 37 ustawy Prawo Pocztowe oraz § 34 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego, określając jakie przesłanki warunkują zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. oraz jakim warunkom winny odpowiadać dokumenty sporządzone przez doręczyciela w przypadku konieczności zastosowania tego trybu doręczenia przesyłki. Powyższe zostało przedstawione w niniejszym uzasadnieniu na wstępie rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej. Dodać należy, że przepisy prawa, w tym prawa administracyjnego procesowego, czy też materialnego nie zawierają definicji podpisu. W szczególności nie wymagają one, aby przybierał on formę czytelnego co najmniej nazwiska osoby składającej podpis pod danym dokumentem. Umieszczenie pod dokumentem podpisu w formie tzw. parafki nie dyskwalifikuje danego dokumentu. Podpisanie danego dokumentu ma na celu umożliwić identyfikację osoby to czyniącej. Zarówno organ, jak i Sąd I instancji zgodnie uznali, że jedną z przesłanek skuteczności doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. jest powtórne zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki do odbioru w placówce urzędu pocztowego, która w niniejszej sprawie została spełniona, a które to stanowisko skarżąca kasacyjnie spółka podważała co do spełnienia tej przesłanki. Tak postawiony zarzut sprowadza się do kwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych w tym zakresie przez organ, a następnie zaakceptowanych przez Sąd I instancji, a nie wykładni art. 44 k.p.a. Zarówno organ, jak i skarżąca kasacyjnie zgodnie wskazywali na konieczność powtórnego awizo w przypadku doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., a jedynie reprezentowali odmienne stanowisko, czy w niniejszej sprawie miało ono miejsce. Znaczna cześć uzasadnienia tego zarzutu kasacyjnego sprowadza się właściwie do zakwestionowania ustalenia, że w niniejszej sprawie miało miejsce powtórne zawiadomienie adresata przez doręczyciela o pozostawieniu przesyłki do odbioru w placówce pocztowej, a nie wykładni art. 44 k.p.a. Oczywistym jest, że w przypadku stwierdzenia, że doręczyciel nie dokonał drugiego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki do odbioru, to przepis art. 44 k.p.a. nie miałby zastosowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 134 § 1 , art. 141 § 4 w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 a § 1 k.p.a., przez ich niezastosowanie, tj. rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony skarżącej, co miało stanowić również naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Organ dokonał ustaleń co do istnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, uwzględnił i poddał wnikliwej analizie cały materiał dowodowy, w tym przestawiony przez stronę skarżącą kasacyjnie. Została ona przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Materiał ten dawał w pełni podstawy do przyjęcia, że doręczenie postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] 2019 r. nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a. Dokonane przez organ ustalenia, co do okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy zostały oparte na całym zgromadzonym materiale dowodowym. Samo zajęcie przez skarżącą kasacyjnie odmiennego stanowiska co do dokonanych ustaleń, bez przedstawienia dowodów na jego poparcie, nie może jeszcze stanowić o występującej wątpliwości. W niniejszej sprawie nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, o których mowa w art. 81a § 1 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w tym zapisy dokonane przez operatora pocztowego na przesyłce, pozwoliły na ustalenie spełnienia przesłanek koniecznych do przyjęcia skutecznego doręczenia w trybie art. 44 k.p.a.
Nie można również uznać za zasadne zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 , art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 7, art. 8, art. 44, art. 76 §1-3, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a, art. 134 w zw. z art. 126 i art. 141 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy Prawo pocztowe oraz § 34 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego przez błędną wykładnię i przyjęcie, że nieprawidłowo wypełnionemu i niekompletnemu pierwszemu zawiadomieniu o pozostawieniu przesyłki do odbioru w placówce pocztowej oraz posiadającemu takie same wady zwrotnemu potwierdzenie odbioru przysługuje przymiot dokumentu urzędowego i mogą stanowić podstawę do dokonania istnych do sprawy ustaleń, podczas gdy nie mogą one w takiej postaci być wystarczające do wykazania, że zostały wypełnione przesłanki z art. 44 k.p.a.
(zarzuty kasacyjne opisane w pkt 1 "c" "b" uzasadnienia wyroku). Dokonując oceny tych zarzutów wskazać należy, że ustawodawca w kodeksie postępowania administracyjnego czy też w ustawie Prawo pocztowe nie zdefiniował pojęcia dokumentu urzędowego. W orzecznictwie sądów administracyjny odwołując się do definicji tego pojęcia zawartych w innych aktach prawnych, w szczególności w Kodeksie Karnym czy też ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429) wskazuje się, żeby dokument został uznany za urzędowy powinien zostać sporządzony przez powołane do tego organy państwowe, względnie przez organy jednostek organizacyjnych lub inne podmioty w zakresie poruczonych im z mocy prawa zadań. Może on przybierać postać zapisu w każdej formie nośnika informacji, z tym że prawodawca może w określonych sytuacjach nakazać sporządzenie jego w określonej formie. Utrwalony jest również pogląd, że dokumentem urzędowym jest między innymi pocztowy dowód doręczenia przesyłki (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 1594/98, CBOSA). Mając na uwadze charakter doręczenia zastępczego dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. nie można jednak zawężać pojęcia dokumentu urzędowego zawierającego informacje pozwalające ustalić przesłanki warunkujące przyjęcie skuteczności takiego doręczenia tylko i wyłącznie do zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do przesyłki. Jest to bowiem inna sytuacja niż w przypadku formy doręczenia określonego w art. 42 i 43 k.p.a., gdzie adresat "fizycznie" otrzymuje przesyłkę. W przypadku formy określonej w art. 44 mamy bowiem do czynienia z sytuacją, gdy po spełnieniu określonych warunków przesyłka wraca do nadawcy ze skutkiem przyjęcia, że przesyłka ta została doręczona adresatowi. Dokumentem w takiej sytuacji jest nie tylko zwrotne potwierdzenie odbioru, ale cała przesyłka wraz z uczynionymi na niej adnotacjami przez doręczyciela. Tym samym brak podpisu doręczyciela, jak już w niniejszym uzasadnieniu wskazano na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie daje podstaw do traktowania czynności doręczenia za sprzeczne z wymogami określonymi przez k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2880/13, CBOSA). Wspomnieć ponownie należy, że całość zapisów dokonanych na przesyłce zawierającej postanowienie Wójta Gminy S. pozwala ustalić okoliczności uzasadniające przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki konieczne do przyjęcia skutecznego doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., natomiast pierwsze zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki do odbioru zawiera wszystkie niezbędne informacje i wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie jest czytelne.
Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.