III OSK 47/24

III OSK 47/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Bk 430/23 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2023-10-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 6, art. 5 ust. 7, art. 5 ust. 8
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 430/23 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nakazania zabezpieczenia ściany studni chłonnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 430/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi B. K. (dalej także jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej także jako: "SKO", "Kolegium", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z dnia 4 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nakazania zabezpieczenia ściany studni chłonnej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 24 marca 2023 r. nr [...] i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr [...].
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
W piśmie z dnia 23 listopada 2022 r. skarżąca wniosła o unieważnienie decyzji SKO z dnia 14 listopada 2022 r. nr [...], którą Kolegium w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej także jako: "Wójt Gminy", "organ I instancji") z dnia 28 października 2022 r. [...], częściowo uchyliło. W decyzji tej organ I instancji nakazał A. M., posiadaczowi nieruchomości nr ewid. [...], obręb [...], zabezpieczenie ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie do 28 października 2023 r. Kwestionowaną decyzją z dnia 14.11.2022 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1), nakazało A. M., posiadaczowi nieruchomości nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], zabezpieczenie ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie do 31 maja 2023 (pkt 2) oraz umorzyło postępowanie w sprawie zasypania wykopu po likwidacji zbiornika na nieczystości (pkt 3).
Jako podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia 14 listopada 2022 r. skarżąca wskazała wadę prawną powodującą jej nieważności z mocy prawa tj. art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że jej odwołanie dotyczyło decyzji Wójta Gminy z dnia 28 października 2022 r., [...], natomiast w sentencji decyzji – zdaniem skarżącej – nieprawidłowo wskazano, że rozpatrzono odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia 9 maja 2022 r. nr [...] (innej decyzji). Skarżąca podkreśliła, że wskazana decyzja nie pozostaje już w obrocie prawnym, gdyż została uchylona decyzją SKO z dnia 8 czerwca 2022 r. nr [...].
Decyzją z dnia 24 marca 2023 r. nr [...] SKO stwierdziło nieważność swojej decyzji z dnia 14.11.2022 r. znak: [...] w części nakazującej A. M., posiadaczowi nieruchomości nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], zabezpieczenie ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie do 31 maja 2023 r. U podstaw rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 14.11.2022 r. wskazano przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, w części nakazującej A. M., posiadaczowi nieruchomości nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], zabezpieczenie ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie do 31 maja 2023 r. Zdaniem organu, taka wada decyzji została określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jako materialnoprawną podstawę decyzji, poprzedni skład orzekający SKO, wskazał art. 5 ust. 1 - 4, 7 i 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U. z 2022, poz. 1297, dalej u.c.p.g.) i Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania było m.in. odsłonięcie ściany studni chłonnej, na terenie nieruchomości nr [...] w obr. [...], co w opinii skarżącej mogło spowodować nieprawidłowe oczyszczanie ścieków w gruncie. Organ gminy uwzględnił stanowisko skarżącej i nakazał właścicielowi nieruchomości zabezpieczenie ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie. Skład orzekający w Kolegium w trybie zwykłym, podzielił co do zasady stanowisko organu I instancji uznając jedynie termin wykonania ww. obowiązku, ustalony przez organ I instancji za zbyt odległy (rok od wydania decyzji przez organ I instancji) i z tej przyczyny wyznaczył krótszy termin na wykonanie tego obowiązku tj. do 31 maja 2023 r.
Zdaniem Kolegium, wskazane przepisy nakładają na właścicieli nieruchomości określone obowiązki. Jednym z nich jest przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Z akt sprawy wynikało, że właściciel nieruchomości nr [...] wyposażył tą nieruchomość w przydomową oczyszczalnię ścieków wraz ze studnią chłonną, której ściana została odsłonięta, wskutek wykopu powstałego po rozbiórce szamba. Na skutek przeprowadzonego postępowania, w tym oględzin w/w nieruchomości przeprowadzonych w dniu 7.09.2022 r. z udziałem skarżącej, nie stwierdzono jednak i wadliwego działania oczyszczalni, ani też występowania ścieków, które mogłyby negatywnie oddziaływać na środowisko. W tej sytuacji organ uznał, że brak było podstaw prawnych do nałożenia przez organ obowiązku, polegającego na zabezpieczeniu ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie, gdyż właściciel nieruchomości wykonał obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., tj. wyposażył nieruchomość w przydomową oczyszczalnię ścieków, która funkcjonuje bez negatywnych skutków dla środowiska. Powyższego nakazu wykonania czynności przez właściciela nieruchomości nr [...], w stanie faktycznym sprawy, nie przewidywały też w dacie wydania decyzji inne przepisy tej ustawy ani przepisy odrębne. Powyższe skutkowała zatem stwierdzeniem nieważności decyzji w tej części.
Analizując przedmiotową decyzję z 14 listopada 2022 r., Kolegium nie dopatrzyło się wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., tj. istnienia w decyzji wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, wytkniętej przez skarżącą. Skarżąca nie wskazała bowiem takiego przepisu prawa, na podstawie którego można byłoby stwierdzić, że wydana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, albowiem podnoszona przez nią wadliwość decyzji, polegająca na błędnym oznaczeniu zaskarżonej decyzji organu I instancji i jej przedmiotu, została usunięta w drodze sprostowania ostatecznym postanowieniem Kolegium z dnia 30.12.2022 r., nr [...].
Następnie postanowieniem SKO z dnia 05.04.2023 r. nr [...] uzupełniono w/w decyzję Kolegium w ten sposób, że stwierdzono, iż w pozostałym zakresie odmawia się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Podkreślono, że rozstrzygając w decyzji SKO z dnia 24 marca 2023 r. o stwierdzeniu nieważności decyzje w części (pkt 2), pominięto natomiast wydane rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie tj. co do pkt 1 (uchylenia zaskarżonej decyzji w całości) oraz pkt 3 (umorzenia postępowania w sprawie zasypania wykopu po likwidacji zbiornika na nieczystości). W tym zakresie zatem Kolegium uznało za zasadne uzupełnienie swojej decyzji z dnia 24 marca 2023 r.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła skarżąca, zarzucając decyzji Kolegium z dnia 24 marca 2023 r. że wniosek z dnia 23.11.2022 r. o unieważnienie decyzji był oparty na art. 156 § 1 pkt. 7 k.p.a. i nie został rozpatrzony na tej podstawie przez Kolegium, zaś wskazano tylko że decyzja jest dotknięta inną wadą tj. że została wydana bez podstawy prawnej – art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., co nie mieściło się w zakresie jej wniosku. Zaakcentowała, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony, a więc organ powinien zakończyć postępowanie na wniosek i jeżeli odmówiłby unieważnienia decyzji na wniosek powinien wszcząć postępowanie z urzędu, jeżeli dostrzegł inną przyczynę wadliwości decyzji. Ponadto wskazała, że organ, stwierdzając nieważność decyzji instancji odwoławczej powinien stwierdzić jednocześnie nieważność poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli ta decyzja dotknięta jest także nieważnością i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ. Jeżeli natomiast Kolegium uważało, że wada ta dotyczy tylko decyzji organu II instancji to po unieważnieniu organ powinien ponownie jako organ odwoławczy wydać prawidłową decyzję. Skarżąca nie podzieliła także stanowiska organu, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej.
SKO decyzją z dnia 4 maja 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia 24 marca 2023 r. nr [...] uzupełnioną postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr [...].
W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium podtrzymało swoje stanowisko oraz odniosło się do istoty postępowania nieważnościowego oraz tego jakie przesłanki są ustalane w toku postępowania akcentując, że organ prowadzący takie postępowanie nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. Podkreśliło także, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie więc Kolegium dokonało oceny swojej własnej decyzji, z punktu widzenia wszystkich przesłanek nieważnościowych, wskazanych w art. 156 §1 k.p.a.
Kolegium wskazało ponadto, że skarżąca błędnie interpretuje wskazane przez siebie przesłanki nieważnościowe. Tymczasem ani przy pierwotnym wniosku, ani we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy – skarżąca nie wskazała takiego przepisu prawa, na podstawie którego można byłoby stwierdzić, że wydana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazana przez skarżącą "wada" decyzji nie kwalifikuje się do uznania, że jest to wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Zdaniem Kolegium skarżąca błędnie również interpretuje wskazaną przez ten organ przesłankę wydania decyzji bez podstawy prawnej. Organ zauważył, że zastosowanie normy z art. 5 ust. 1 pkt. 2 i ust. 7 u.c.p.g. ogranicza się do nałożenia obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej bądź nałożenia obowiązku wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych bądź przydomową oczyszczalnię ścieków spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten nie daje podstaw do tego, by na właściciela nieruchomości nakładać obowiązek polegający na zabezpieczeniu ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie, czy też wykonywania innych robót remontowo-budowlanych. Kompetencji to tego rodzaju orzeczenia nie da się w żaden sposób wyprowadzić z przepisów u.c.p.g. Stąd też zasadnie Kolegium stwierdziło, że decyzja Kolegium z dnia 14.11.2022 r., nakładająca na A. M. określone w pkt. 2 obowiązki, tj. zabezpieczenia ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie pozbawiona jest podstaw prawnych i w tym zakresie stwierdziło jej nieważność. Innymi słowy, w toku postępowania oceniono, że nieruchomość A. M. wyposażona jest w przydomową oczyszczalnię ścieków, zgodnie z przepisami odrębnymi (co zostało zweryfikowane w toku postępowania, nawet jeśli z oceną tych okoliczności nie zgadza się skarżąca). Brak więc było podstaw, by nałożyć na A. M. obowiązek wyposażenia nieruchomości w taką przydomową oczyszczalnię ścieków, skoro ona już istnieje.
Końcowo podkreślono, że słusznie skarżąca zauważyła, że decyzja z 24 marca 2023 r. nie była ostateczną, bo przysługiwał od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Błędne sformułowanie o ostateczności decyzji nie oznacza jednak, że sama decyzja może być uznana za podlegającą uchyleniu.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła skarżąca nie zgadzając się z nią w całości i zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 107 § 1 i art. 156 k.p.a. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 430/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 24 marca 2023 r. nr [...] i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr [...].
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wojewódzki sąd administracyjny wskazał, że skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż niniejsze postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 14 listopada 2022 r. znak: [...] w części nakazującej A. M., posiadaczowi nieruchomości nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], zabezpieczenie ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie do 31 maja 2023 r. (w tym zakresie uchylono decyzję I instancji) i umarzające postępowanie w pozostałym zakresie, zostało wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 23 listopada 2023 r., zaś jako podstawę wskazano art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. tj. że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. SKO natomiast nie podzieliło stanowiska skarżącej co do wady ww. rozstrzygnięcia, ale stwierdziło jednocześnie z urzędu nieważność swojej decyzji z dnia 14.11.2022 r., wskazując na przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. że decyzja w części została wydana bez podstawy prawnej.
Następnie postanowieniem SKO z dnia 05.04.2023 r. nr [...] uzupełniono w/w decyzję Kolegium w ten sposób, że stwierdzono, iż w pozostałym zakresie odmawia się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji uznając, że niezasadnie pominięto w wydanym rozstrzygnięciu pozostały zakres decyzji z dnia 14 listopada 2022 r. tj. co do pkt 1 (uchylenia zaskarżonej decyzji w całości) oraz pkt 3 (umorzenia postępowania w sprawie zasypania wykopu po likwidacji zbiornika na nieczystości).
Zaskarżone decyzje zostały wydane w szczególnym trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie, prowadzonej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe i oczywiste.
Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy wystąpiły – określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. – przesłanki nieważności. Organ nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które - jak przyjmuje się w orzecznictwie - winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym, czy też w sposób odmienny ustalać stan faktyczny sprawy. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r" III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z16 stycznia 2014 r" II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703).
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniające (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623).
W przedmiotowej sprawie natomiast, posiłkując się sprawą o sygn. akt II SA/Bk 36/22, dotyczącą skargi na decyzję SKO z dnia 14 listopada 2022 r. nr [...], której częściowo nieważność stwierdzono w niniejszym postępowaniu (dołączona do sprawy niniejszej) organ, w tym samym stanie faktycznym orzekając w postępowaniu zwykłym dwukrotnie orzekał na podstawie art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U. z 2022, poz. 1297, dalej u.c.p.g.) uznając, że ta podstawa prawna ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Jak należy wnioskować z treści pisma wszczynające sprawy w postępowaniu zwykłym tj. wniosku skarżącej z dnia 6 lipca 2020 r. kwestionowała ona prawidłowe działanie przydomowej oczyszczalni ścieków położonej na nieruchomości A. M. we wsi [...], podnosząc że odsłonięta jest ściana studni chłonnej stanowiącej element tej oczyszczalni, co jej zdaniem powoduje nieprawidłowe odprowadzanie ścieków. Ponadto skarżąca kwestionowała wykop pozostały po rozbiórce szamba i w tym zakresie postępowanie zostało umorzone (k. 1 akt organu I instancji) Nie wchodząc w meritum sprawy, a zatem tego czy wniosek skarżącej jest zasadny, należy przypomnieć, że pierwotnie decyzją Wójta Gminy z dnia 9 maja 2022 r. (k. 20 akt organu I instancji) umorzono sprawę w sprawie wykopu po rozbiórce szamba, natomiast SKO decyzją z dnia 8 czerwca 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, powołując się na powinności organu wynikające z treści art. 5 u.c.p.g. tj. konieczność wyjaśnienia, czy doszło naruszenia obowiązków właściciela nieruchomości związanych z utrzymaniem czystości oraz odprowadzaniem ścieków (k. 22 akt organu I instancji). Kolejna decyzja organu I instancji z dnia 28 października 2022 r., wydana również na podstawie art. 5 u.c.p.g. nakazywała właścicielowi nieruchomości zabezpieczenie ściany studni chłonnej, wskazując, że w toku postępowania ustalono fakt nieużytkowania oczyszczalni przydomowej (k. 38 akt organu I instancji). SKO w decyzji z dnia 14 listopada 2022 r. - stanowiącej przedmiot stwierdzenia nieważności - ponownie powołując się na art. 5 u.c.p.g. co do zasady podzieliło ustalenia organu I instancji, zmieniając termin nałożonych na właściciela nieruchomości obowiązków oraz umarzając postępowanie w sprawie zasypania wykopu po likwidacji zbiornika (k. 41 akt organu I instancji). Na str. 3 ww. decyzji Kolegium podkreśliło, że "niski poziom wody w przydomowej oczyszczalni wynika z awarii wody, w związku z czym nie powstają ścieki bytowe. Kolegium pragnie wyjaśnić, że w zakresie odprowadzania ścieków bytowych kontroli podlegać może jedynie spełnienie obowiązków wynikających z art. 5 ust. 2 ustawy.
W niniejszej sprawie obowiązki te zostały przez właściciela nieruchomości spełnione: budynek mieszkalny posiada przydomową oczyszczalnię i - jak ustalił organ w toku oględzin - droga odprowadzania ścieków do tej oczyszczalni jest drożna (sprawdzono to poprzez wlanie wody do zlewu w budynku mieszkalnym - po kilkunastu sekundach woda wyciekła do oczyszczalni). Organ nie stwierdził również, aby ścieki odprowadzane były bezpośredni do gruntu. Na dnie wykopu po usunięciu zbiornia szczelnego nie zaobserwowano nieczystości". Na tej podstawie Kolegium uznało zatem, że nie ma podstaw do oceny, z jaką częstotliwością ścieki są faktycznie odprowadzane, ale jednocześnie uznało, że słusznie organ I instancji nakazał właścicielowi nieruchomości zabezpieczenie ściany studni chłonnej, stanowiącej część oczyszczalni poprzez jej zasypanie - jak należy wnioskować - uznając zasadność zarzutów skarżącej, że może to powodować nieprawidłowe funkcjonowanie oczyszczalni ścieków (k. 48 akt organu I instancji).
Stwierdzając nieważność decyzji SKO z dnia 14 listopada 2022 r., ten sam stan faktyczny stanowił podstawę uznania, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej albowiem wskazane przepisy art. 5 u.c.p.g. wprawdzie nakładają na właścicieli nieruchomości określone obowiązki, ale samo wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, w sytuacji nie stwierdzenia wadliwego działania oczyszczalni, jest wystarczające.
Wskazać jednakże należy, że zgodnie z powołanym wyżej art. 5 u.c.p.g.:
1. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: (...) 2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; (...)
6. Nadzór nad realizacją obowiązków określonych w ust. 1-4 sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
7. W przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku.
Powyższa regulacja w sposób jednoznaczny wskazuje w art. 5 ust. 6 u.c.p.g., że nie tylko niewykonanie obowiązków o którym mowa w ust. 1-4 wiąże się z wydaniem decyzji nakazującej wykonanie obowiązku (ust. 7), ale także nadzór nad realizacją tych obowiązków sprawuje organ I instancji, a zatem nie można uznać, że brak jest podstawy prawnej do działania organu w przedmiotowej sprawie, albowiem taka podstawa wprost wynika z treści art. 5 ust. 6 i 7 u.c.p.g.
Podkreślić zatem należy, że nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (postanowienia). Chodzi więc tu o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.
Należy jednakże podkreślić, że w sytuacjach wątpliwości interpretacyjnych, czy konkretny przepis prawa materialnego może być zastosowany w danym stanie faktycznym, tj. czy jego dyspozycja została wyczerpana, nie stanowi o działaniu organu bez podstawy prawnej. Podobnie jak w przypadku rażącego naruszenia prawa, brak podstawy prawnej musi być oczywisty i nie budzący wątpliwości. Jeśli natomiast - jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie - ten sam organ dwukrotnie uznaje, że zachodzi podstawa do orzekania na podstawie art. 5 u.c.p.g. a następnie uznaje, że w tym samym stanie faktycznym tej podstawy prawnej nie ma, należy wskazać, że taka decyzja jest wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zdaniem Sądu kwestia ta winna być rozstrzygana w postępowaniu zwykłym, albowiem w innym wypadku organ działa tylko jako organ kasacyjny.
Przypomnieć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., może nastąpić zatem jedynie, gdy decyzja ostateczna dotknięta jest sposób niewątpliwy przynajmniej jedną wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ma to na celu eliminację z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych obarczonych ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, a przedmiotem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest zatem wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie może rozstrzygać sprawy co do istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. Takie okoliczności podlegają bowiem ocenie w postępowaniu zwykłym, zaś ich rozstrzyganie na etapie postępowania nieważnościowego stanowi o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powyższe naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonych decyzji obu instancji, co jednocześnie nie przesądza prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego w dniu 14 listopada 2022 r., które zdaniem Sądu powinno być ocenione w trybie zwykłym. Podkreślić przy tym należy, że skarga na tą decyzję została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bk 36/23 (aktualnie postępowanie przed sądem zostało zawieszone, z uwagi na toczące się postępowanie nieważnościowe w trybie art. 54 p.p.s.a.).
Sąd natomiast podzielił stanowisko organu, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie więc Kolegium dokonało oceny swojej własnej decyzji, z punktu widzenia wszystkich przesłanek nieważnościowych, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 596/15, CBOSA). Należy również zaakceptować stanowisko Kolegium uznające, że nie zaistniały wskazane przez skarżącą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. tj. istnienia w decyzji wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Podnoszona przez skarżącą wadliwość decyzji, polegająca na błędnym oznaczeniu zaskarżonej decyzji organu I instancji i jej przedmiotu, została usunięta w drodze sprostowania ostatecznym postanowieniem Kolegium z dnia 16.02.2023 r. nr [...]. Kwestia powyższa była również przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/Bk 284/23, w którym oddalono skargę skarżącej na ww. postanowienie SKO z dnia 16 lutego 2023 r. w przedmiocie sprostowania decyzji z dnia 14 listopada 2022 r. (wyrok nieprawomocny).
Za koniecznością uchylenia zaskarżonych w przedmiotowej sprawie decyzji nieważnościowych w całości - mimo prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności - przemawiała jednak okoliczność, iż w toku postępowań toczących się z licznych wniosków skarżącej nagromadzenie omyłek oraz błędów może mieć negatywny wydźwięk dla oceny działania organów, ale także powodować nieczytelność decyzji oraz budzić wątpliwości w jakim zakresie zostały wydane. Należy bowiem zaakcentować, że w przedmiotowej sprawie decyzja z 14 listopada 2022 r. - o której stwierdzenie nieważności skarżąca wnosiła - została sprostowana postanowieniem SKO, natomiast decyzja z dnia 24 marca 2023 r. stwierdziła nieważność tej decyzji jedynie w części. Następnie postanowieniem SKO z dnia 5 kwietnia 2023 r. uzupełniono rozstrzygnięcie w ten sposób, iż odmówiono stwierdzenia nieważności w pozostałej części. Decyzją zaś z dnia 4 maja 2023 r. utrzymano w mocy decyzję SKO z 24 marca 2023 r. uzupełnioną postanowieniem. W tych okolicznościach uchylenie zaskarżonej decyzji w części, spowodowałoby nieczytelność tej decyzji dla stron postępowania oraz wątpliwości co do tego, w jakiej części decyzja z dnia 14 listopada 2022 r. weszła do obrotu prawnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd - mimo w części prawidłowej argumentacji zaskarżonej decyzji co do wniosku skarżącej wszczynającego postępowanie nieważnościowe - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje oraz postanowienie z dnia 5 kwietnia 2023 r. (uzupełniające rozstrzygnięcie) z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 6 i 7 u.c.p.g.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozpozna wniosek skarżącej wszczynający postępowanie nieważnościowe, bądź też zwróci się do skarżącej, czy w sytuacji merytorycznego rozpoznania przez Sąd kwestii sprostowania decyzji z dnia 14 listopada 2023 r. (sprawa sygn. akt II SA/Bk 284/23) podtrzymuje ona w dalszym ciągu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W tak zakreślonym bowiem stanie faktycznym sprawy w interesie skarżącej leży jak najszybsze rozpoznanie skargi na merytoryczną decyzje SKO z dnia 14 listopada 2023 r. (sprawa sygn. akt II SA/Bk 36/23), która aktualnie została zawieszona z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł organ administracji publicznej – SKO zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
A. stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a mianowicie:
1) art. 5 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 5 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2023 r., poz.1469 t.j.. dalej jako: "u.c.p.g."), poprzez przyjęcie niewłaściwej wykładni, że nie tylko niewykonanie obowiązków o których mowa w ust. 1 - 4 wiąże się z wydaniem decyzji nakazującej wykonanie obowiązku (ust. 7), ale także nadzór nad realizacją tych obowiązków, sprawowany przez Wójta, upoważnia do wydania decyzji, a zatem, zdaniem Sądu, nie można uznać, że brak jest podstawy prawnej do działania organu w przedmiotowej sprawie, albowiem taka podstawa wprost wynika z treści art. 5 ust. 6 i 7 u.c.p.g., gdy prawidłowa wykładnia powyższych norm prowadzi do wniosku, że sprawowanie przez wójta (burmistrza, prezydenta) nadzoru and realizacją określonych obowiązków nie daje podstaw do wydania w tym zakresie decyzji, sprawowanie nadzoru jest czynnością o innym zakresie znaczeniowym, a wydanie decyzji odwołującej się do tej normy obarczone jest wadą nieważnościową, tj. działaniem organu bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.);
2) art. 5 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 5 ust. 6 i 7 u.c.p.g., poprzez przyjęcie niewłaściwej wykładni, że nie tylko niewykonanie obowiązków o których mowa w ust. 1 - 4 wiąże się z wydaniem decyzji nakazującej wykonanie obowiązku (ust. 7), ale także nadzór nad realizacją tych obowiązków, sprawowany przez organ I instancji, upoważnia do wydania decyzji, a zatem, zdaniem Sądu, nie można uznać, że brak jest podstawy prawnej do działania organu w przedmiotowej sprawie, albowiem taka podstawa wprost wynika z treści art. 5 ust. 6 i 7 u.c.p.g., gdy prawidłowa wykładnia powyższych norm prowadzi do wniosku, że wywodzona z nich kompetencja organu ogranicza się do nałożenia obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej bądź nałożenia obowiązku wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych bądź przydomową oczyszczalnię ścieków spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych, a wydanie decyzji nakładającej na właściciela nieruchomości obowiązek polegający na zabezpieczeniu ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie, czy też wykonywania innych robót remontowo - budowlanych nie znajduje podstawy prawnej (co stanowi wadę decyzji określoną w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.);
B. stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) fart. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U.2023.775 t.j., dalej jako: "k.p.a."), poprzez twierdzenie, że w niniejszej sprawie nie wykazano, by zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na brak podstaw prawnych do jej wydania;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez twierdzenie w uzasadnieniu wyroku, że u podstaw uchylenia decyzji miał leżeć fakt, że na skutek licznych wniosków skarżącej w decyzjach organu zaistniały błędy i omyłki, co maiłoby powodować, negatywny wydźwięk dla oceny działania organów, ale także powodować nieczytelność decyzji oraz budzić wątpliwości, w jakim zakresie zostały wydane, gdy tego rodzaju postępowanie Sądu nie zostało poparte żadnymi przepisami prawa materialnego ani procesowego, Sąd nie kwestionuje "prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności", sam zakres rozstrzygnięcia Kolegium nie budzi wątpliwości Sądu jak i skarżącej.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, rozpoznanie skargi bez przeprowadzania rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną przez organ należy stwierdzić, iż zasługuje ona na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione zarzuty okazały się trafne.
Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Nadmienić należy, że autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił szerzej swojego stanowiska w zakresie wywiedzionego zarzutu.
Z dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to jest nie wyjaśnił, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego oraz przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Zaskarżony wyrok został zaopatrzony w uzasadnienie, które zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, a z jego treści wystarczająco jednoznacznie wynika, z jakich przyczyn sąd a quo uznał zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z motywami zaskarżonego wyroku, nie dowodzi jeszcze naruszenia powołanego przepisu odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wskazać również należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy argumentów odpowiedzi na skargę i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód prawny sprawia, że wyrok ten poddaje się kontroli instancyjnej, a merytoryczna poprawność wyroku nie mogła być skutecznie podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Konstrukcja pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej umożliwia ich łączne rozpoznanie z uwagi na komplementarny charakter zarzutów, których istota koncentruje się wokół twierdzenia, że w niniejszej sprawie nie wykazano by zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na brak podstaw prawnych do jej wydania. W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako zasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną (niewłaściwą) wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 6, 7 i 8 u.c.p.g. oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 6 i 7 u.c.p.g.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż postępowania administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, a strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia 4 maja 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję SKO z dnia 24 marca 2023 r. i uzupełnioną postanowieniem SKO z dnia 5 kwietnia 2023 r. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Przy czym podkreśla się także, że rażące naruszenie prawa to takie, które jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa czy pozostałe przesłanki muszą być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może to podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych (por. wyrok z 7 marca 2023 r. o sygn. akt I OSK 111/22 i powołane tam orzecznictwo).
Co do zasady przepisem, który może być rażąco naruszony jest przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Tym samym z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych możliwe jest natomiast wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów mając rażący charakter pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 1418/16).
Dla porządku przypomnieć należy, że decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. SKO nakazało A. M., posiadaczowi nieruchomości nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], zabezpieczenie ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie do dnia 31 maja 2023 r., następnie decyzją z dnia 24 marca 2023 r. SKO stwierdziło nieważność swojej decyzji z dnia 14 listopada 2022 r. wyżej opisanej części nakazującej zabezpieczenia ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie. Jednocześnie postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2023 r. SKO uzupełniło decyzję z dnia 24 marca 2023 r. w ten sposób, że stwierdzono, iż w pozostałym zakresie odmawia się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Podkreślono, że rozstrzygając w decyzji SKO z dnia 24 marca 2023 r. o stwierdzeniu nieważności decyzje w części (pkt 2), pominięto natomiast wydane rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie tj. co do pkt 1 (uchylenia zaskarżonej decyzji w całości) oraz pkt 3 (umorzenia postępowania w sprawie zasypania wykopu po likwidacji zbiornika na nieczystości). W tym zakresie zatem Kolegium uznało za zasadne uzupełnienie swojej decyzji z dnia 24 marca 2023 r. Ostatecznie SKO decyzją z dnia 4 maja 2023 r. utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia 24 marca 2023 r. i uzupełnioną postanowieniem SKO z dnia 5 kwietnia 2023 r. Istota sporu w postępowaniu nieważnościowym w niniejszej sprawie sprowadzała się do wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 6, 7 i 8 u.c.p.g.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 6, 7 i 8 u.c.p.g., nadzór nad realizacją obowiązków określonych w ust. 1-4 sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta (ust. 6); w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku (ust. 7) ust. 7 nie dotyczy obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 3-3b (ust. 8).
Wskazać należy, że obowiązek właścicieli nieruchomości dotyczący zapewniają utrzymanie czystości i porządku uregulowany w art. 5 ust. 1 u.c.p.g. jest realizowany m.in. przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej (art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.). Analizując treść normatywną pojęcia "obowiązek" należy wskazać, że zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie administracji żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli (por. odpowiednio: F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124-125). Niewykonanie obowiązku prawnego powinno lub może to pociągać za sobą przewidziane przez prawo ujemne skutki dla adresata lub adresatów. Realizacja obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej powinna w pierwszej kolejności uwzględnić wagę ochrony dobra chronionego, czyli środowiska jako dobra wspólnego. Wydanie decyzji nakazującej właścicielom nieruchomości przyłączenie jej do istniejącej sieci kanalizacyjnej jest realizowane w interesie publicznym dotyczącym ochrony środowiska. Pojęcie interesu publicznego związane jest z prawem publicznym (określanym jako prawo interesu publicznego), a przede wszystkim z prawem administracyjnym i konstytucyjnym. Pojęcie interesu publicznego jest określane jako klauzula generalna, pozwalająca organom administracji na pewien zakres swobody w działaniu. Treść kategorii interesu społecznego jest zróżnicowana zarówno w procesie stanowienia, jak i stosowania prawa, jest zmienna, zależna m.in. od przedmiotu regulacji prawnej i od jej celu. W orzecznictwie TK i sądów administracyjnych pojęcie interesu publicznego występuje w różnych kontekstach i znaczeniach, często jest utożsamiane z pojęciem dobra wspólnego. Z orzeczeń tych nie da się wyprowadzić jednego znaczenia pojęcia interesu publicznego, podkreśla się natomiast, że jest ono zmienne w czasie, zależne od różnych uwarunkowań i stanowi cel działania administracji publicznej, a zarazem swoistą dyrektywę interpretacyjną. Pojęcie interesu publicznego bywa utożsamiane z pojęciem dobra wspólnego. W tak rozumianym pojęciu dobra wspólnego mieści się węższa kategoria interesu publicznego, w którego ramach formułowane bywają jeszcze inne węższe kategorie tego interesu (np. ważny interes państwa). W innym ujęciu różne kategorie interesu publicznego tworzą pewien system wartości, które mogą być realizowane w ramach szerszego pojęcia – dobra wspólnego (zob. szerzej: Z. Duniewska, Cel publiczny, interes publiczny i dobro wspólne, (w:) M. Stahl (red.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2019, s. 85-88; patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2024 r., III OSK 344/23, Legalis).
Z akt sprawy wprost wynika, że właściciel nieruchomości nr [...] wyposażył nieruchomość w przydomową oczyszczalnię ścieków wraz ze studnią chłonną, której ściana została odsłonięta, wskutek wykopu powstałego po rozbiórce szamba. Na skutek przeprowadzonego postępowania, w tym oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 7 września 2022 r. z udziałem skarżącej, nie stwierdzono jednak wadliwego działania oczyszczalni, ani też występowania ścieków, które mogłyby negatywnie oddziaływać na środowisko. W tej sytuacji organ prawidłowo uznał, że brak było podstaw prawnych do nałożenia przez organ obowiązku, polegającego na zabezpieczeniu ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie, gdyż właściciel nieruchomości wykonał obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. tj. wyposażył nieruchomość w przydomową oczyszczalnię ścieków, która funkcjonuje bez negatywnych skutków dla środowiska. Powyższego nakazu wykonania czynności przez właściciela nieruchomości nr [...], w stanie faktycznym sprawy, nie przewidywały też w dacie wydania decyzji inne przepisy tej ustawy ani przepisy odrębne. Powyższe skutkowało zatem stwierdzeniem nieważności decyzji w tej części.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w toku postępowania administracyjnego SKO zasadnie doszło do wniosku, że zastosowanie normy z art. 5 ust. 1 pkt. 2 i ust. 7 u.c.p.g. ogranicza się do nałożenia obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej bądź nałożenia obowiązku wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych bądź przydomową oczyszczalnię ścieków spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepis ten nie daje podstaw do tego, by na właściciela nieruchomości nakładać obowiązek polegający na zabezpieczeniu ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie, czy też wykonywania innych robót remontowo – budowlanych. Kompetencji to tego rodzaju orzeczenia nie da się w żaden sposób wyprowadzić z przepisów u.c.p.g.
Innymi słowy, zastosowanie przepisów ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach do nałożenia przez organ obowiązku, polegającego na zabezpieczeniu ściany studni chłonnej poprzez jej zasypanie było nieuzasadnione z uwagi na brak podstawy prawnej wynikającej z wyżej wymienionego aktu prawnego. Sprawowanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta nadzoru nad realizacją określonych obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sprowadza się w tej sprawie do ustalenia, czy obywatel zastosował się do przepisów tej ustawy w zakresie dopuszczanego sposobu odprowadzania ścieków z nieruchomości i nie daje podstaw do nakazów zastrzeżonych, np. dla nadzoru budowlanego.
Nie sposób podzielić rozstrzygnięcie i argumentację Sądu I instancji, który wskazał, że: "Za koniecznością uchylenia zaskarżonych w przedmiotowej sprawie decyzji nieważnościowych w całości – mimo prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności – przemawiała jednak okoliczność, iż w toku postępowań toczących się z licznych wniosków skarżącej nagromadzenie omyłek oraz błędów może mieć negatywny wydźwięk dla oceny działania organów, ale także powodować nieczytelność decyzji oraz budzić wątpliwości w jakim zakresie zostały wydane." (str. 12 uzasadnienia wyroku). We wskazanej przez Sąd pierwszej instancji sytuacji nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Kolegium stwierdzające nieważności decyzji zasadnie uargumentowało, że przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W konsekwencji skarżący kasacyjnie organ słusznie podniósł, iż Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 6, 7 i 8 u.c.p.g. i art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 6 i 7 u.c.p.g.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i skargę oddalił (punkt pierwszy sentencji wyroku).
Pomimo uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez organ Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (punkt drugi sentencji wyroku) uznając zaistnienie przesłanki z art. 207 § 2 p.p.s.a., a więc wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć skarżącą, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.