III OSK 4701/21

III OSK 4701/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Tadeusz Kiełkowski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Ke 647/20 - Wyrok WSA w Kielcach z 2020-11-12
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1355
art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.M., S.M., J.M. i A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 647/20 w sprawie ze skargi G.M., S.M., J.M. i A.M. na zarządzenie pokontrolne Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 4 marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska 1. prostuje niedokładność w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 647/20 w ten sposób, że zamiast słów "ze skargi "E." M. Spółka Jawna z siedzibą w N." wpisuje słowa "ze skargi G. M., S. M., J. M. i A. M."; 2.oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 647/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej "WSA w Kielcach" lub "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.M., S.M., J.M. i A.M. (dalej "skarżący") na zarządzenie pokontrolne Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Kielcach (dalej "organ") z dnia 4 marca 2020 r., znak IK.703.0.323.9.2019/2020.ZA, w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska – oddalił skargę.
Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 4 marca 2020 r. znak: IK.703.0.323.9.2019 /2020.ZA, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1355 ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od 24 października 2019 r. do 30 stycznia 2020 r. w E. Sp. j. z siedzibą w N. (dalej "spółka") – działalność prowadzona na terenie składowiska odpadów oraz na działce [...] w S., udokumentowanych protokołem kontroli z 30 stycznia 2020 r. – organ zarządził: 1. Zaprzestać zbierania odpadów na działce [...] w S. – termin realizacji: na bieżąco po otrzymaniu zarządzeń; 2. Podjąć działania mające na celu uporządkowaniem terenu działki [...] w S. z nagromadzonych odpadów – odpady przekazywać do uprawnionych podmiotów posiadających uregulowany stan formalno-prawny w zakresie gospodarowania odpadami – termin realizacji: na bieżąco po otrzymaniu zarządzeń; 3. Zaprzestać przetwarzania odpadów na czaszy składowiska odpadów, tj. unieszkodliwiania odpadów na składowisku odpadów po uzyskaniu zgody na zamknięcie składowiska – termin realizacji: na bieżąco po otrzymaniu zarządzeń; 4. Prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodną ze stanem faktycznym – termin realizacji: na bieżąco po otrzymaniu zarządzenia; 5. Prowadzić wizyjny system kontroli miejsca składowania odpadów zgodnie z przepisami art. 25 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1755) – termin realizacji: na bieżąco po otrzymaniu zarządzeń; 6. Monitoring składowiska odpadów prowadzić zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. z 2013 r. poz. 523); wyniki monitoringu składowiska przekazywać wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do końca pierwszego kwartału następnego roku kalendarzowego po zakończeniu roku, którego te wyniki dotyczą – termin realizacji: na bieżąco po otrzymaniu zarządzeń". Termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń wyznaczono na 29 maja 2020 r.
W uzasadnieniu zarządzenia organ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w spółce (działalność prowadzona na terenie składowiska odpadów i działce [...] w S.) stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Organ podał m.in., co następuje.
Ad. 1. W trakcie działań kontrolnych polegających m.in. na przeprowadzeniu oględzin działki [...] stwierdzono, że spółka na wskazanym terenie prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.), prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia w tym zakresie. Fakt prowadzenia zbierania odpadów został potwierdzony w trakcie przeprowadzonych oględzin działki, które wykazały zmiany nagromadzenia odpadów w okresie trwania kontroli, co udokumentowano na zdjęciach zamieszczonych w protokołach oględzin. Tym samym w świetle obowiązujących przepisów prawa spółka powinna niezwłocznie zaprzestać zbierania odpadów na przedmiotowym terenie. Jednocześnie organ zaznaczył, że prowadzenie działalności w powyższym zakresie bez wymaganego zezwolenia sankcjonowane będzie administracyjną karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach.
Ad. 2. Oględziny działki wykazały, że na przedmiotowym terenie zostały nagromadzone odpady typu: zmieszane odpady opakowaniowe, opakowania z tworzyw sztucznych, opakowania szklane, odpady wielkogabarytowe, odpady budowlane, zużyte opony, odpady zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, frakcja podsitowa. Część z tych odpadów stanowi pozostałość po prowadzonej przez spółkę działalności w zakresie zbierania odpadów, jednakże część odpadów stanowią odpady nowo dowiezione. Zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach, magazynowanie odpadów może być prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Tym samym Spółka magazynuje odpady w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym i zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy, jako posiadacz odpadów, jest obowiązana do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Organ zaznaczył, że magazynowanie odpadów niezgodnie z art. 25 ust. 1-6 ustawy o odpadach jest sankcjonowane administracyjną karą pieniężną wymierzaną w trybie art. 194 ust. 1 pkt 2b tej ustawy.
Ad. 3. W trakcie kontroli ustalono, że poziom nagromadzenia odpadów na czaszy składowiska odpadów wizualnie zwiększył się w stosunku do ustaleń z poprzedniej kontroli WIOŚ przeprowadzonej w marcu 2018 r., szczególnie w części wschodniej czaszy, tj. od strony bramy wjazdowej na teren składowiska. W trakcie dokonanych oględzin obiektu stwierdzono, że odpady na czaszy to wizualnie różnego rodzaju frakcje tworzyw sztucznych. W części północnej oraz północno-zachodniej na krańcu składowiska znajdowały się nagromadzone pryzmy odpadów, w tej lokalizacji odpady były również nagromadzone w czasie kontroli w marcu 2018 r. Skarpa składowiska od strony północnej została wybrana, jednak prace te w większości były wykonane już w marcu 2018 r. Skarpa zachodnia została uformowana, a wybrane odpady rozprowadzone po czaszy. Poziom nagromadzenia odpadów był najwyższy w części północnej składowiska, natomiast zgodnie z projektem rekultywacji składowiska poziom nagromadzenia odpadów ma być najwyższy w części południowo-zachodniej. Czasza ma zostać uformowana ze spadkiem w kierunku północno-wschodnim. Odpady w części południowej czaszy nie były wyrównane oraz właściwie zagęszczone. W trakcie kontroli przeanalizowano zapis obrazu z monitoringu wizyjnego udostępniony przez spółkę i ustalono, że czasza składowiska nie jest objęta jego zasięgiem. W związku z tym, w oparciu o zarejestrowany zapis obrazu nie było możliwości weryfikacji, czy odpady na czaszy są jedynie przemieszczane w obrębie kwatery, czy też trafiają na czaszę z sąsiedniej działki [...] przy użyciu koparki ustawionej w północnej części kwatery składowiska. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę zmiany w poziomie nagromadzenia odpadów na czaszy, jak i również, że koparka ustawiona na kwaterze posiada możliwości techniczne przemieszczenia odpadów zgromadzonych u podnóża skarpy na czaszę składowiska, a także dowożenie nowych odpadów w rejon skarpy składowiska – uznano, że ustalenia kontroli potwierdzają, że dochodziło do deponowania odpadów na składowisku, tj. unieszkodliwiania odpadów na składowisku po wydaniu zgody na jego zamknięcie. Tego rodzaju proceder jest niedopuszczalny, gdyż spółka nie posiada wymaganego przepisami prawa zezwolenia na przetwarzanie odpadów poprzez ich unieszkodliwianie na czaszy składowiska. Opisane praktyki skutkują pozbywaniem się odpadów z naruszeniem przepisów ustawy o odpadach, co sankcjonowane jest administracyjną karą pieniężną wymierzaną w trybie art. 194 ust. 4 tej ustawy.
Organ podkreślił, że Marszałek Województwa Świętokrzyskiego decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r. ze zmianami wyraził zgodę na zamknięcie składowiska oraz określił zakres prac, które mają być zrealizowane w ramach prowadzonej rekultywacji składowiska. W związku z tym spółka może podejmować jedynie działania w ramach rekultywacji składowiska odpadów w Sielcu Biskupim.
Pismem z dnia 10 czerwca 2020 r. skarżący złożyli skargę na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zaskarżając je w części dotyczącej pkt 1, 2 i 3 i zarzucając mu naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne wydanie zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy ustalenia kontroli przeprowadzonej przez organ nie dają podstaw do uznania, że: na działce nr [...] dokonywane są czynności zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, teren działki nie jest porządkowany po zakończonej już działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów i na terenie zamkniętego składowiska nadal prowadzony jest proces unieszkodliwiania odpadów poprzez ich przetwarzanie na czaszy składowiska. Skarżący wnieśli o uchylenie zarządzenia pokontrolnego w zaskarżonej części.
W dniu 12 listopada 2020 r. WSA w Kielcach wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji, przytoczywszy art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz prezentowane w orzecznictwie poglądy co do funkcji zarządzenia pokontrolnego – wskazał, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie protokołu kontroli przeprowadzonej w okresie od 24 października 2019 r. do 30 stycznia 2020 r. na terenie składowiska odpadów i działce nr [...] w S.. W ocenie Sądu I instancji, wszystkie objęte skargą zarządzenia (nr 1, 2, 3) miały oparcie w ustaleniach protokołu kontroli z 30 stycznia 2020 r. Ustalenia poczynione w protokole kontroli niewątpliwie wykazały, że na działce nr [...] dochodziło do zbierania odpadów, a ponieważ zbieranie odpadów wymaga zezwolenia (art. 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach), którego skarżąca nie posiada, prawidłowo w punkcie pierwszym zarządzenia pokontrolnego organ nakazał skarżącej niezwłoczne zaprzestanie zbierania odpadów.
Sąd wskazał dalej, że skoro w wyniku kontroli ustalono, iż część nagromadzonych na działce odpadów stanowią odpady nowo dowiezione, a zgodnie z art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach, magazynowanie odpadów może być prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, to oznacza to, że skarżąca magazynuje odpady w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym i zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy, jako posiadacz odpadów, jest obowiązana do niezwłocznego ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W tej sytuacji zarządzenie z punktu drugiego zaskarżonego rozstrzygnięcia jest również zasadne. Nie mógł przy tym odnieść skutku zarzut, że wywiezienie i uporządkowanie działki wymagało rozłożenia tych czynności w czasie z uwagi na napotykane bariery rynkowe. Z ostatecznej decyzji z dnia 19 grudnia 2019 r. o zamknięciu składowiska wynika bowiem harmonogram prac przy jego zamknięciu. Spółka była więc zobowiązana do usunięcia odpadów w ustalonych w tej decyzji terminach, jak również w tych z terminów przewidzianych w decyzji z 30 czerwca 2016 r., które do czasu tej zmiany już upłynęły, bądź nie uległy zmianie.
Ponadto – zdaniem Sądu I instancji – wyniki przeprowadzonej kontroli dawały też podstawę do nakazania w punkcie trzecim zaskarżonego zarządzenia zaprzestania przetwarzania odpadów na czaszy składowiska. Z protokołu kontroli wynika, że poziom nagromadzenia odpadów na czaszy składowiska wizualnie zwiększył się w stosunku do ustaleń poprzedniej kontroli z marca 2018 r. – szczególnie w części wschodniej czaszy. W części północnej oraz północno-zachodniej na krańcu składowiska znajdują się pryzmy odpadów. Skarpa zachodnia została uformowana, a wybrane odpady ze skarpy rozprowadzone po czaszy. Poziom nagromadzenia odpadów był najwyższy w części północnej składowiska, a zgodnie z projektem rekultywacji składowiska poziom ten powinien być najwyższy w części południowo-zachodniej. Czasza miała zostać uformowana ze spadkiem w kierunku północno-wschodnim. Sąd I instancji zakwestionował przy tym twierdzenia skarżących, jakoby zmiany w kształcie (wyglądzie) czaszy wynikały z decyzji z 19 grudnia 2019 r., w której wskazano, że obowiązkiem zarządzającego składowiskiem jest bezpieczne ukształtowanie powierzchni kwatery (ze spadkiem ok. 1%) w sposób umożliwiający powierzchniowy spływ w kierunku północnym; wykonanie prac porządkowych i zabezpieczających przed erozją wodną i wietrzną – warstwa wyrównująca w tym przemieszczanie i zagęszczanie odpadów. Materiał dowodowy przeczy twierdzeniu skarżących, jakoby na terenie składowiska znajdowały się maszyny służące do przeprowadzenia prac rekultywacyjnych, a nie dowożenia odpadów spoza składowiska. W ocenie Sądu I instancji, nie jest zrozumiały zarzut, że organ prawdopodobnie nie dokonał analizy monitoringu należącego do gminy S., skoro na podstawie art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach to na spółce, jako zarządzającej składowiskiem odpadów, spoczywał obowiązek prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca składowania odpadów. Z obowiązku tego spółka się zresztą nie wywiązała. Skoro w czasie kontroli stwierdzono, że po zamknięciu składowiska odpadów dochodziło do deponowania odpadów na czaszy składowiska poprzez ich unieszkodliwianie, a spółka nie posiada wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów poprzez ich unieszkodliwianie na czaszy składowiska, zarządzenie pokontrolne z punktu 3 jest również zasadne.
W konkluzji Sąd stwierdził, że pomiędzy zarządzeniem pokontrolnym a ustaleniami kontroli, utrwalonymi w protokole kontroli, istnieje w niniejszej sprawie logiczny i spójny związek, wskazujący na powiązanie wyników kontroli ze skierowanym do podmiotu kontrolowanego zarządzeniem. Istotą zarządzenia pokontrolnego jest bowiem zakwalifikowanie określonego stanu faktycznego jako stanu niezgodnego z przepisami prawa, pozostającymi w zakresie oceny organu kontrolnego. Prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne potwierdziły nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami i uzasadniały nałożenie obowiązków sformułowanych w zarządzeniu pokontrolnym.
Pismem z dnia 29 stycznia 2021 r. skarżący (dalej także "skarżący kasacyjnie") wnieśli skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 647/20, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucili zaskarżonemu wyrokowi:
1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji bezpodstawne wydanie zarządzenia pokontrolnego, na podstawie którego organ zarządził m.in.: a) zaprzestać zbierania odpadów na działce [...] w S.; b) podjąć działania mające na celu uporządkowanie terenu działki [...] w S. z nagromadzony odpadów – odpady przekazywać do uprawnionych podmiotów posiadających uregulowany stan formalno-prawny w zakresie gospodarowania odpadami; c) zaprzestać przetwarzania odpadów na czaszy składowiska odpadów tj.: unieszkodliwiania odpadów na składowisku odpadów po uzyskaniu zgody na zamknięcie składowiska – podczas gdy ustalenia kontroli przeprowadzonej przez organ nie dają najmniejszych podstaw do uznania, że:
– na działce nr [...] dokonywane są czynności zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia,
– teren działki nr [...] nie jest porządkowany po zakończonej już prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów,
– na terenie zamkniętego składowiska nadal prowadzony jest proces unieszkodliwiania odpadów poprzez ich przetwarzanie na czaszy składowiska;
2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do nieuprawnionych i dowolnych ustaleń faktycznych w sprawie, które w konsekwencji doprowadziły do wadliwego wydania zarządzenia pokontrolnego stwierdzającego nieprawidłowości z zakresu przestrzegania przepisów ochrony środowiska.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania,
– zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.
Przed odniesieniem się wprost do zarzutów skargi kasacyjnej, które zasadniczo oscylują wokół ustaleń faktycznych organu i Sądu I instancji, warto zaznaczyć, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1355, dalej u.i.o.ś.), na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Na tle tych i analogicznych rozwiązań normatywnych w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na określoną relację i możliwą sekwencję wymienionych czynności – wskazuje się mianowicie, że jeżeli podmiot kontrolowany nie wykona zarządzenia pokontrolnego, bo jego stanowisko w zakresie zaleceń pokontrolnych różni się od stanowiska organu, organ może wszcząć postępowanie administracyjne tudzież zainicjować postępowanie administracyjne przed innym właściwym organem celem wydania przewidzianej prawem decyzji (por. K. Szuma, Prawo wodne. Komentarz, red. B. Rakoczy, Warszawa 2013, s. 662–663). Faktualnym uzasadnieniem dla wydania zarządzenia pokontrolnego są utrwalone w protokole kontroli ustalenia wskazujące na stwierdzone nieprawidłowości w zakresie objętym kontrolą. Część dyspozytywna odnośnego zarządzenia nie została przez ustawodawcę sprecyzowana, wobec czego – zważywszy na jej istotę i funkcję – należy przyjąć, że podlega ona kształtowaniu a casu ad casum i jest determinowana celem w postaci usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości. Można też zauważyć – inaczej rzecz ujmując – że zarządzenie pokontrolne zasadniczo zorientowane jest prospektywnie (cześć dyspozytywna), ale zawiera też element deklaratywny (stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym).
Zarządzenie pokontrolne wprawdzie dotyczy praw i obowiązków określonego podmiotu, ale – w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej – odznacza się bardzo daleko idącą specyfiką; sytuuje się pomiędzy postępowaniem kontrolnym a ewentualnym postępowaniem jurysdykcyjnym (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 69). Inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków – normy indywidualnej (wyjątkiem jest tu instrumentalny obowiązek notyfikacyjny z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.). Ma to w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne – także gdy idzie o jego element deklaratywny – nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i tym samym nie wyklucza ponownej weryfikacji twierdzenia o zgodności lub niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego założenia – a nie ma ku temu podstaw – podnosiłoby zarządzenie pokontrolne do rangi niepodważalnego prejudykatu. W tym kontekście warto też zaakcentować różnicę między instrumentalnym obowiązkiem notyfikacyjnym, o którym mowa w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., i ewentualną karą za jego niewykonanie (art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś.) – a "właściwym" obowiązkiem, który był przedmiotem postępowania kontrolnego i którego naruszenie może być obwarowane różnymi sankcjami administracyjnymi. W charakterystyce zarządzenia pokontrolnego istotne jest też to, że – skoro nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. – to nie jest ono objęte zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.) ani zasadą związania organu własnym rozstrzygnięciem (art. 110 k.p.a.). Nie ma jednoznacznych reguł dotyczących ewentualnej zmiany zarządzenia pokontrolnego, w każdym jednak razie nie ulega wątpliwości, że może ono zachowywać aktualność tylko z zastrzeżeniem rebus sic stantibus. Zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej.
Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest: po pierwsze, zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności; po drugie, ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, po trzecie, przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (zob. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., III OSK 1346/22).
Zarysowana wyżej specyfika zarządzenia pokontrolnego wpływa też na sposób jego legalnościowej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. "Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wojewódzki sąd administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli" (wyrok NSA z 19 września 2024 r., III OSK 438/23).
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, trzeba zauważyć, że konstrukcja pierwszego z nich budzi zasadnicze zastrzeżenia. Został on sformułowany na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (przepis ten stanowi o samym wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia) i powołano w nim art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., którego naruszenie – zdaniem skarżącego kasacyjnie – nastąpiło przez niewłaściwe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, czy naruszenie to postrzega jako naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), czy też jako naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W pierwszym przypadku w ramach omawianego zarzutu nie byłoby możliwe kwestionowanie ustaleń faktycznych Sądu I instancji – a w istocie do tego sprawdza się ten zarzut (skarżący kasacyjnie w jego treści podnosi bowiem, że nie było podstaw do uznania, że na działce nr [...] dokonywane są czynności zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia; teren działki nr [...] nie jest porządkowany po zakończonej już prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów; na terenie zamkniętego składowiska nadal prowadzony jest proces unieszkodliwiania odpadów poprzez ich przetwarzanie na czaszy składowiska). W drugim przypadku trzeba by uznać, że zarzut jest w założeniu chybiony z uwagi na odwołanie się do przepisu, który nie jest przepisem postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Już z tej przyczyny pierwszy zarzut skargi kasacyjnej właściwie nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej – zważywszy na powołanie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – niewątpliwie jest zarzutem naruszenia przepisów postępowania, przy czym jego konstrukcja również budzi zastrzeżenia. Punktem wyjścia – i jedynym przepisem postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – jest tu bowiem "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. (ściśle biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), który to przepis nie był przez Sąd I instancji stosowany. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a." (wyrok NSA z 8 listopada 2024 r., III OSK 1804/24).
Niezależnie od powyższego, zważywszy że intencją skarżących kasacyjnie było zakwestionowanie zaskarżonego wyroku w zakresie oceny ustaleń faktycznych organu co do tego, że na działce nr [...] dokonywane są czynności zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia; teren działki nr [...] nie jest porządkowany po zakończonej już prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów; na terenie zamkniętego składowiska nadal prowadzony jest proces unieszkodliwiania odpadów poprzez ich przetwarzanie na czaszy składowiska – stwierdzić należy, że odnośna ocena, dokonana przez Sąd I instancji, jest prawidłowa. Sąd I instancji szczegółowo omówił ustalenia kontroli wskazujące na dokonywanie czynności zbierania odpadów na działce nr [...], w szczególności wyniki oględzin w dniu 24 października 2019 r., w dniu 5 listopada 2019 r., kiedy przeprowadzono szacowanie ilości poszczególnych odpadów, oraz w dniu 10 stycznia 2020 r., kiedy kontrolujący stwierdzili, że zwiększyła się ilość nagromadzonych obudów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego w stosunku do ustaleń z dnia 5 listopada 2019 r. W trakcie oględzin z tego dnia stwierdzono również, że na teren działki 123/3 zostały dowiezione odpady; w rejonie leja załadunkowego sortowni stwierdzono nowo dowiezione odpady: pryzmę zmieszanych odpadów opakowaniowych w workach, pryzmę połamanych płyt meblowych, kontener z odpadami z rozbiórek i remontów, kilka sztuk opon. Poza tym stwierdzono, że ilość odpadów zużytych opon zwiększyła się w stosunku do stanu ustalonego w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 24 października 2019 r. oraz że przy sortowni znajdowała się pryzma dowiezionych opakowań szklanych. Sąd I instancji powołał też ustalenia kontroli, które wskazują, że teren działki nr [...] nie jest porządkowany i że poziom nagromadzenia odpadów na czaszy składowiska wizualnie zwiększył się w stosunku do ustaleń poprzedniej kontroli z marca 2018 r. – szczególnie w części wschodniej czaszy. W części północnej oraz północno-zachodniej na krańcu składowiska znajdują się pryzmy odpadów. Skarpa zachodnia została uformowana, a wybrane odpady ze skarpy rozprowadzone po czaszy. Poziom nagromadzenia odpadów był najwyższy w części północnej składowiska, a zgodnie z projektem rekultywacji składowiska poziom ten powinien być najwyższy w części południowo-zachodniej. Czasza miała zostać uformowana ze spadkiem w kierunku północno-wschodnim.
W tym kontekście wypada też ponownie podkreślić, że w ramach dokonywanej przez sąd administracyjny legalnościowej kontroli zarządzenia pokontrolnego ocenie podlega jedynie to, czy koresponduje ono z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli (a w niniejszej sprawie są podstawy, by stwierdzić, że tak jest). Natomiast "sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli" (zob. powołany już wyżej wyrok NSA z 19 września 2024 r., III OSK 438/23).
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Niedokładność w wyroku Sądu I instancji sprostowano na zasadzie art. 156 § 3 p.p.s.a., gdyż – jak jednoznacznie wynika ze skargi – skarżącymi byli G.M., S.M., J.M. i A.M., wspólnicy E. Spółka Jawna z siedzibą w N. – a nie sama spółka. Takie wskazanie strony skarżącej koresponduje z treścią zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, które adresowane jest do określonych osób, a nie do jednostki organizacyjnej.