III OSK 4758/21

III OSK 4758/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1811/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-11
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1396
art. 236 d ust. 1
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189 f § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2 i art. 32 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1811/20 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 lipca 2020 r. nr DI-420/265/2020/jg w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2) zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz A.K. kwotę 8.684 zł (słownie: osiem tysięcy sześćset osiemdziesiąt cztery), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1811/20 oddalił skargę A.K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 lipca 2020 r. nr DI-420/265/2020/jg w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia.
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "[...]WIOŚ") przeprowadził od dnia 25 września do dnia 31 października 2019 r. kontrolę [...], potwierdzoną protokołem kontroli nr [...], w trakcie której ustalił, że A.K. (dalej w skrócie: "skarżący") eksploatuje instalację do [...] wymienioną w załączniku I do rozporządzenia nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającym dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE (dalej w skrócie: "rozporządzenie 166/2006"). Jednocześnie [...]WIOŚ ustalił, że skarżący w 2018 r. dokonał transferu odpadów innych niż niebezpiecznych o masie [...] Mg, natomiast nie przedłożył organowi sprawozdania w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń w ustawowym terminie, tj. do dnia 31 marca 2019 r. W związku z powyższym, [...]WIOŚ pismem z dnia 21 listopada 2019 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 236d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2019, poz. 1396 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś.").
Następnie [...]WIOŚ decyzją z dnia 17 stycznia 2020 r. nr 1.7062.7.1.2019/2020, na podstawie art. 236d ust. 1 p.o.ś., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 50.000 zł za nieprzekazanie przez prowadzącego instalację, w terminie do dnia 31 marca 2019 r., sprawozdania za rok 2018, zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów, określonych w rozporządzeniu 166/2006.
Na skutek odwołania skarżącego od powyższej decyzji sprawę rozpoznawał Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GIOŚ"), który decyzją z dnia 7 lipca 2020 r. nr DI-420/265/2020/jg utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że w okolicznościach tej sprawy zachodziły podstawy do nałożenia na stronę kary pieniężnej. Przepis art. 236b ust. 1 p.o.ś. stanowi, że prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozporządzenia 166/2006, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006. Jednocześnie art. 236d ust. 1 p.o.ś. określa, że w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną wysokości 50.000 zł. GIOŚ podkreślił, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że strona prowadzi instalację wymienioną w załączniku nr I do rozporządzenia 166/2006, tj. instalację do [...]. W roku 2018 r. strona dokonała transferu odpadów innych niż niebezpieczne o masie [...] Mg, przekraczając tym samym wartości progowe określone w art. 5 rozporządzenia 166/2006 dla odpadów innych niż niebezpieczne (2.000 Mg/rok). W związku z powyższym, skarżący zobowiązany był do wypełnienia obowiązku wskazanego w art. 236b ust. 1 p.o.ś. z tytułu transferu odpadów innych niż niebezpieczne z przekroczeniem wartości progowych, jednak obowiązek ten wykonał z naruszeniem ustawowego terminu, gdyż sprawozdanie w wersji elektronicznej zostało złożone dopiero w dniu 25 września 2019 r. W konsekwencji organ był zobligowany do nałożenia kary w wysokości 50.000 zł.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że nie znalazł przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej kary w trybie art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."). Zdaniem GIOŚ, została spełniona tylko jedna z przesłanek powołanego przepisu, tj. strona zaprzestała naruszania prawa poprzez przekazanie sprawozdania. Skarżący przekazał natomiast sprawozdanie dopiero w dniu 25 września 2019 r., czyli prawie 6 miesięcy po terminie. Zgodnie z art. 236b ust. 3 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska przekazuje do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska dane niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru, w terminie do dnia 30 września roku następującego po danym roku sprawozdawczym, co oznacza, że strona, przekazując sprawozdanie na 5 dni przez upływem w/w terminu, naraziła tym samym organ na ryzyko niewypełnienia obowiązków ustawowych ciążących na [...]WIOŚ. Z tych względów, w ocenie organu odwoławczego, brak było podstaw do przyjęcia, że waga naruszenia była znikoma, a tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie art. 236d ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a także naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarżący nie kwestionuje, iż sprawozdanie zostało przedstawione [...]WIOŚ z uchybieniem terminu, tj. w dniu 25 września 2019 r. Nie można więc podzielić stanowiska, że naruszenie prawa przez skarżącego było znikome. Według oceny organu odwoławczego, trwająca prawie sześć miesięcy zwłoka w złożeniu sprawozdania nie może być potraktowana jako naruszenie prawa, którego waga jest znikoma. Skarżący wykonał swój obowiązek dopiero w dniu 25 września 2019 r., a zatem na 5 dni przed upływem terminu dla [...]WIOŚ na przekazanie danych do GIOŚ, celem wypełnienia przez Polskę, jako państwo członkowskie, obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia 166/2006. Jakkolwiek uchybienie zostało przez Spółkę usunięte, to nastąpiło to ze znacznym opóźnieniem i dopiero po przeprowadzeniu przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska kontroli przedsiębiorstwa skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł A.K. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił:
I) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 236d ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 189d i art. 189f § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję GIOŚ, utrzymującą w mocy decyzję [...]WIOŚ, nakładającą rażąco wygórowaną, dolegliwą, niewspółmierną i materialnie nieproporcjonalną karę pieniężną w stosunku do rodzaju uchybienia skarżącego wobec obowiązku ustawowego;
2) art. 236d ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 189f § 1 k.p.a., poprzez ich zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję GIOŚ, utrzymującą w mocy decyzję [...]WIOŚ, nakładającą karę pieniężną na skarżącego, podczas gdy w sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie tego naruszenia przez skarżącego;
3) art. 189f § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji GIOŚ w wyniku uznania, że waga naruszenia prawa przez skarżącego nie była znikoma oraz w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 189f § 1, tj. nieodstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej oraz niepoprzestanie na pouczeniu;
II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa covidowa"), poprzez wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym i nieprzeprowadzenie rozprawy lub rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku – bez uzasadnienia w zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału IV WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2020 r., dlaczego nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji GIOŚ w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu wskazanych kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W przypadku nieuwzględnienia wniosków o uchylenie zaskarżonego wyroku, skarżący kasacyjnie wniósł o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 236d ust. 1 p.o.ś. z art. 2 Konstytucji RP o treści: "Czy art. 236d ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie, w jakim nakłada na wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska obowiązek nałożenia kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł na prowadzącego instalację za niewypełnienie obowiązku przedłożenia sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006, bez względu na okoliczności faktyczne sprawy i w obligatoryjnej wysokości 50.000 zł, bez możliwości miarkowania kary, tj. w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje indywidualizacji odpowiedzialności administracyjnej wyrażonej w administracyjnej karze pieniężnej określonej w art. 189d k.p.a., tj. odpowiednio z uwagi na wagę i okoliczności naruszenia prawa, częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara, uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub naruszenie obowiązku administracyjnego, stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa, działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa oraz wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła, jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podkreślił, że niewykonanie obowiązku nie wynikało z jego złej woli, lecz z okoliczności, iż nowy pracownik firmy nie wiedział o obowiązku przedłożenia sprawozdania [...]WIOŚ. O nieumyślności działania świadczy to, że sprawozdanie o identycznej treści zostało przekazane Marszałkowi Województwa [...] już w dniu 4 marca 2019 r., czyli prawie miesiąc przed terminem sprawozdawczości. W ocenie skarżącego kasacyjnie, okoliczność, że sprawozdanie zostało przekazane [...]WIOŚ w dniu 25 września 2019 r. nie miała wpływu na wypełnienie obowiązków ustawowych ciążących na tym organie, tj. na sporządzeniu i przesłaniu przez ten organ danych do GIOŚ w terminie ustawowym do dnia 30 września następującego po roku sprawozdawczym (czyli do 30 września 2019 r.). Sama czynność przesłania danych za pomocą systemu elektronicznego zajmuje kilka minut. Skarżący kasacyjnie zauważył również, iż aktualnie obowiązujące przepisy zwalniają go z obowiązku umieszczenia w elektronicznym KRUITZ danych dotyczących ilości wyprodukowanego [...], gdyż został on przekwalifikowany na produkt uboczny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 90 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy covidowej. Przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, na podstawie którego zarządzeniem Przewodniczącej IV Wydziału Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 listopada 2020 r. niniejszą sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy covidowej była ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji istniały takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania sądów administracyjnych (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19).
Chybione okazały się również zarzuty nr 2 i nr 3 skargi kasacyjnej, podnoszące naruszenie 189f § 1 p.p.s.a. i art. 236d p.o.ś. Nie można bowiem przyjąć, że naruszenie prawa przez skarżącego kasacyjnie było znikome w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zwłoka w przekazaniu sprawozdania, trwająca prawie sześć miesięcy, nie może być potraktowana jako naruszenie prawa, którego waga jest znikoma. Skarżący wykonał swój obowiązek dopiero w dniu 25 września 2019 r., a zatem na 5 dni przed upływem terminu dla [...]WIOŚ na przekazanie danych do GIOŚ, celem wypełnienia przez Polskę, jako państwo członkowskie, obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia 166/2006. Odnosząc prawie półroczne opóźnienie w złożeniu sprawozdania do terminu przekazania otrzymanych sprawozdań przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska do GIOŚ (tj. do 30 września roku następującego po danym roku sprawozdawczym – art. 236b ust. 3 p.o.ś.), zasadnie organ odwoławczy uznał, że naruszenia tego obowiązku nie można postrzegać w kategoriach znikomego naruszenia prawa przez stronę. Stwierdzenie, że tego rodzaju opóźnienie mogło wpłynąć negatywnie na realizację obowiązku ciążącego na [...]WIOŚ upoważniało organy do uznania, że naruszenie obowiązku przedłożenia sprawozdania za rok 2018 w terminie nie miało charakteru znikomego naruszenia prawa. Jakkolwiek uchybienie zostało przez stronę usunięte, to nastąpiło to ze znacznym opóźnieniem i dopiero po przeprowadzeniu przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska kontroli przedsiębiorstwa skarżącego kasacyjnie.
Zasadny okazał się natomiast zarzut nr 1 skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 236d ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 189d i 189f k.p.a. w zw. art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nałożenie kary dolegliwej, która jednocześnie nie podlega miarkowaniu.
Sądy nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisu ustawy. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być zatem obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje walor mocy obowiązującej. Jeżeli zatem sąd jest przekonany o niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją lub ma w tym względzie wątpliwości, to powinien – na podstawie art. 193 Konstytucji RP – zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego lub jego części powoduje bezwzględne, bezwarunkowe i bezpośrednie zniesienie (kasację) przepisów (norm) w nim wskazanych. Następuje to niezależnie od działań innych organów państwowych (por. J. Oniszczuk, "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w.", Zakamycze 2004, s. 157). Stwierdzenie niekonstytucyjności powoduje, że nikt, a w szczególności żaden organ władzy publicznej, nie może w kwestii rozstrzygniętej przez Trybunał Konstytucyjny zająć stanowiska odmiennego, aniżeli wyrażone w orzeczeniu sądu konstytucyjnego (tak uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA z 2010 r., Nr 2, poz. 16, wyrok SN z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt III PK 71/17, Lex nr 2539181, B. Naleziński [w:] P. Tuleja (red.), P. Czarny, M. Florczak-Wątor, P. Radziewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex, tezy do art. 190 Konstytucji RP, stan prawny na dzień 20 września 2019 r.). Obowiązek uwzględniania skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją dotyczy również organów władzy ustawodawczej wprowadzających nową regulację materii, w której wypowiedział się już Trybunał. Uchwalenie nowego przepisu o tożsamym zakresie treściowym, jak regulacja wcześniej zakwestionowana, prowadzi do zjawiska tzw. wtórnej niekonstytucyjności (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie NSA, Warszawa 2008, s. 108-109).
W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, aby sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (por. R. Hauser, A. Kabat, Glosa do wyroku NSA z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2 s. 73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 269; orzeczenia NSA, tj. uchwała z dnia 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06 oraz wyroki z dnia: 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1447/09; 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1369/07; 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II FSK 1454/16 i 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 1523/17).
Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 października 2000 r., sygn. akt V SA 613/00 (OSP 2001 r. Nr 5, poz. 82), ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wskazywano na niedopuszczalność zwracania się przez sąd z pytaniem prawnym – pod pozorem wątpliwości konstytucyjnych – o wykładnię przepisu prawa czy o potwierdzenie trafności własnej wykładni (postanowienie TK z dnia 4 października 2010 r., sygn. akt P 12/08) i na niewykorzystywanie możliwych reguł interpretacyjnych umożliwiających rozstrzygnięcie sprawy w zgodzie z Konstytucją (postanowienia TK z dnia: 27 kwietnia 2004 r., P 16/03 i 29 listopada 2001 r., P 8/01, OTK ZU 2001, nr 8, poz. 268). Pytanie prawne ma charakter środka subsydiarnego w tym sensie, że jest dopuszczalne dopiero po wyczerpaniu innych możliwości rozstrzygnięcia problemu prawnego. Innymi słowy, przedmiotem pytania prawnego winno być tego rodzaju zagadnienie prawne, którego rozwiązanie możliwe jest wyłącznie przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie TK z dnia 7 lipca 2004 r., P 22/02, OTK ZU-A 2004, nr 7, poz. 76). Niespełnienie przesłanek warunkujących wystąpienie z pytaniem prawnym stanowi podstawę do umorzenia postępowania przez Trybunał Konstytucyjny z powodu niedopuszczalności wydania wyroku. Przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi niewątpliwie wiąże się również z wydłużeniem postępowania w sprawie i może spowodować naruszenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie).
Uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi konieczność wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, skład orzekający NSA miał również na uwadze potrzebę ochrony prawa jednostki do sądu w postaci prawa do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
Zdaniem składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z oczywistą niezgodnością przepisu ustawy z Konstytucją RP, czego dowodem są uprzednie wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do podobnych konstrukcji prawnych – nakładania administracyjnych kar pieniężnych w sztywno określonej wysokości, o dużym stopniu represyjności, bez względu na okoliczności podmiotowe stwierdzonego naruszenia prawa.
Wskazać należy, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w zakresie nakładania administracyjnych kar pieniężnych przeszło znaczącą ewolucję, początkowo opowiadając się w większości za modelem odpowiedzialności obiektywnej w procesie nakładania administracyjnych kar pieniężnych. W starszych judykatach Trybunału Konstytucyjnego akcentowano obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej, niezależnej od winy i nieuwzględniającej indywidualnych okoliczności sprawy, uznając ją za istotną cechę tej odpowiedzialności, różniącą ją od odpowiedzialności karnej (por. np. wyroki TK z dnia: 18 kwietnia 2000 r., sygn. K 23/99; 23 kwietnia 2002 r., K 2/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 27; 14 czerwca 2004 r., SK 21/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 56; 24 stycznia 2006 r., SK 52/04; 15 stycznia 2007 r., P 19/06; 31 marca 2008 r., SK 75/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 30; 5 maja 2009 r., P 64/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64; 25 marca 2010 r., P 9/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 26; 9 lipca 2012 r., P 8/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 75).
Z kolei w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. o sygn. SK 6/12 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przesłanki stosowania kar pieniężnych oraz ich wysokość powinny być ukształtowane przez ustawodawcę w sposób odpowiadający zasadzie adekwatności ingerencji państwa w chronioną konstytucyjnie sferę jednostki (art. 2 Konstytucji RP). Ich surowość powinna być adekwatna do stopnia naruszenia dobra chronionego za pomocą kary. Ustawodawca, ustanawiając te sankcje, nie powinien również całkowicie abstrahować od sytuacji ekonomicznej osoby podlegającej ukaraniu, która ma istotne znaczenie dla rzeczywistego stopnia dolegliwości odczuwanej przez ukaranego, osobę o niskich dochodach wysoka kara może bowiem doprowadzić do degradacji finansowej.
Ponadto wyrażono stanowisko, że ustawodawca nie może stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych (por. wyrok TK z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. SK 31/04, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 110). Również automatyzm dolegliwej sankcji może naruszać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, nakazującą władzy publicznej na jej miarkowanie w danych okolicznościach (por. wyrok TK z dnia 20 lutego 2008 r. o sygn. K 30/07).
Z kolei w wyroku o sygn. P 26/11 Trybunał Konstytucyjny oceniał konstytucyjność przepisu art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach w okresie od dnia 12 marca 2010 r. do dnia 19 lipca 2011 r., który brzmiał następująco: "Jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady, będąc obowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów lub przekazywania wymaganych informacji lub sporządzania i przekazywania zbiorczego zestawienia danych lub sporządzania podstawowej charakterystyki odpadów lub przeprowadzania testów zgodności, nie wykonuje tego obowiązku albo wykonuje go nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł". Wyrok Trybunału obejmował jeden z trzech stanów faktycznych wyznaczonych tą normą tj. nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia. W ocenie TK, art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach jest niekonstytucyjny, bowiem przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach.
Analogiczne stanowisko Trybunał Konstytucyjny zajął w wyroku z dnia 20 grudnia 2022 r. w sprawie o sygn. SK 66/21, stwierdzając, że: "art. 9xb pkt 2, art. 9zc ust. 1 oraz art. 9zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 8 sierpnia 2022 r., w zakresie, w jakim przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o powołanej ustawy, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Z przedstawionych wyżej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem, że konstytucyjną zasadę proporcjonalności naruszają konstrukcje prawne administracyjnych kar pieniężnych dolegliwe finansowo i określające administracyjną karę pieniężną w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności popełnienia naruszenia prawa. Jak wskazał Trybunał w wyroku o sygn. P 26/11, nie sama represyjność, ale dopiero nadmierna represyjność administracyjnej kary pieniężnej w stosunku do okoliczności stosowania przepisu sankcjonującego może przemawiać za jej niekonstytucyjnością. Niekonstytucyjne są więc konstrukcje administracyjnych kar pieniężnych, które bezwzględnie określają wysokość kary pieniężnej w stosunku do zabronionego działania lub zaniechania i nie przewidują możliwości miarkowania jej wysokości oraz są jednocześnie wysoce dolegliwe finansowo.
Według dat podejmowania decyzji przez organy w niniejszej sprawie, przepis art. 236d ust. 1 p.o.ś. stanowił, że w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1, organ nakłada w drodze decyzji karę pieniężną w wysokości 50.000 zł. Obowiązek wynikający z art. 236b ust. 1 p.o.ś. to przekazanie przez prowadzącego instalację sprawozdania w terminie do 30 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym. Uchybienie temu obowiązkowi skutkowało sankcją administracyjną, której nałożenie wymaga wydania decyzji administracyjnej.
Podobieństwo konstrukcji prawnych wskazanych w dwóch ostatnich judykatach Trybunału Konstytucyjnego z regulacją art. 236d ust. 1 w zw. z art. 236b ust. 1 p.o.ś., stanowiącego postawę orzekania w rozpoznawanej sprawie, polega na tym, że we wszystkich ocenianych regulacjach wprowadzono obowiązek o charakterze administracyjnym, polegający na przekazaniu w określonym terminie sprawozdania zawierającego dane wynikające z prowadzonej działalności przez podmiot w sferze ochrony środowiska, zaś nieterminowe przekazanie było zagrożone administracyjną karą pieniężną, której wysokość nie podlegała miarkowaniu od strony podmiotowej. Trzeba także zauważyć, że mechanizm nakładania administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 236d ust. 1 p.o.ś był prostszy, niż mechanizmy nakładania kar wskazanych w podanych powyżej judykatach Trybunału Konstytucyjnego (P 26/11 i SK 66/21). O ile bowiem naruszenie prawa określonego w art. 236b ust. 1 p.o.ś. było zagrożone karą sztywną w kwocie 50.000 zł, o tyle naruszenia prawa, które były przedmiotem oceny w powołanych wyrokach TK, były zagrożone tzw. karą biegnącą – stanowiącą iloczyn stawki kary i liczby dni zwłoki w wypełnieniu obowiązku administracyjnego, który to iloczyn nie mógł przekroczyć liczby dni określonych w przepisach określających te kary. Zatem z perspektywy przedmiotu naruszenia prawa owe mechanizmy były "bardziej sprawiedliwe" względem regulacji art. 236d ust. 1 p.o.ś., ponieważ w procesie nakładania kary należało uwzględnić okres bezprawnego zaniechania podmiotu zobowiązanego – wysokość kary została uzależniona od liczby dni pozostawania w zwłoce.
Podkreślić należy, iż określona w art. 236d ust. 1 p.o.ś. kara pieniężna jest karą dolegliwą. Niewątpliwie można ją uznać za karę represyjną. Kwota 50.000 zł w roku 2020 (data orzekania organów w sprawie) stanowiła prawie 25-krotność minimalnego wynagrodzenia za pracę.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, uznając, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w zakresie proporcjonalności administracyjnych kar pieniężnych pominięcie art. 236d ust. 1 p.o.ś. w procesie stosowania prawa ma w pełni uzasadnione podstawy.
Wspomnieć również należy, że art. 236d ust. 1 p.o.ś. został z dniem 25 lutego 2022 r. zmieniony przez art. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 1 października 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2021 r., poz. 2127). Wskutek uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji, podstawę prawną do podjęcia rozstrzygnięcia po ponownym rozpatrzeniu sprawy będą stanowiły przepisy prawa obowiązujące w dacie podejmowania decyzji przez organ.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).